浅淡基层人口与计划生育工作的依法行政
古州镇计生站 叶永智
由于我国的计划生育工作是在计划经济体制下形成的，长期以来，带有很强的计划经济的烙印和色彩，工作方式主要依靠政策和地方条例调整，基本上形成以行政制约、“人治”管理为主的运作模式。法制建设滞后。计划生育工作往往依靠行政强制手段多，提供服务少；要求群众尽义务多，考虑群众的权益少；考虑政府行使的权力多，而考虑政府应承担的责任少。从某种意义上讲计划经济是一种命令经济，市场经济是一种法制经济。20多年的改革开放使我国的经济体制发生了变化，计划生育工作应该怎么办？在新形势下就要求计划生育必须改变过去只注重控制人口数量，忽视提高人口质量、把优质服务只看作是技术问题、忽视尊重公民合法权益、只追求拓宽服务领域、忽视技术服务质量的倾向。因此，迫切需要立法。经过多年的酝酿，于20xx年9月1日《中华人民共和国人口与计划生育法》（以下简称《法》）正式颁布实施。《法》颁布实施以来，它以国家法律的形式确立了人口与计划生育（以下简称人口与计生）基本国策的地位，将具有中国特色综合治理人口问题的成功经验上升为国家的法律制度，把国家推行计划生育的基本政策、方针、制度、措施以法律形式固定下来，为综合治理人口问题，进一步做好人口与计生工作，保护公民应享有的权利提供了法律保障。
一、基层人口与计生工作依法行政的必要性
法律是规范社会成员及集体在开展社会活动中做出各种实际行为的准则。人口与计生工作作为社会活动和政府行为的一部分，不仅是我国的一项基本国策，还关系着国家兴衰、民族强盛与否的命运。特别是基层人口与计生工作，面对的是广大群众的切身利益，一言一行、一举一动与芸芸众生都有千丝万缕的联系，他们所应享受的权利和义务都体现在计生工作人员手中。怎样实现广大群众与政府部门之间的权利、义务的对等交换?只能通过法律的途径来实现。因此，依法管理人口与计生工作具有三个必要性：
（一）具有加强社会主义民主与法制建设的必要性
实行人口与计划生育依法管理是社会主义民主法制建设的重要内容，是贯彻依法治国基本方略的具体实践；是新形势下顺应时代潮流、与时俱进，为全面建设小康社会的具体体现；是以人的发展为中心，强化人民服务的宗旨，全面贯彻“三个代表”重要思想的关键之所在。特别是《法》和《条例》的颁布实施，以及相对应的法律、法规的出台，顺应了建设社会主义法制建设的客观要求，依法行政，规范国家机关及其工作人员人口与计生工作的行政行为，维护公民实行计划生育的合法权益，为构建以宪法为主线，以《法》为依据，以行政法规、地方法规为主体、以部门规章和地方政府规章相配套的人口和计生工作法制体系，结束了长期以来主要依靠政府和地方性法规开展人口与计生工作的历史。依法管理人口与计生育工作，是维护公民的合法权益，规范政府行政行为与规范公民生育行为，以及公民实行
计划生育的义务的有机统一，进一步强化人民群众在人口与计生工作中的主人翁地位，确立了以人为本，以人的全面发展为中心的工作思路。使人口与计生工作直接体现人民群众的根本利益，有利于稳定低生育水平，调动广大人民群众参与人口与计生工作的热情和积极性，促进家庭幸福、民族繁荣与人类进步，为人口与计生事业稳定、健康、持续发展提供了保障。
（二）具有规范政府行政行为的必要性
一是必须正确认识依法管理、依法行政与维护公民实行计划生育的合法权益三者之间的关系。克服“官贵民贱”的观念，纠正认为法律只是管老百姓的和片面强调法律对“民”的强制性的旧的、封建的观点；克服“依习惯行政”的做法和观念，认为有些做法过去就是这样的，甚至效果不错，现在也可以照旧这样做。实际上，依法管理计划生育不会损害公民的合法权益，在工作中依法办事，既可以强化依法管理又可以维护公民的合法权益。二是在计划生育依法行政过程中，做出的行政行为必须做到合法、合理、公平、公开。三是开展服务，维护公民实行计划生育的合法权益。在维护公民人身权和财产权方面，从依法行政角度讲，突出的就是要坚决执行国家人口与计划生育行政执法中的“七个不准”的规定。
（三）具有合理调整广大育龄群众生育、节育行为的必要性 实行人口与计生依法管理是维护群众民主权利，保证政府依法行政，群众依法生育的迫切需要。计划生育从根本上来说是符合国家和民族根本利益的，又是符合人民群众根本利益的。群众是计划生育工
作的主人，人民群众既有按有关法律和政策履行计划生育的义务，也有获得晚婚晚育、优生优育、生殖健康等方面的需求，上升为国家的法律意志，从而更好地体现人民群众当家作主的民主权力。在实行计划生育工作中，只有坚持依法治理，才能切实保障群众在实行计划生育工作中的权利，才能维护人民群众在计划生育中的主体地位。
二、基层人口与计生依法行政之现状
《人口与计划生育法》颁布实施以来，得到较好的贯彻落实，但是还有一些基层计划生育工作，由于地方经济较落后，群众的思想没有转变，执法人员的素质不高、法制意识不强，致使部分基层计划生育依法行政水平不高，主要表现以下几个方面：一是群众的思想没有得到根本转变。在经济较落后的农村，养儿防老、门头风的思想依然存在。二是一些基层工作人员的法制意识不强、素质不高。还习惯于过去那种靠行政强制性干预的办法。造成了基层农民的计划生育没有根本转变，而法律意识、自我保护意思在不断提高，计生工作人员的工作方法与新形势下、新的情况不相适应。因此，计划生育工作出现了一系列新的矛盾和问题。这些矛盾和问题中反映在“三个强化，三个弱化”上。即：有超生欲望的人群依法自我保护意识强化了，依法实行计划生育的意识弱化了；民告官的意识强化了，服从政府管理的意识弱化了；计划生育服务机制强化了，行政管理机制弱化了。这些矛盾的出现，使计划生育管理增加了新的难度，产生了新的阻力，给长期习惯于依靠行政制约，习惯于集中突击、暴风骤雨式工作方法的计生工作人员和基层干部带来了新的困扰，提出了新的挑战。
三、基层人口与计生工作依法行政的建议
（一）更新观念，拓宽思路，达到“一个转变”
随着我国民主与法制建设的强化、深入和计划生育“七不准” 规定及《法》的出台，计划生育工作开始进入“由人治向法制，由单纯的行政管理向依法管理与服务并重”的重要转折关头。伴随这一转折，要做好新形势下的计划生育工作，必须靠深化改革，以改革促发展，以改革求突破。落实“七不准”，就必须走依法管理的路子，用法律手段解决现阶段计划生育工作中出现的新矛盾和新问题。要实行“党政牵头、舆论先导、部门联动、综合施治、依法管理”计划生育的新思路。在具体运作中，坚持“思想教育引导，经济处罚制约，部门联动助阵，执法部门攻坚，政法部门护航”的原则。促使基层计划生育工作正在从粗放型管理中解脱出来，开始由“人治”逐步走向“法治”轨道。
（二）找好载体，找准切入点，做到“四个强化”
依法管理计划生育是实施依法治国战略的必然要求，是市场经济条件下做好计生工作的现实选择，是计划生育长期依赖行政管理后出现的新生事物，如何实现真正意义上的依法管理，思想、组织、措施保证是关键。在实施依法管理计划生育的过程中，要抓好四个重点：
l、强化宣传教育，创造法制环境。依法管理计划生育，宣传教育是先导。因此，要把解决基层干部和群众知法、懂法的问题作为一项重要的内容来抓，要大力开展普法宣传教育，并在宣传内容和宣传形式上进行了一些探索和突破。在宣传内容上，突出《条例》中法律
责任的宣传，让广大群众懂得违反计划生育政策就是违法行为，必须承担法律责任。突出强制案件的宣传，通过对案件的跟踪报道，公开曝光，增强宣传的震动性和警示性。突出政法部门保驾护航的宣传，营造令行禁止、违者必究的氛围。在宣传形式上，除了坚持“社会舆论扬法，办班培训讲法，宣传制品送法、文艺演出传法”等形式外，还充分利用“进村入户说法”（与民谈心）、“公开审理示法”（召开依法强制执行现场会）形式，为群众上了一堂堂生动的法制课，达到了“执法一人、教育一片，执行一户、教育全村”的社会效果，把宣传教育向广泛性和深层次拓展。通过深入、广泛、扎实、有效的法制宣传教育，党的计划生育政策和有关法律、法规进一步深入人心，促使群众实行计划生育政策的自觉性得到明显增强。
2、强化队伍建设，提供组织保证。实施计划生育依法管理，必须有一支素质高、能力强、作风硬的工作队伍。在队伍建设上，首先要抓好计生队伍的整顿，要在计生系统中推行竞争上岗，择优用人办法，通过考试考核，精简了文化低、素质差的人员。其次，抓好专业培训，使计生人员掌握必要的法律知识和法律程序，减少在行政执法中的盲目性。每年要举办2—3期依法管理培训班。在行政执法中，要坚持持证上岗，亮证执法，在立案、查证、下达处罚决定书、送达和申请法院强制执行这五个环节中，严格按照法律程序进行，一旦发现有违法违纪现象，经查实后，轻者批评教育，重者调离岗位，为人口计生依法管理提供强有力的组织保障。
3、强化管理机制，促工作上水平。建立健全执法程序管理制度，
坚持公平合理的执法原则是依法管理计划生育的关键所在。为在执法过程中做到有章可循，要从基础建设抓起，完善制度、规范程序，建立健全《执法人员上岗责任制》、《立案审批制度》、《错案追究制度》、《计划外生育费征管制度》等工作制度和《生育证发放审批程序》、《成人残鉴定程序》等工作管理程序，严格规范了计划生育工作中的各种行政行为，增强了原则性，克服了随意性。为了保证制度和管理程序更好地得到执行和遵守，要建立起行之有效的管理措施，并长抓不懈，落实“三责任九合同”的管理办法，逐级建立计划生育工作目标责任制，并分九个工作口自上而下签订了管理服务合同书。把工作关系以合同形式固定下来，明确各自的义务和责任，有效地促进了依法管理工作的开展。
4、强化服务意识，提供技术保障。充分发掘基层卫生资源，利用各类职业技能培训，为育龄群众提供政策法规、科普知识及各种致富技能培训服务，定期邀请医院专家前来指导讲课，为已婚育龄妇女开展生育、节育、不育、生殖保健等知识教育，注重发挥卫生医疗网点和医疗专业人员作用。全面开展以妇女病为重点的生殖保健服务。与卫生医疗部门密切配合，有计划、有组织地开展妇科病普查。针对大部分育龄妇女工作较忙的实际情况，把妇科病普查妇检工作结合起来，进一步加大宣传力度，积极推进避孕方法知情选择、出生缺陷干预和生殖道感染干预三大工程。同时，加强基层技术服务网络硬件建设，完善各项服务设施，为已婚育龄妇女自觉实行计划生育创造一个良好的外部环境。
（三）完善措施，政策推动，力求“四个结合”
依法管理计划生育工作是依法治县和新形势下开展计划生育的客观要求，如何开展依法管理，要做到“四个结合”。
l、力求职能管理与部门联动相结合，形成综合依法管理人口与计生工作的新局面。依法管理计划生育，关键是一个“法”字，离不开法律部门的参与和支持。多年来的工作实践告诉我们，依法管理计划生育单靠计生部门是难以完成的，公、检、法全面介入，各司其职、各尽其责、整体行动是突破行政执法难点，保证依法管理全面实施的有效途径。做到当时接案，当时受理，保证了执法效率、执法质量与社会效果的统一。公安、检察等部门紧密配合。快速反应，现场办公，从快处理，为计划生育行政管理创造了宽松的环境。
2、力求与村民自治、合同化管理相结合，积极推动人口与计生工作重心下移。把开展村民自治，落实计划生育合同化管理，作为基层依法管理计划生育工作的一个突出点，它是农村民主与法制建设进一步完善的体现，贯彻省 “县指导、乡负责、村管理、户落实、群众参与”的具体实践。一部分村委作为计划生育村民自治示范村，逐步推进计划生育村民自治工作，以计划生育合同化管理为载体，努力加强村级计生管理，探索依法管理计划生育工作的新路子。通过实行村民自治、合同化管理，不仅增强了村两委班子依法管理计划生育的责任感，也有效地调动了村民参与计划生育，实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督的积极性，较好地解决了计划生育工作中的热点、难点问题。
3、力求与解决难点、热点问题相结合，促后进村转化。依法治理计划生育后进村，是依法管理计划生育必须解决的重点和难点问题。针对一些工作相对落后的村，要坚持依法集中治理，本着“重在思想教育、贵在政策疏导、慎在强制执行”的原则，在政法部门人员的配合下，由基层计生工作人员配合，驻村攻坚，运用法律手段解决计划生育难点、热点问题。要始终以思想教育这根红线贯穿于依法治理工作的全过程，要本着不怕苦、不怕累的精神，做到以心待人、以诚感人、以情动人、以理服人、以法育人。
4、力求与推行政务公开、便民服务及严格依法监督相结合，提高依法管理人口与计生管理的水平。更好地实施依法管理计划生育工作，应从三个方面加强监督：一是坚持计划生育政务公开，对生育证发放、二胎审批、流动人口管理、计划外生育处罚等办事程序、内容以及办理情况全部向社会公开，实行“阳光作业”，接受群众监督；二是每年两次邀请人大代表、政协委员到基层视察计划生育工作情况，并根据人大代表、政协委员的评议意见，及时提出改进措施；三是电视台公开计划生育“七不准”及《法》的内容，设立举报箱和举报电话，接受社会各界对计划生育工作人员执法情况监督。
四、对基层人口与计生工作依法行政的思考
（一）行政管理与规范行政行为关系的思考
一是在工作思路上着眼大局，跳出“就计划生育抓计划生育”的小圈子。由过去的“两张皮”向基层组织建设，发展农村经济转变；由过去计划生育部门“唱独角戏”，向党政牵头，部门配合，齐抓共
管转变；由“靠行政强制性管理”向“教育稳定服务多数人”转变，真正建立起“依法管理，村民自治，优质服务，政策推动，综合治理”的计划生育管理机制。
二是积极学习依法治理计划生育的新措施，新办法。以推进各项工作落实为出发点，对管理中的难点、弱点、盲点，建立有效的工作责任机制，动员社会各方面的力量，对人口问题进行综合治理。加大力度推进计划生育工作“村为主”和村民自治，全面推行计划生育合同化管理；要将合同管理办法逐步下移；逐步建立和完善利益导向制度；大力推进优质服务，努力拓宽服务领域，提高服务质量，不断满足群众对优生优育、生殖保健、避孕节育以及对计生业务工作的需求。通过大力推进计划生育民主管理，开展全民大学习，大宣传、大讨论，促进婚育新风进入千家万户，人口控制由过去的“大海捞针”式的追堵，转向以信息反馈、孕情跟踪、共同配合。流入地为主的管理方式，降低管理成本，提高管理效益。
三是创建完善计划生育行政执法工作监督检查机制。依法管理人口与计划生育工作做的好坏，直接影响国家的大政方针和人民群众的切身利益。为此必须建立有效的监督机制，采取党监督、人大监督、司法监督、群众监督、舆论监督等多种监督形式，对政府和计划生育行政机关所制定的计划生育行政法规，是否符合现行宪法、法律、法规以及党和国家现行方针、政策；对各级政府及计生行政机关，进行是否依法履行义务的监督，并对其做出的具体行政行为，进行是否合法监督；对计生行政机关工作人员，进行是否遵守国家法律、政府规
章、社会主义行政管理的各项具体原则以及职业道德等的监督，以维护宪法、法律的尊严，防止和及时纠正违法和不合理行为，促使其真正做到正确执法，文明执法，为减少或避免计划生育行政诉讼创造一个良好的环境。
（二）依法行政与加强党群、干群关系的思考
进一步深化认识，在广大党政干部和计生工作者中，深入基层计划生育法宣传教育，树立好群众观、法制观、服务观、正确理解和把握依法治理计划生育工作的实质。坚持以人为本，服务群众的原则，树立新时期人口与计划生育工作的良好形象。进一步转变工作作风，在“深入到户”上下功夫。发挥党的密切联系群众的优良作风，深入群众、深入基层、进村入户，倾听群众呼声，找准问题，摸清情况，研究对策，尊重群众，力戒官僚主义，形式主义，把提高干部队伍的思想、作风、业务建设作为大事来抓，深入开展实践“三个代表”加快“两个转变”的学习教育，做到文明执法，正确引导，弘扬正气，努力推进基层计划生育系统工作作风的大转变。
第二篇：如何做好乡镇基层的人口与计划生育工作
如何做好基层的人口与计划生育工作
加强计划生育法制建设，是依法行政的必然要求。如何坚持以人为本，维护公民的合法权益，努力实现人的全面发展，是计划生育工作面临的一个重要课题。
通过到基层调研，我认为现在的育龄群众主要分为以下五种：①时代在进步，群众的生育观念有了很大的改变，群众也更注重自己的生活质量，大多数群众是不会违反计生政策的，这是第一种；②有点传统意识，想要孩子，一不小心怀孕了，这类群众要看我们对他们的工作方法了，如果我们做一些耐心细致的工作，于情于理上多做解释，并做好善后工作，他们会很乐意接受弥补措施的，这是第二种；③一不小心怀孕了，对干部有意见，认为干部做事不公，“惩治”、“吓唬”一下干部，这时如果我们的干部能够认识到工作上的失误或误解，静下心来，平心静气的说服解释，也应该能够做好；④一不小心怀孕了，想就此“敲”政府一笔。在实际工作中我们也曾经遇到过难缠的群众，有时做说服工作要一整天，甚至几天，但一般都能攻克下来，我的认为是，只要他们听我们说，就一定会有解决问题的办法，他们只不过是要提一些条件或发一通牢骚罢了，这时要做细致耐心的工作；⑤一心想要超生的群众。其实除去以上几种，剩下的就只是极少数了，但即使他们也不是绝对的，也是可以靠我们的工作、我们计划生育工作者的人格魅力感化 1
过来的，否则何来感动一词。况且我们还有我们的社会抚养费征收办法。
目前，人口与计划生育工作的重点、难点在农村。我认为做好村级人口与计生工作主要有以下几个方面：
一靠村党支部、村委会的重视。实践证明，村级人口与计生工作要真正抓好，离不开村党支部、村委会对此项工作的重视。据调查，凡是计生示范村、合格村，党支部、村委会都十分重视计生工作，特别是支部书记、村委会主任，作为村级计生工作的第一责任人，都能肩负起充分的责任，他们大都能够将计生工作纳入村级重要工作认真重视、认真研究、认真部署、认真抓好。他们经常深入群众中做宣传、说服、教育和动员工作，增强村民的人口与计生法制观念。
二靠村级计生宣传员的扎实工作。村级的人口与计生工作，是农村最基层的一级计生工作，它所直接面对的是本村范围内家家户户育龄群众，工作任务十分繁重，工作内容十分多，工作的要求十分高，工作的难度也十分之大。因此，村级计生宣传员作用的发挥就显得尤为重要。一个村里，人口与计生工作这么多，要真正使群众满意、组织放心，村级计生宣传员必须认认真真、扎扎实实、辛辛苦苦地努力工作，才能够真正胜任。为使村级计生宣传员能够做到扎实工作，一是各级党政组织要在政治上给予他们关心；二是在经济待遇上给予落实和保证，使他们能够无后顾之忧地开展工作；三是在业务上加强对他们 2
进行系统的培训，使他们全面提高业务水平，为做好村级计生工作具备应有的素质和知识；四是要逐一落实目标岗位责任制，加强对村计生专干实际工作的考核，对工作做得好、做得出色的要给予表扬、表彰和奖励，对工作没有尽职、尽力的，要给予批评、教育，促进其改进，对实在不称职的，要及时给予调整，以促使每一名村级计生宣传员都能认真踏实地做好工作；五是逐步改善村级计生宣传员的工作环境和工作条件，使他们能够安下心来工作。
三靠广大育龄群众的理解。人口与计生事业，是一项关系到国家和民族未来的千秋大业，经过30多年全社会的共同努力，我国的人口与计生事业取得了巨大的成绩，也得到了多数群众的认同和理解。但就农村而言，有相当一部分群众对计生工作仍然是被动执行并没有真正理解、真正认识、真正认同，因而，对村人口与计生工作也就难以真正参与理解和支持。进入新的历史时期，随着国家人口与计划生育法的颁布并实施，计生工作的内容、要求、任务都发生了重大转变，计生工作的思路和方法也发生了根本性变化。在这种情况下，村级计生工作，一方面需要更多群众的理解和支持，才能形成很好的工作基础；另一方面，计生工作“以人为本”的新的要求，也要求广大群众能够积极参与计生工作的事业，各项工作才能做好，离开群众的参与支持，村一级计生工作要做好就是一句空话。
四靠多渠道地增加对村计生经费的投入。人口与计生工作， 3
是一项具有显著社会效益的公共事业，既然是一项公益事业，就需要有一定的公益经费投入来支持，这样，才能确保这一公益事业在村级正常开展。目前村级计生工作经费的用途主要有：一是村计生宣传员和信息员的工资报酬；二是开展随访服务、宣传教育等方面工作中必要的经费；三是组织开展村民自治、人口学校、参加各类培训的必要经费；四是开展生殖健康检查必要的经费等。就目前的计划生育工作来看，经费紧张是目前乡村两级的难治之症，从乡（镇）计生办现在的经费收支情况看，收入部分主要来源于二个方面，一是财政投入以及乡统筹部分，二是社会抚养费收缴。社会抚养费当然不能指望，由于目前乡（镇）计生办都是在乡（镇）人民政府的领导下，财政投入以及乡统筹部分也归乡（镇）政府统一管理，大多数的乡(镇)财政的投入都是远远没有到位，何况乡、村两级目前的现状就是经济基础较好的可能投入多一些，经济基础差的投得少一些，甚至不投，有的村委会必要的工作经费都是私人掏腰包。原因很简单：乡（镇）财政自身转动都困难。是否可以从财政转移支付的专项经费中补助、在村级经济中予以落实、或考虑从县、乡财政中给予适当补助进行解决一部分。
五靠村级“三室”的服务阵地作用的发挥。村级计生工作，主要是要面对育龄群众做好各项宣传、教育、咨询和随访服务等工作。有了服务阵地，随时随地可以为本村群众开展一些可以开展的基本服务。在开展生殖健康服务中，要做到：①改善 4
我们的工作态度，做育龄妇女的贴心朋友；②加强我们的硬件设施建设，在B超等仪器上加大投资，低价供应一些必备的药品等；③加强我们的技术服务能力，能够对常见的疾病进行有效的诊治。
六靠上级党委政府的有力支持。村级人口与计生工作，虽然主要依靠村民进行自治，但没有上级党委政府的有力支持和有效指导也是很难真正做好的。乡（镇）党委政府对村级计生工作的支持，主要体现在六个方面：一是加强领导，切实为村级配强、配优、配全计生宣传员；二是舆论导向，为村级做好人口与计生工作营造良好的舆论氛围和环境；三是制定落实好政策，使村级计生工作有法规、有政策可以执行；四是制定落实好村计生工作目标管理责任制；五是对村级计生工作加强业务培训和业务指导；六是对村计生工作开展情况进行必要的考核、检查。
时代在进步，现在我们的计生事业已转变成人口与计划生育事业，强调的是“服务”意识，这就要求计生干部要切实从思想上转变观念，加强自身学习，凡事都要从服务社会、服务人民的角度考虑，新时期的计划生育工作会做得越来越好。
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