统筹全区域和城乡发展 改变郊县落后状况和
农村落后面貌 率先形成城乡经济社会一体化格局
中共南京市委农村工作委员会
20##年11月1日
“十二五”时期，是南京由全面小康向率先基本实现现代化迈进的关键时期，市委、市政府明确要求“确保南京在全省第一批进入现代化，确保郊县与南京同步进入现代化”。郊县农村是全市率先实现基本现代化的关键和基础、重点和难点，必须要进一步加快统筹城乡发展步伐，迅速改变郊县落后状况和农村落后面貌，率先形成城乡经济社会一体化格局。
一、南京市统筹城乡发展工作回顾
主城强郊县弱、二元结构突出一直是制约南京发展的最大障碍。改革开放以来，我市积极探索实践以城市带动郊县农村、城乡优势互补、协调共进的发展道路，对郊县实行政策、资源、人才“三个”倾斜，促进城乡一体发展。回顾南京统筹城乡发展的历程，主要经历了三个阶段。
（一）初始阶段（1983～1991年）。1984年我市首次明确提出要充分利用城乡双方优势，加快发展农村商品经济。1985年，又在全国较早提出“面向城市、搞活农村；服务城市、富裕农民；依托城市、发展农村”的城郊型经济发展思路，促进城乡互通、优势互补、共同繁荣，一定程度上改变了城乡分治的状况，但以城市为中心的发展格局依然十分明显。
（二）拓展阶段（1992～20##年）。1992年，进一步提出“城乡一体、兴工强农”方针，更加注重发挥城市的综合优势，大力开发农村资源，优化城乡生产要素配置，加速城乡文化、卫生等事业建设。这一方针开始触及城乡经济社会一体化发展，把依靠城市带动农村发展的思路，拓展到统筹城乡经济社会发展、实现城乡协调发展的层面。
（三）深化阶段（20##～20##年）。十六大提出统筹城乡发展战略之后，我市把郊县放在全市发展的重中之重，提出“工业壮大郊县、城市带动农村、产业提升农业、市民化惠及农民”的指导思想。20##年，深刻领会“两个趋向”重要论断，出台了加快统筹城乡发展的意见及5个配套文件。20##年，把统筹城乡发展作为新农村建设的主要抓手，提出了“五个带动、五个新”的具体路径。十七大以后，以科学发展观为指导，立足南京城乡实际，提出走具有南京特色的农业现代化、新型工业化、郊县城市化、农民市民化道路。随着工作思路和推进措施的不断演进，我市统筹城乡发展实现了从确立指导思想向构建工作体制机制深化，从侧重经济发展向经济社会全方位统筹拓展，从农村单向服务城市向城乡互动合作共赢转变。
20##年，立足“全域统筹、一体发展”，我市召开统筹城乡发展千人推进大会，制定出台《关于加快全域统筹 建设城乡一体化发展的新南京行动纲要》（以下简称《行动纲要》），全面启动新一轮统筹城乡发展，开启了南京市城乡一体化发展新纪元。新一轮统筹城乡发展，与此前任何一次城乡统筹有着本质区别。思路更加前瞻，以“大南京、新南京”理念，着眼于整个南京生产要素重组整合，使资源在更大空间内配置，促进城乡要素对接，放活农村资源，激发郊县发展的内生动力和活力。目标更加宏伟，结合“十二五”远景规划和现代化目标，重新设计郊县未来，提出了实现城乡规划、产业发展、基础设施、要素配置和公共服务“五个一体化”宏伟蓝图。路径更加清晰，以土地整治为切入点，以农地重整、村镇重建、要素重组推进“三集中”，实现农业生产方式、农民生活方式和农民身份“三个转变”。要求更加全面，注重从宏观和战略上破解城乡二元结构难题，从更宽领域、更高层面的加强统筹力度，涉及经济发展、社会民生、基层管理等各个领域。组织更加有力，专门成立统筹城乡发展工作委员会，由市委市政府主要领导挂帅，市级机关综合部门和涉农部门为成员单位，承担全市城乡一体化发展的组织领导、责任分解、综合协调、目标考核等工作。新一轮统筹城乡发展实施一年多来，成效初现。
1．郊县经济社会发展显著提速。郊县经济实力不断提升，20##年郊县地区生产总值达2461亿元，一般预算收入257亿元，分别增长15.3%和22.7%，占全市比重分别提高到49.1%和 49.6%，实现了从“三分天下有其一”到“半壁江山”的跨越。郊县城镇化率超过68%，“十一五”期间年均递增约1.5个百分点。农民人均纯收入突破万元大关，增长12.9%，达到11128元，连续7年保持两位数增长。新建农村干线公路150公路，农村公路总里程达到8700多公里，全面实现“村村通等级公路”。当年水利工程建设总投资超过10亿元，引水供水工程加快推进。农村低保、新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险实现全覆盖，保障标准不断提高，30多万被征地农民纳入城镇生活保障体系。
2．科学发展导向逐步明确。按照“主城—副城—新城—新市镇—新社区（村）”的新型城乡发展布局，明确郊县功能定位，将全市划分为优化提升、重点开发、生态保护三类区域。在此基础上，出台《关于开展郊县镇街分类考核的实施办法》，根据不同区域的空间结构、功能定位、生产力布局、发展特色，将全市66个镇（街道）划分为现代农业、先进制造业、现代服务业三大主导产业类型，确立基本指标和分类指标，并逐项细化量化指标权重。通过实施分类考核，树立不唯GDP的科学发展导向，引领镇村、区县特色发展、错位竞争。
3．统筹城乡发展政策体系初步建立。进一步完善“多予少取、重在放活”制度设计，通过制定刚性政策，形成倒逼机制，在放活扩权、调整优化、改革创新、加大投入、保障民生五个方面，提出了18条政策措施，并出台若干配套文件，力争对郊县予得更多、取得更少、放得更活。出台《被征地人员社会保障办法》，重点解决1983年以来被征地人员的社会保障问题；出台《城乡居民收入倍增计划实施意见》，提出未来5年全市农民人均纯收入在20##年基础上实现翻番，城乡居民收入比缩小到2.3：1；出台《关于规范推进农村土地综合整治工程的实施意见》和《南京市集体建设用地使用权流转管理办法》，将增加农民承包经营土地和农村集体建设用地的集中度、流动性、财产性作为突破口，积极探索放活农村土地流转市场，激活土地要素资源，增加农民土地收益。近期，还将出台《关于坚持统筹为要、加快现代农业农村建设的意见》，通过推进六大工程、三个计划，建立健全四项推进机制，全面推进我市统筹城乡发展进程。
4．统筹城乡发展试点工作全面启动。确定六合区竹镇镇等11个镇街作为统筹城乡发展试点，按照坚持规划引领、耕地保护优先、农民利益至上的原则先行先试，为推进全域统筹、一体发展探索新路。各郊县在市《统筹城乡发展试点镇街工作实施方案》基础上，以试点镇街为单位编制完成了三年行动计划和年度实施方案，正在编制土地综合整治规划，其中乌江、横溪两镇街规划已完成并通过专家论证。整村推进集体建设用地整理，已形成城乡建设用地增减挂钩项目建库成果45项，可新增耕地3294亩。大力推进农民居住区建设，已实施村庄撤并98个，村庄环境综合整治33个，搬迁农民5470户，建成农民集中居住区50万平方米。根据农户问卷调查显示，新一轮统筹城乡发展的基本政策和主要措施得到了广大农民的普遍拥护，支持率达91%。
二、制约我市统筹城乡发展的难点问题
我市在推进统筹城乡发展方面取得了显著成效，但对照“十二五”期间全市经济社会发展的新形势新要求，还存在着诸多瓶颈与制约。
一是郊县经济转型仍需加快。围绕经济转型和创新驱动，市委市政府出台了一系列政策，但总体上郊县经济转型仍处于启动阶段。农业科技含量不高，全市农业科技进步贡献率不到54.9%，低于全省平均水平，持证农业劳动力占农业劳动力比重仅有5.1%，农业旅游等农村新型业态层次不高、规模不够大、发展不快。郊县工业拼资源拼要素的趋势尚未明显改观，导致要素制约愈加明显，据预测全市20##年建设用地指标缺口将达70平方公里（10.5万亩）左右，战略性新兴产业产值仅占工业总产值的23%，是苏南发达地区的一半。此外，在农村基础设施建设、公共服务配套、园区建设等方面仍存在许多低水平重复建设现象，过程性浪费相当严重。
二是“新三农”问题日益显现。随着城市化进程加快和农村经济发展，我市失地农民、老人农业和空心农村等“新三农”问题日趋严重。失地农民是城市化进程的必然结果，尽管我市出台相关政策，有效解决了1983年以来被征地农民的社会保障问题，但失地农民融入城市后，在就业与生活方式、心理适应、观念调整等方面完成角色转换还需要较长的一段时间。随着农村劳动力大量向城市转移，目前农村土地大多由留守老人耕作，全市200多万农村人口，常年从事农业生产的劳动力不足30万人，且多为55岁以上人员，农业生产后继乏人。空心村是农村建设与规划不协调的产物，表现为人员大量流失形成的“人走屋空”、村庄建设外延形成的“外实内虚”，造成了土地资源的严重浪费。据不完全统计，我市老五县人均拥有宅基地面积高达167平方米，是城市居民住房面积的5倍。如何通过农业就地产业化、农村就地城镇化、农民就地市民化破解“新三农”问题，还有很多工作要做。
三是农村面貌亟待改善。村镇建设水平相对较低，城乡空间布局不够合理，自然村落较为分散，小城镇地域特色不够鲜明，市镇设施不够完善，已开展环境综合整治的村庄不足18%，农村居住条件和村容村貌有待进一步提升。基础设施建设较为滞后，农村公路密度和等级较低（表1），水利建设管养投入不足，农村区域供水尚未实现全覆盖，供电质量有待提高，管道燃气发展缓慢。农村环保工作基础薄弱，农业面源污染问题较为严重，城镇农村污水管网不配套，仅有69%和28%的行政村开展了生活污水处理和垃圾无害化处理，建制镇绿化覆盖率21.24%，获国家级生态镇称号的镇街仅21%，与省内先进地区差距较大。
表1 南京与苏州、无锡农村公路基本指标对比表
四是民生建设任重道远。20##年各郊县一般预算支出中教育、医疗卫生、社保就业、住房保障等纯民生投入占比多在30%以下，城乡居民总收入占GDP比重仅为28.8%，农民人均纯收入在长三角地区仅列第11位，城乡收入差距全省最大（图1）。社会保障制度已基本覆盖城乡，但“一套体系、多个档次、自主选择、可续转移”的城乡社保体系仍未破题，限制了城乡间、区域间人口的自由流动（表2）。农村公共服务水平相对较低，农村学前教育资源较为紧缺，镇街卫生院和村卫生室执业（助理）医师数量较少，难以满足农村居民就学就医需求。
表2 南京与部分城市农村医保、养老保险制度对比表
三、国内统筹城乡发展先行地区的经验做法
与其他发展中国家相比，我国的城乡二元结构更加复杂，既有城乡二元的经济结构，更有城乡二元的公共政策体系。随着我国社会总体上进入工业反哺农业、城市支持农村的历史阶段，各地围绕统筹城乡发展开展了一系列探索和实践。
上海“大城市、小郊区”的格局与南京较为相似，中心地区承载力受限、郊县城市化率相对较低，决定着上海“郊区城市化、城市郊区化”的发展模式，即城市文明不断向郊区扩散、郊区逐步被赋予城市的功能。在政策上，以构建“一城九镇”城镇体系为主线，促进郊区承接先进制造业和现代物流业，加强发展现代农业，促进城乡交通网络一体化，增强城市集散功能，开展科研单位与经济薄弱村结对帮扶和中心城区与远郊区县结对帮扶活动，实现城乡互动、优势互补。在改革创新方面，着重推进村级集体经济股份合作制改革试点，率先实施从人才战略到惠民战略路线的户籍制度改革，建立了老年农民养老金政府托底补贴制度。
浙江的民营企业和民间资本较为发达，其统筹城乡发展路径是以“富民”和“放权”为重点，进行市场化改革和企业产权制度改革，推行独具浙江特色的农村工业化、小城镇化、市场化“三化”模式。在政策上，始终以“农民增收”为主线，将重点放在市场主体的培育和市场规范体系的建构上。在改革创新方面，实施了4轮“强县扩权”的财政体制改革，将法律、法规、规章明确以外的省、市管理权限, 原则上都下放给县级政府，实现了扩权对象的普及化、扩权内容的制度化，进一步刺激了县域经济发展，强化了民营化与市场化的创新优势。
成都是典型的大城市、大农村。自获批全国统筹城乡综合配套改革试验区后，在重点领域和关键环节先行先试，从改变城乡外在形态的“三集中”，到创新城乡关系内在机制的“六个一体化”[1]，最后深入到以农村产权制度为核心的“四大基础工程”[2]，取得了值得借鉴的六条基本经验。一是统筹城乡“全域成都”科学规划，将规划延伸至乡、村一级，变过去的城市规划为城乡规划。二是让农民享有与城市居民同等的财产权利，开展农村集体土地所有权、集体建设用地（宅基地）使用权、土地承包经营权、林权和房屋所有权的确权登记颁证，通过“确权发证”，实现“还权赋能”，唤醒农村“沉睡的资本”。三是为600多万亩耕地设立保护基金，激发农民保护耕地的内在动力。四是建立城乡基本公共服务均等化、一体化制度，建立城乡统一的“居民户口”，促进居民实现自由迁徙，让所有成都人都能享受到公平的基本公共服务。五是建立社会管理（就业、社会保障等）一体化机制，推行“大部制”改革，推动政府管理和服务向农村覆盖和延伸。六是加强新型村级民主治理机制建设，真正实现让民作主。
苏州经济实力雄厚，农村发展基础较好。作为省内唯一的城乡一体化发展综合配套改革试点城市，他们采取“规划引领、制度保障、整体推进、典型示范”的全面统筹模式。根据《苏州城乡一体化发展综合配套改革三年实施计划》，整体推进“三形态”[3]、“三置换”和“三集中”，推动“三农”与“三化”[4]互动并进，到20##年，形成较为完善的城乡一体化发展推进机制（表3）。
总体上看，各地的改革实践大多针对农村劳动力可流动性与迁徙不自由性的矛盾、农村土地流动的制约性及资本的难获得性等难题，围绕实现农业专业化、农村市场化、农民市民化，以城市现代化与新型工业化为途径，构筑合理的城镇规划体系，采取科学的经济产业政策，结合户籍制度和社会保障制度改革，构建合理的人口分布体系和城乡经济体系。这些实践为南京进一步探索统筹城乡发展的有效路径提供了很多可资借鉴的经验。
表3 上海、浙江、成都、苏州等地统筹城乡发展的模式
四、全域统筹、一体发展的总体思路与目标设想
当前，以科技、教育、人才、创新为主要特征的“第三次重大机遇”已经来临，长三角地区一体化进程加速，南京作为国家科技体制综合改革试点城市、国家创新型城市试点和服务业综合改革试点，承启东西、沟通南北、辐射区域的中心城市和重要门户地位更加突出，“十二五”期间我市将全面建设“三都市、三名城”，还将举办亚青会和青奥会，这些重大机遇都为全市加快统筹城乡发展创造了非常有利的条件。
今后一段时期，应进一步深化“全域统筹、一体发展”思想，全面落实《关于坚持统筹为要 加强现代农业农村建设的意见》精神，树立“坚持一个方向，推动三个突破，开展五项计划”的总体思路。坚持一个方向：以科学发展观为指导，紧紧扣住“经济发展市场化、资源分配公平化、社会管理民主化”，坚定不移地坚持“全域统筹、一体发展”方向。推动三个突破：在郊县功能新定位基本明确的基础上，着力在开展统筹城乡镇街试点工作上求突破，统筹城乡出经验，特色发展做示范，政策制度有创新，促进全市城乡经济社会发展一体化；在社会资源分配方式上求突破，加强农村基础设施建设，提高农村社会保障水平，促进城乡基本公共服务均等化；在改革农村微观基础上求突破，开展农村集体资产产权制度改革，创新农村社区管理和服务模式，推动农民自由流动和村级管理民主化。开展五项计划：开展郊县经济腾飞计划，促进郊县综合经济实力有效提升；开展美丽乡村建设计划，着力打造南京美好家园；开展农民富裕计划，实现收入五年翻番；开展农业现代化提速计划，加快基本实现现代化步伐；开展和谐村镇建设计划，促进经济社会协调发展。通过多层次推进，逐步改变郊县尤其是“一区两县”欠发达地区的落后状况，形成城乡融合互动、经济社会一体化发展的新格局，大幅度提高农民群众的满意度和幸福感。
到20##年，郊县综合实力再上新台阶，创新能力显著增强，经济转型加快升级，主要人均指标进入苏南前列；农村环境更加优美，基础设施更加完善，群众生活更加方便，国家级生态镇达80%以上，基础设施建设标准赶上省内发达地区水平；农民生活走向富裕，人均纯收入实现翻番，达到23000元，城乡居民收入比小于2.3︰1，城乡社会保障一体化进程全面完成，公共服务体系覆盖全域，群众满意度、幸福感显著提升；全面实现农业基本现代化，基本形成以农业和农村产业为基础、以城市为依托、集生产、生活和生态功能于一体的可持续发展的现代化大农业系统；农村社会更加和谐，基层民主有效加强，社会秩序稳定良好，社会建设与管理水平全省领先。
——产业经济转型发展。大力发展战略新兴产业，全力打造科技创业特别社区，组织实施工业转移，逐步实现区域化、集群化、差异化发展新格局。经济总量不断扩大，20##年郊县地区生产总值实现翻番，突破6000亿元；一般预算收入占全市比重达到60%以上；高新技术产业产值占规模以上工业总产值比重达到50%，R&D经费支出占GDP 比重达3%以上；高效农业、设施农业占耕地面积比重分别达到50%和20%。
——基础设施提档升级。坚持基础设施先行，围绕“区区县县通轻轨、干线公路连街镇、区域供水全覆盖、城乡公交一体化、水利保障现代化”目标，重点加强轨道交通、干线公路、农村水利等重大基础设施建设，发挥基础设施投入对郊县经济的拉动作用。20##年，郊县轨道交通全部开工，镇村公交全面通达，镇街区域供水覆盖率达90%；20##年，一级公路通车里程达到1300公里，基本消除农村通村的等外级公路，长江干堤防洪能力达百年一遇、农田水利排涝标准达20年一遇，实现全域共饮长江水和供排水一体化。
——社会保障城乡并轨。建立健全城乡一体的养老保险体系、区域一致的最低生活保障体系、政策统一的医疗保障体系，在全国同类城市中率先实现城乡社会保障制度并轨共享。到20##年，县（区）域范围内城乡低保标准和养老保险标准基本一致，非规范征地农民全部纳入城镇保障体系，理顺新农合与城镇医保管理体制，探索市级统筹；20##年，低保标准与省内先进城市相当，医保标准城乡统一，初步建成“一套体系、多个档次、自由选择、可续转移”的城乡养老保险体系。
——基层管理规范民主。深化农村集体资产产权制度改革，探索农村土地制度改革，加强村级民主自治建设，提高农村民主管理水平。到20##年，全面完成农村集体资产产权登记，社区股份合作社达600家；20##年，村级“四有一责”推进率达100%，基层自治组织依法自治达标率达100%。
——统筹试点基本完成。以“农地重整、村镇重建、要素重组”为基本路径，以“三个集中”为重点，通过先行先试，率先形成“城乡空间布局合理、产业结构优化、经济实力倍增、基础设施配套、群众生活安康、人居环境优美、社会文明和谐”的新格局；通过制度设计，创新发展体制机制，形成一批新的政策、新的制度和新的做法，为实现全市城乡一体化发展、促进郊县腾飞跨越探索新路和积累经验。到20##年，全面完成试点工作目标任务，建成城乡一体化发展先导区。
五、加快实施五项计划，率先形成城乡经济社会一体化格局
统筹城乡发展是一个历史过程，必须放眼长远、立足当前、统筹兼顾，不断探索创新、循序渐进。当前和今后一段时期，应重点围绕郊县经济腾飞、美丽乡村建设、农民富裕、农业现代化提速、和谐村镇建设等五个方面，加大推进力度，加快城乡经济社会一体化进程。
（一）郊县经济腾飞计划
坚持郊县在全市经济发展的主战场地位，抢抓第三次发展机遇，加快错位发展、转型发展、特色发展步伐，实现郊县经济腾飞，促进全市发展的新跨越。
1．落实产业定位，实行错位发展。按照国家主体功能区规划，南京是全国重要的现代服务业中心、先进制造业基地、国家创新型城市、区域性金融和教育文化中心。作为全市的重点发展区、先进制造业的主要承载区和生态保护的敏感区，郊县要立足全局，按照主体功能区的定位和理念，重点围绕战略性新兴产业和重点产业转型升级，统筹规划、整合资源，形成与主城区错位发展、优势互补、合作共赢的良性互动格局；要立足实际，结合本地区位特点和产业优势，做大做强主导产业，形成各具特色的区域经济，实现郊县之间的错位发展。
2．实施创新驱动，加快转型发展。坚持“人才引领、科技创业，制度先试、园区先行”，将郊县打造成人才汇聚的主阵地、技术创新的主战场。一是创建科技创业特别社区。抢抓南京作为国家科技体制综合改革试点的政策机遇，加快推进科技创业特别社区建设，实施科技企业孵化器“跃升”和“孵鹰”计划，进一步聚集资源要素，营造局部优越的科技创业环境，切实把科技园区建设成为自主创新核心区、新兴产业集聚区、创新创业示范区。二是引进培养科技创业人才。以“紫金人才计划”和“南京321计划”为契机，加大人才引进和培养力度，加快形成引进、建设和培育人才的完整体系，营造高层次人才能引进来、留得住的良好环境。三是加快科技成果就地转化。全面落实“科技创新创业平台共建计划”，以市场为导向、企业为主体、院校为依托，共建应用技术研发和产业成果转化平台，促进科技成果加速实现转化和产业化，构筑创新型经济发展新优势。
3．承接产业转移，促进特色发展。围绕郊县功能定位，在遵循产业发展客观规律的基础上，引导产业转移和集聚，优化郊县产业结构，促进区域经济特色发展。一是通过产业转移，推动集聚发展。建立产业对口转移机制，引导绕城公路以内工业企业全部向外转移。郊县根据全市产业布局规划，设立产业转移园对口承接（表4），发挥集聚效应，做大做强主导产业。二是通过产业转移，淘汰落后产能。围绕各地环境承载能力，严格设定产业能耗、环保、技术和安全标准，实行严厉的生态空间管制和环保约束措施，严禁引入落后污染企业，关停并转“三高两低”企业，力争到20##年国家级生态镇（街）创建比例达到80%。三是通过产业转移，形成发展特色。结合当地资源禀赋和优势，通过承接产业转移、借助外力对区域内特色资源或特色产品进行产业化开发，着力培育具有鲜明地方特色和发展前景的产业经济。
表4 南京市产业转移途径表
（二）美丽乡村建设计划
发挥郊县生态、空间优势，进一步完善基础设施配套，美化村庄环境，加强古镇古村保护，把南京农村地区着力打造成独具魅力的美丽乡村。
1．完善基础设施配套。坚持基础设施先行，加快改善农村道路出行、生产生活、环境卫生、信息沟通等基础设施条件。以建设轨道交通、加密干线公路、完善农村路网、推动城乡公交客运一体为重点，加快构建连接主城与郊县的快速通道，实现镇街之间互通互联、成网成环。进一步加强水利建设和养护投入，提高农村水利设施防洪防汛和水环境保障能力，基本解决主要江河防汛基础薄弱问题。加快推进水电气供应全覆盖，强化污水垃圾集中处理，促进通信网络进村入户。力争用3～5年时间，基本完成城乡基础设施现代化，逐步形成共建共享共用的长效管理机制。
2．实施村庄环境整治。以改善村容村貌、优化人居环境、保护利用农村自然生态为重点，以净化、绿化、美化和道路硬化为主要目标，对郊县全面实施村庄环境整治，突出抓好“六整治”、“六提升”，重点整治生活垃圾、生活污水、乱堆乱放、工业污染源、农业废弃物、河道沟塘，着力提升公共设施配套、绿化美化、饮用水安全保障、道路通达、建筑风貌特色化、村庄环境管理水平。结合各区县村庄地理区位、资源禀赋、发展水平等条件，分区域、分类型推进村庄环境整治，加强公共服务配套设施建设，着力改善村容村貌，优化人居环境，强化地方特色和乡村风貌塑造，实现环境优良、生态宜居。到20##年底，实现全市村庄环境整治工作全覆盖。
3．推进农村绿化建设。以打造“绿色青奥”、创建“国家森林城市”为契机，加快推进“绿色南京”建设，增加森林碳汇。实施道路绿化、水体绿化、宅旁绿化、农田林网、公共绿地建设，整体推进村庄绿化；结合现代交通网络建设和河道整治，继续推进绿色通道工程、生态防护林等生态公益林建设；充分利用丘陵岗地资源，制定优惠政策，运用市场机制，大力发展高效经济林；以新济洲国家长江湿地恢复示范工程、西江口国家城市湿地公园、兴隆洲湿地保护区和固城湖省级湿地公园保护建设为重点，大力实施湿地保护和恢复工程。到20##年，全市林木覆盖率达到28%，实现规划保留村庄绿化全覆盖。
4．加强古镇古村保护。遵循“政府主导、社会共建、延续文脉，生产发展、生活改善”的原则，加强古镇、古村历史文化保护。组织开展古镇、古村历史文化资源普查、登记和整理工作，充分挖掘整理现有资源，加快建立名镇、名村，重要古镇、重要古村和历史文化资源点的保护体系。切实加强保护建设，加快制定古镇、古村保护规划，明确保护与建设的内容。在保护的前提下，通过适度有序开发利用，促进乡村发展。结合乡村文化、旅游、休闲产业的发展，保护和传承乡村地域特色的民风民俗等非物质文化遗产，包括民间工艺、民俗活动、民间传说等；树立一批南京名镇、名村品牌。
（三）农民富裕计划
围绕农民收入五年倍增目标，千方百计拓宽增收渠道，加快推进农民市民化进程，大幅提高农村社会保障水平和覆盖面，重点提升农民非农收入水平，有效帮扶低收入群体，加快构建农民增收长效机制。
1．加快推进农民市民化进程。放宽城区和郊县城镇的户籍限制，实行以具有稳定就业一定年限、固定住所(包括租房)和居住期限为基本条件的户口迁移准入机制，引导常年在城镇就业、愿意和能够在城镇定居的农民转化为市民。进一步剥离附着在户籍上的不公平福利制度，逐步将进城务工农民纳入本地各项社会管理，将常年在城就业农民的居住问题纳入地区居民住房保障范围，促进住房、医疗、子女教育、社会保障等基本公共服务均等化。尊重在城镇定居落户农民的土地承包财产权利，允许农民依法流转或折价入股，确保农民进城既有资本来源，又无后顾之忧。通过加快农民市民化进程，力争用6～8年，全市减少农民100万人。
2．大幅提高农村社会保障水平和覆盖面。一是推进农村低保与城镇低保衔接并轨。进一步提高农村低保标准，力争在两年内，栖霞、雨花、江宁、浦口四区实现城乡同标，“一区两县”实现区域范围内城乡同标。建立和完善城乡低保标准与居民收入、物价指数挂钩的联动机制，加大对农村“五保”、城市“三无”等特殊对象的保障补助，提高城乡弱势群体生活质量。二是推进新农保与城镇居民养老保险衔接并轨。加快整合新型农村社会养老保险、城镇居民养老补贴制度，建立统一的城乡居民养老保险制度。分层设立保障水平，设计若干不同水平的投保档次和待遇标准，鼓励参保人员多缴多得。尽快研究制定城乡居民养老保险与城镇职工养老保险、农民工综合保险之间的转移和接续办法，加快实现城乡养老保险制度一体化。三是推进新农合与城镇居民医保衔接并轨。按照制度框架、政策标准、待遇水平、经办服务、信息系统、基金管理“六统一”要求，加快推进医疗保险市级统筹，逐步提高统筹标准，加快建立覆盖城乡、政策统一的居民医疗保障体系。
3．不断提升农民非农收入水平。一是盘活农民土地财产权。加快建立农村集体建设用地产权交易市场，推进城乡建设用地同地同价同权，促进农村土地资源资产化。积极探索建立农民宅基地退出补偿机制，激活农民宅基地及住房价值。鼓励农民以承包地、资产或闲置房产入股成立富民合作社，建设标准厂房、商业用房，获取租金收入。二是大力扶持农民就业。加强农村劳动力技能培训，大力开展订单式培训，强化农村就业公共服务，稳步提高最低工资标准，努力实现农民务工报酬与劳动生产率同步提高。三是加大农民创业增收扶持力度。积极完善农民创业服务体系，大力发展“一村一品”和农民创业基地，打造创业基地，推动农民集群创业，切实增加农民创业投资收入。
4．多渠道帮促低收入农户增收。加大帮扶和救助力度，通过城乡携手、部门包干、企业结对、牵手行动等形式，帮助有劳动能力和土地的低收入农户就业、创业，确保低收入农户帮促工作“重心落实到贫困户、帮扶落实到具体事、任务落实到责任人”。鼓励低收入农户参加专业合作社、劳务合作社和农地合作社，确保其获得稳定的工资性收入或股金收入。积极构建低收入农户增收专属项目区，通过吸纳务工、自主经营和收益分红等途径，带动低收入农户增收，真正做到“就业有门路、分红有股权、困难有救助、保障有托底”，力争20##年所有低收入农户人均收入超过10000元，使每个低收入农户家庭生活质量达到或超过全面小康水平。
（四）农业现代化提速计划
围绕全省农业现代化指标体系，全面实施农业现代化工程，大力提升农业的产出效益、科技进步、产业化经营、物质装备、生态环境和支持保障水平，确保率先基本实现农业现代化。
1．推进农业科技和经营机制创新。全面发挥农业园区示范带动作用，按照“农业产业化、产业园区化、园区生态化”的要求，着力构建以生物农业、有机农业、休闲旅游农业为核心内容的农业特色产业园，打造一批科技含量较高、基础设施一流、规模效益明显的现代农业园区载体。加强产学研对接活动，积极利用南京高校和科研院所集中的优势，大力实施农业“三新”工程，提高全市农业的整体科技含量。进一步强化各类农业合作组织建设，在规范经营、利益分配、监督约束等方面强化管理；积极扶持发展农业龙头企业，促进农业适度规模经营。到20##年，农户参加专业合作经济组织比重和农业适度规模经营比重均达80%。
2．加强农业服务体系建设。强化基层农技推广服务机构建设，保障机构运行经费和人员工资，切实加强重大动植物疫病防治、农机生产安全、良种良法推广等公益性农技推广服务，做到“技术人员直接到户、技术要领直接到人”。鼓励建设多元化农业服务机构，建立服务组织与农户间的双赢服务机制，建全投入要素、主体、形式多元化的、相对完善高效的农业服务体系。加快农技创新推广人才的引进与培养，严格限制安置非专业人员，切实提高基层农技推广服务机构中专业人员占比。开展职业农民培训工程，大力培养掌握现代农业实用技术的“职业农民”，为农业的可持续发展储备优质劳动力。到20##年，职业农民占农业劳动力的比重达到35%。
3．打造农业新型业态。切实改变农业以一产为主、以生产环节为主的局面，加快与二、三产业融合发展，由“平面农业”提升为“立体农业”。着力发展农产品加工业，提高优势主导产品加工率，实现区域化、规模化、专业化发展。鼓励农超产销对接，开展团体、超市配送服务和网络交易，建设高效、畅通、安全的农产品现代流通体系。积极拓展农业生活生态功能，深入挖掘各地农林渔业、乡村文化资源，突出地域特色、文化内涵和个性塑造，形成一批集观光赏景、休闲娱乐、美食品尝、农事体验等功能于一体的高品质农业旅游线路。积极探索发展生物农业、感知农业、信息农业、循环农业等新兴产业，集中扶持农业新兴产业集群，打造全国重要的农业新兴产业基地。
4．加大支农保障力度。积极发挥公共财政导向作用，逐步扩大农业补贴范围，提高农业补贴标准，特别是保障对“1115”工程红线范围内的耕地、水面的补贴，探索建立农业农村生态补偿制度，鼓励和引导各类社会资本投向农业和农村。整合涉农资金集中投放，将各级土地整理项目、农业综合开发、农田水利建设等强农惠农项目优先集中到各类农业园区和高标准农田项目区，发挥各类项目的叠加效应和规模效益。研究高效农业项目补助的政策设计，尽可能将补助经费化作农户的项目股份，使农户在获得土地流转租金的同时，还能拿到项目股权分红。
（五）和谐村镇建设计划
着力提高农村教育、医疗、文化、体育等公共服务水平，完善农村民主自治制度，促进农村社会文明和谐发展，建设“农民幸福家园”。
1．优化农村教育资源配置。以提高农村教育质量和促进教育公平为重点,推进农村学前教育、农村义务教育、农村教师队伍建设、农村教育事业发展与城区“四个同步”。一是普及发展学前教育。加强学前教育统筹规划和投入，建立幼儿园生均公用经费拨付制度,合理增加公办园比例, 每个镇（街道）至少要办好2所达到省优质园标准的公办园。二是均衡发展义务教育。在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村地区倾斜,“十二五”期间，市本级财政转移支付农村义务教育发展每年不低于2个亿，新建农村中小学全部达到“现代化学校”标准。鼓励和吸引优秀中青年教师到农村任教，对农村教师在工资待遇、职称评定及培训机会等方面在政策上予以倾斜。三是大力发展职业教育。稳步推进农村中等职业教育免费进程，探索普通教育与职业教育之间的贯通方式，大胆采用“校企联合”、“校校联合”等办学方式，积极推动职教专业从“供给驱动”转向“需求驱动”。
2．提升农村公共卫生服务能力。一是建立健全农村医疗服务体系。深化基层医疗卫生体制改革，优化卫生资源配置，加快建成以郊区县医院（中医院）为龙头、社区卫生服务机构为基础、专业公共卫生机构为保障的农村三级医疗卫生服务体系，逐步搭建以市、区县、镇街为框架的三级急救网络。二是加强基层医疗机构服务能力。积极推进郊县中心医院提档升级，实施新一轮社区卫生服务中心和村卫生室标准化建设，加强疾控、卫生监督、妇幼保健等公共卫生服务，实现城乡人均基本公共卫生服务经费均等化。三是强化基层医疗人才队伍建设。以培养熟练掌握临床新技能、新知识的专业人才为目标，促进优秀医疗人才向基层流动，确保农村每千人配有1名乡村医生，每个村卫生室配有1名执业（助理）医师。建立上下联动医疗服务制度和基层医疗人员轮修制度，提高基层人员医疗水平。四是注重农村老年医疗护理工作。积极应对农村空心化、老龄化趋势，重视老年人健康管理、传染病防治及慢性病干预管理。
3．扩大公共文体服务覆盖面。一是进一步完善农村公共文体基础服务网络。扎实推进农村文化阵地建设，进一步提升郊县文化馆、图书馆、体育中心以及镇街文化体育活动中心、行政村（社区）文体活动室建设水平，充实文体服务人员，增强基层文体队伍公共服务能力。二是着力改善农村文化体育设施。综合考虑农村集居状况和设施覆盖范围，合理规划文体设施配备密度，加快实施“农家书屋工程”、“农村电影放映工程”、农村广播电视“户户通”工程和“农村体育健身工程”。三是大力发展特色乡村文化。以传承良好乡风民俗、营造和谐邻里关系为目标，加强对民风民俗等非物质文化遗产和农村特色文化资源的发掘、保护和弘扬。四是积极推进公共文体项目投资体制改革。放宽准入门槛，引导社会资金和民间资本投向，逐步形成政府主导、多元投入、管办分离、布局完善的公共文体服务体系。
4．构建基层民主管理新机制。深入开展“四有一责”建设，调优配强郊县基层各级领导班子，探索构建民主管理新机制。一是创新村务管理体制机制。深入推进村务公开，创新农村社区管理和服务模式，推动社区（村）把工作重心放到社会管理和公共服务上来，全面建立“一委一居一站一办”和“扁平化”社区管理体制，健全以社区党组织为核心、居民自治组织为主体、管理服务站和综治办为依托的新型管理服务体系。二是积极开展村内民主自治。全面推行村级公益事业“一事一议”制度，由农民自主决定民生类项目资金的用途，特别是经济薄弱村村级标房租金收入，如何使用应由村民民主决策，切实维护和保障群众的权益。三是健全完善矛盾纠纷调解机制。注重对生活困难群众的关心关爱，高度重视征地拆迁、土地流转、社会保障、集体资产等热点问题的调解，建立人民调解、行政调解、司法调解有机衔接的社会矛盾纠纷大调解机制，提升矛盾纠纷的及时发现、超前预警和就地化解能力。四是继续深化基层党组织公推直选制度，优化村党组织领导班子，激发基层干部工作热情，提高科学发展能力。
六、多策并举，保障统筹城乡发展工作顺利进行
进一步加强政府主导作用，通过规划引领、政策支持、机制创新、试点先行、分类考核等举措，为统筹城乡发展提供有力保障。
1．坚持规划先行，引领城乡经济社会一体发展。一是实现城乡规划全覆盖。将市域内的产业结构、城镇布局、人口居住、基础设施及公共服务等整体考虑，城市与农村统筹谋划，注重城乡总体规划、国民经济和社会发展规划、土地利用规划、生态环境保护与建设规划的有机融合。二是推进镇街特色规划。有序推进镇总体规划、镇控制性详规、新社区规划的全覆盖工作，更加注重镇域空间的统筹安排、镇村特色的塑造，充分尊重农民意愿、加强各类规划的协调与衔接，把农村地区建成独具魅力的美丽乡村。三是发挥规划管控引导作用。强化城乡规划实施管理和综合调控，加强对各类开发区、产业园区、郊县镇街及乡村地区规划的统一管理，把规划作为推进郊县发展方式转变、加速经济转型的重要抓手。以规划推动整合优化配置资源，推动产业提升；以规划推动民生保障和公共服务，成就民生之先；以规划推动生态环境保护，打造生态之基；以规划推动历史文化保护，彰显文化之魂。
2．加强政策扶持，促进资源要素向农村集聚。一是加大人才吸引力度。积极创造条件吸引各类人才到郊县农村工作、创业，在启动资金、创业场所、金融财税、人才住房、生活服务等方面，给予他们更大的扶持力度，加速人才落户和成果转化。二是加大技术支持力度。充分发挥南京强大的科技教育人才优势，强化对郊县的技术溢出效应，尽快形成一批具有自主知识产权的重大科技成果。强化科技园区的带动功能，提升园区孵化和科技成果转化功能，把科技园区打造成为郊县各主导产业的技术高地。三是强化金融政策支持。通过政府贴息的办法，引导和鼓励金融机构增加对“三农”的信贷投放。加快发展村镇银行、社区银行、农村小额贷款公司、农民资金互助组织等新型农村金融组织，建立健全农业再担保机制。扩大农业政策性保险范围，逐步向高效设施农业延伸，加大保费补助力度，提高农业保险保障水平。健全政府扶持、多方参与、市场运作的农村信用担保机制，扩大农村贷款抵押物范围，尝试用土地附属设施、高效农作物等作抵押。
3．创新体制机制，推动郊县实现跨越发展。一是加快推进以简政放权为核心的事权改革。除土地、规划等统筹协调以及重大基础建设项目的审定外，其他行政管理权限能下放的尽可能下放到区县；对于地域较广、人口和经济总量达到一定规模的重点镇街，适度扩大经济社会管理权限。通过简政放权，赋予基层和开发园区处理各类事物的更大权限，做到放权强区县、扩权强镇街，充分调动和激发区县、镇街、社区和园区的发展潜力与活力。二是建立完善生态补偿机制。对生态公益林和新发展的有机农业给予补助；对符合市域规划的粮食主产区、生态涵养区，给予财政专项转移支付。三是建立健全科学发展考评体系。根据区县、园区和街镇的区位条件、资源禀赋和产业基础制定分类考核体系，突出转变发展方式、生态文明建设、改善民生、特色发展等内容。充分发挥考核的引导作用，激励基层找准薄弱环节，创新思路举措，突破重点难点，扎实推进各项工作。
4．开展先行先试，尽快在统筹城乡发展试点上取得突破。以11个试点镇街为重点加快先行先试步伐，在土地整治、特色发展、制度创新三个方面求突破，努力做到一年开好局、两年见实效、三年大变样。一是力争在土地整治和新市镇建设上有新突破。严格按照政策程序规范操作，在尊重民意、保障权益的前提下，积极探索新的土地经营制度和方式。万顷良田、城乡建设用地增减挂钩等土地整治项目实施方案须经村民讨论，90%以上村民签字同意后才能组织实施。落实2%的村集体土地留用地政策，土地整治新增的建设用地指标，除用于安置房建设及城镇发展外，应给镇街、村集体预留适度建设用地，满足其发展需要。同时，经过土地整理新增的耕地，可由村民集体决定承包经营权发包方式，其中原宅基地复垦为耕地的，原农户优先享有承包权。二是力争在农村产权制度改革上有新突破。通过对农村集体资产、农民承包地、农民住宅确权发证，进一步明确产权，建立起权属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代农村产权制度，有效维护和保障农民合法权益，让农民走得放心、留得安心、走留都舒心。三是力争在集体经济发展模式上有新突破。由于新社区突破了现有的村组建制，可能由几个村合并在一起，要正确处理好新社区与现有行政村、村组的关系。加快现有集体经济组织股份合作制改革步伐，探索集体资产经营新模式，不平调，不侵占，保护好农民权益。四是力争在农民集中居住区管理上有新突破。大胆借鉴城市社区管理模式，高度重视空心社区和农村老龄化问题，建立农村社区服务中心，构建社区化的服务体系，使农民享受与城市社区居民一样快捷高效、周到全面的服务。同时，探索新社区公益事业发展新模式，由农民自主选择实现方式，提高生活质量。
[1]六个一体化：城乡规划、产业发展、市场体制、基础设施、公共服务、管理体制一体化。
[2]四大基础工程：农村产权制度改革、村级公共服务和社会管理改革、农村土地综合整治、农村新型基层治理机制建设。
[3]三形态：地处工业和城镇规划区的行政村，以现代服务业为主要发展方向，加快融入城市化进程。地处工业基础较强、人口较多的行政村，以新型工业化为主要发展方向，加快就地城镇化步伐。地处农业规划区、保护区的行政村，以现代农业为主要发展方向，推动一次产业与二、三次产业融合发展，加快农业现代化步伐。三置换：集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权通过征地置换基本社会保障或入股换股权；宅基地使用权可参照拆迁或预拆迁办法置换城镇住房（或二三产业用房，或置业股份合作社股权），或者直接进行货币化置换。
[4]三化：城镇化、工业化、经济国际化。