畜牧产业要翻番 动物防疫须加强 ——对我市实现农业倍增计划动物防疫体系建设现状调研
今年9月，省委书记栗战书，省委副书记、省长赵克志在贵阳市调研时提出了“贵阳加速发展、加快转型，实施‘赶超’，充分发挥省会城市‘火车头’作用，牵引全省经济又好又快、更好更快发展”的要求。为此，市委、市政府提出了“十二五”期间农业倍增计划，其中对全市畜牧业的要求是：到20##年产值达到61.84亿元，畜牧业年平均递增率18.73%，畜牧业产值占农业产值的比重达30%以上，畜牧业规模化、产业化比重达80%，初步实现规模化、标准化、产业化生产，动物卫生监督管理体系建设运行机制完善，高致病性禽流感、口蹄疫等5种主要疫病常年应免密度达100%，免疫合格率达70%以上，保证重大动物疫病处于可控状态。
与此同时，随着畜牧业总体规模的迅速扩大，也对动物防疫工作提出了更高的要求，而按照“十二五”倍增计划，加快畜牧业发展步伐，促进畜牧产业翻番，无疑将进一步加大动物疫病防控的难度。据20##年全年防疫统计数据显示，全市各类年末存栏量达168.49余万头、家禽达1400余万羽，动物防疫工作量大、任务繁重。与繁重的动物防疫任务相对应的防疫体系却十分脆弱，在一定程度上影响了我市畜牧业的健康发展，并对全市的政治、经济和社会稳定造成不良影响。如：20##年，乌当区发生了我省首例鹌鹑高致病性禽流感，方圆3公里内的禽类全部扑杀，禽类产品全部销毁，方圆5公里内的禽类全部进行紧急免疫，方圆15公里内禽类交易市场全部关闭，耗费大量人力、物力，造成直接经济损失1亿余元；20##年1月，云岩区发生了人高致病性禽流感，严重威胁着人民群众的生命安全；20##年，奶牛布病造成经济损失2千余万元，对社会公众的健康构成严重威胁……疫情的发生，不仅造成畜禽及畜禽产品外销受到严重影响，而且还必须进行大面积的扑杀、无害化处理、消毒、限时禁养和强制免疫，由此带来的损失将成倍增加。同时，越来越多的人畜共患病的出现，也使公众对畜禽及其产品质量安全表现出前所未有的关注，甚至恐慌。此外，重大动物疫病防治和动物食品的安全已成为世界性的问题，国家已按照国际兽医卫生组织的要求，全面实行重大疫情公布制度，防疫工作完全公开化、透明化、问责制。因此，动物防疫在公共卫生安全中的作用更加突出，预防和控制动物疫病发生和传播的任务更加艰巨，建立健全动物防疫体系已成为当前亟待解决的一个重要问题。为进一步了解我市动物防疫体系现状，找出制约畜牧产业发展的因素，提出适合我市经济社会发展要求的动物防疫体系建设意见和建议，市政协会同市农委组成调研组，采取外出考察学习借鉴与深入本地农村基层实地调查相结合的方式进行调研，经多次讨论修改形成本调研报告。
一、我市动物防疫体系建设现状
（一）机构设置情况
1、市级
根据《市人民政府办公厅关于印发<贵阳市兽医管理体制改革实施方案>的通知》（筑府办发[2008]101号，以下简称《实施方案》）精神，组建了贵阳市动物卫生监督所和动物疫病预防控制中心。
2、区（市、县）级
贵阳市所辖10个区（市、县）及1个国家高新技术产业开发区（金阳新区）均未按《实施方案》要求单独成立动物卫生监督机构和动物疫病预防控制中心，除乌当、白云、南明区动物防疫和检疫监督分开办公外，其他区（市、县）均是动物检疫监督、防疫、畜牧、水产等合署办公，几块牌子一套人马，隶属当地兽医主管部门，承担辖区内动物防疫与动物及其产品检疫等行政执法工作，编制4-8名不等。
3、乡镇（街道办事处）级
根据《实施方案》的总体要求，乡镇（街道办事处）应单独设立乡镇畜牧兽医站，依法承担辖区动物疫病防控、检疫等工作职能，但目前全市126个乡镇（街道办事处）除清镇市全部、花溪区有3个乡镇（街道办事处）外按要求设立了相应机构外，其余112个乡镇（街道办事处）均未按《实施方案》执行，其畜牧兽医职能由当地农技服务中心统筹安排实施，因多为兼职，经常参与各乡镇（街道办事处）各个时期的中心工作，致使基层动物防疫、检疫工作质量、效能大打折扣，给动物防疫工作带来极大隐患。
（二）基层动物防检人员建设情况
1、检疫员
（1）人员情况：
根据《中华人民共和国动物防疫法》（以下简称《防疫法》）中第四十一条规定“动物卫生监督机构依照本法和国务院兽医主管部门的规定对动物、动物产品实施检疫。动物卫生监督机构的官方兽医具体实施动物、动物产品检疫。本法所称官方兽医，是指具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的，负责出具检疫等证明的国家兽医工作人员”。目前，全市有动物检疫人员446名，其中“具备规定的资格条件并经兽医主管部门任命的”在编人员225名，占50.4%，经各级兽医主管部门短期培训并考试合格后临时聘用人员221名（根据《防疫法》的规定，这些人员不具备检疫执法资格）占49.6%（见表1）。按照国家和省关于检疫员岗位设置的有关要求，我市若正常开展动物及动物产品检疫、监管、畜产品质量安全抽样等工作至少需要动物检疫员约700人。
从年龄结构看，青壮年占比例较大；学历结构上，大部分为中专大专学历，队伍总体素质尚可。
表1 贵阳市动物检疫员队伍基本概况
（2）工作内容及职责
工作内容：负责辖区内动物检疫（产地检疫、屠宰检疫、出县境检疫）、市场监管、生鲜乳收购站管理和屠宰场“瘦肉精”抽检等工作。
主要职责是：（1）实施动物、动物产品检疫，出具检疫证明，并对检疫结果和出具的证明负责。（2）在规定权限内开展监督检查工作。（3）检疫中发现患病动物或者染疫动物产品，有权制止其上市、运输、出售、责令并监督当事人进行无害化处理。（4）依法查处违反动物防疫法律、法规的行为。（5）生鲜牛奶、“瘦肉精”相关畜产品质量安全监管。
（3）岗位设置情况
——屠宰检疫。我市有9个生猪定点屠宰场，18条生产线，根据《贵州省屠宰管理规范》相关要求，屠宰场检疫按每条生产线7人安排，需要126人；每个屠宰场负责巡场、无害化处理的应有5人，需要45人；两班倒全市共需要342人，而目前我市屠宰场只有166人，难以满足屠宰检疫工作的需要。
表2 贵阳市屠宰场动物检疫员分布情况表
——产地检疫。全市共有79个乡镇集贸市场及82个产地检疫报检点，按《防疫法》相关要求，动物检疫员在执行检疫任务时必须两人以上的要求，每个乡镇集贸市场及报检点至少需要2个动物检疫员，共需要322人，目前我市乡镇级只有229名，不能适应实际工作的需要（详见表3）。
表3 贵阳市乡镇动物产地及市场检疫员分布情况表
——市场防检监督。云岩、南明、小河三城区共有56个农贸市场，还有沃尔玛、华联、星力等主要大型超市。城区动物检疫员主要职责是负责各农贸市场、超市动物疫病防控、消毒及畜产品质量安全抽样等工作，若按云岩、南明15人/区，小河区10人计算，至少需40人进行市场及相关场所检疫监管，现只有17人（详见表4）。
表4 贵阳市城区市场检疫员分布情况表
（4）工作开展情况
尽管我市动物检疫员严重不足，但各级在岗检疫员仍克服工作量大、工作强度大、待遇低下等重重困难，年复一年地奋斗在防控重大动物疫病、保障畜产品质量安全的第一线上，为促进我市畜牧业健康稳定发展、保障市民身体健康做出了积极的贡献。20##年共完成产地检疫74.9249万头（匹、只），完成屠宰检疫95.05万头（匹、只），检疫率达100%；检出病死畜禽2337头（匹、只），全部进行无害化处理；全市共抽检生猪尿样8019份进行“瘦肉精”检测，抽检结果均为阴性；抽检牛奶样711批次，检测结果均合格。
（5）待遇情况
除在编检疫员按国家工资标准领取工资外，聘用检疫员工资待遇为（含养老保险和失业保险）：南明1290元/人·月、云岩800元/人·月、花溪550元/人·月、乌当1000元/人·月、白云650元/人·月、小河600元/人·月。
2、村级防疫员
（1）人员情况
全市现有村级防疫员1099名，其中：开阳108个村231名，修文217个村106名，息烽162个村144名，清镇299个村326名，花溪150个村57名，乌当74个村74名，白云56个村55名，南明29个村31名，云岩19个村19名，小河17个村18名，金阳33个村38名。从数量上看，不能满足省政府提出的“每个村有一名村级动物防疫员”的要求。但开阳、清镇和息烽年龄超过55岁的较多，花溪、修文人员配备尚不能满足目前工作需要。
总体上看，我市村级动物防疫人员队伍整体不尽合理，年龄老化，素质偏低。从专业结构看：全市1099名村级防疫员与兽医专业相关的有587人，其他专业512人；从年龄结构看：50岁以下的830人，50岁以上的269人；从学历结构看：中专以上的259人，高中113人，初中646人，小学以下的81人。（详见表五）
表5 贵阳市村级防疫员队伍基本概况表
（2）工作内容及职责
工作内容：主要承担动物防疫法律法规宣传、动物强制免疫、畜禽标识加挂、散养户动物免疫档案建立、动物疫情观察、报告等公益性任务。
主要职责：对各村所饲养动物进行强制免疫工作，包括春秋两季集中免疫及常年补栏补免，免疫项目包括：猪O型口蹄疫、高致病性猪蓝耳病、猪瘟，牛O型-亚洲Ⅰ型口蹄疫二价苗和A型口蹄疫，鸡、鸭、鹅高致病性禽流感、鸡新城疫，加上羊、兔和一些因病设防的免疫项目近20项。
（3）工作开展情况
村级防疫员每年按照村级防疫员职责，进行春、秋两季集中免疫工作和常年补栏补免工作，调查数据显示，村级防疫员注射工作量大、工作强度高、工作时间长（参见表6、7），但他们依然克服困难完成国家、省、市下达的任务，保证防疫工作质量，保护畜牧业发展和人民身体健康，以20##年为例：今年年末生猪存栏量为138.31万头，全年接种猪瘟疫苗176.53万头；接种猪口蹄疫疫苗175.07万头；接种猪蓝耳病疫苗171.45万头，均为应免数的100%。牛存栏30.18万头，接种牛O型—亚洲Ⅰ型口蹄疫疫苗38.1万头，为应免数的100%，鸡年末存栏1449.02万羽，接种禽流感疫苗2903.46万羽（次），免疫密度为100%；接种鸡新城疫疫苗4140.52万羽（次），为应免数的100%。保证以上免疫病种应免密度100%、常年免疫密度维持在90%以上，全面完成了禽流感、口蹄疫、高致病性蓝耳病、猪瘟等强制免疫工作和目标任务。
表6 贵阳市村级防疫员春、秋两防注射量情况表
表7 贵阳市村级动物防疫员防疫户数表
(4)待遇情况
据调查，村级防疫员工作报酬低且同工不同酬。因各区（市、县）、乡镇、村财力的不同而造成防疫人员收入存在一定差距，甚至存在同工不同酬现象。部分区（市、县）、乡镇村级防疫员报酬解决得比较好，如乌当区财政均按统一标准给每一位村级防疫员发放720元/人·年的补助，下辖各乡镇又根据自己的财政能力发放不同的补助，经济实力较强的东风镇和高新办事处为1200元/人·年；新堡乡为600元/人·年；财力不强的乡镇如羊昌、下坝和新场乡就没有发放乡镇级补贴。有的区（市、县）则没有县级的财政补贴，而由乡镇直接进行补贴，如开阳县就没有把村级防疫员补助纳入县级财政，因各乡镇财力不同，造成村级防疫员补贴差异较大。
二、存在问题
虽然我市已探索出一系列的动物防疫工作机制,也出台了一些相关政策文件，有效地防范了一些动物疫病。如：20##年“五号病”、20##年禽流感、20##年猪蓝耳病等重大动物疫病就是在广大动物防检人员的共同努力下被及时控制和扑灭的，确保了我市畜牧业无大疫，动物卫生监督无大患，动物产品质量安全上市。但从调查的情况看，我市动物防疫工作仍有不少薄弱环节，主要表现在以下几个方面：
（一）基层动物防疫体制存在的问题日益突出
一是“两散”，即机构散、人员散。由于多数区(市、县)的乡镇畜牧兽医站在乡镇机构改革中被撤销，县以下没有专门的动物防疫机构，基层动物防疫机构陷入“线断、网破、人散”的局面。
二是“两差”，即防疫积极性差、基础设施差。由于待遇低，工作危险性大，造成大多数防疫人员没有工作积极性，以应付的心态进行春秋两防及常年补免补标等工作，防疫死角多、防疫质量差、疫情隐患大。乡镇无动物疫病监测机构，疫病化验室用房、检测设备等基础设施远远达不到国家规定的标准，不能满足防疫工作要求。
三是“两不清”，即执法主体不清、内部职责不清。按照《防疫法》的规定，动物检疫应由县级以上动物卫生监督机构承担，但由于我市县级动物卫生监督机构在乡镇没有派出机构和人员，所以乡镇动物检疫大都由乡镇政府指派给不具执法资格的乡镇兽医人员实施，动物检疫和检疫监督主体不合法，难以符合依法行政的要求，一旦发生法律纠纷，必将会陷入被动局面。同时，现有动物防疫机构、执法监督与管理职能相互交叉，社会公益性职能和经营职能界定不清，不符合《防疫法》和国家有关动物防疫体系建设的精神，严重影响了动物防疫工作正常有序开展。
四是“一不齐”，就是人员素质参差不齐。近年来，我市基层动物防检队伍虽然在年龄结构、知识结构方面有了较大改善，但人员结构不合理、门槛太低，造成由于人员素质不高、业务水平低，动物防疫、检疫和疫情测报处理难以做到规范操作、科学处置。
（二）检疫员队伍建设滞后，检疫力量严重不足
随着广大人民群众对畜产品质量安全的要求日愈提高，我市现有检疫员队伍无论“质”还是“量”均已落后于形势发展需要。全市79个乡镇集贸市场、82个产地检疫报检点、56个城区农贸市场、数十个规模以上食品超市、9个定点屠宰场18条屠宰生产线，仅靠目前在岗的423名（其中221名还不具备执法资格）检疫人员来把好畜产品安全关口，责任重大。长期超负荷工作、疲于奔命，特别是南明、云岩、小河、金阳四个城区，市场多、检疫监管任务重而检疫力量严重不足，难免产生漏查疏检，动物及动物产品质量安全隐患不容忽视。
（三）临聘检疫人员待遇低，思想不稳定，工作积极性、主动性难以调动
除南明区外，其它城区的临聘人员月工资均在1000元以下，最低的仅有550元/月，甚至不够交付“五险一金”，其工作积极性、责任心可想而知，加之属临时聘用，缺乏归属感、荣誉感，其工作职责履行的到位率也不同程度地受到影响，从而埋下畜产品质量安全防、检方面的隐患。
（四）村级防疫员工作繁重但却缺乏人身安全保障
村级防疫员进入社保，均系自身承担全部费用。但由于待遇低下，多数没有能力参保，还有一部分申请退出或放弃社保，医疗保险同样也没有保障。很多村级防疫员都有在给畜禽免疫或打耳标时被犬咬、被猪踢、被牛角顶伤，甚至还有被犬咬伤导致狂犬病病发死亡的情况。如，今年乌当区百宜乡一名村级防疫员在秋防中就被牛角顶断3根肋骨；乌当区东风镇14名村级防疫员就有13人有被犬咬伤的经历。由于人身安全没有保障，加之工作条件差、待遇低、基础设施缺乏，导致工作情绪低落，队伍不稳定。
（五）历史遗留问题
调查中，还了解到全市尚有60年代初原人民公社时就从事基层动物防疫工作的民办公助人员近200人，有的还持有人事部门颁发的专业人员聘书和退休文件。1991年撤、并、建时，其关系没有得到理顺，此外部分人员在土地承包到户时未分配土地，故由县级财政补助15元/人·月，加上防疫和行医收费维持生计。目前，因年龄及身体等原因已不能继续从事动物防疫工作，仅有少数仍在从事基层动物防疫工作。这些人过去长期从事基层动物防疫工作，现在年老体衰，又没有生活来源，有的靠子女生活，有的靠接济过日，为此经常到有关部门上访要求解决养老等问题。这些历史遗留问题如得不到妥善解决，将在相当程度上影响现有村级动物防疫人员队伍工作的积极性、稳定性。
三、建议与对策
各级政府和有关部门必须牢固树立“抓发展必须抓保护，抓保护首先抓动物防疫体系建设”的观念，扎实推进全市的动物防疫体系建设工作。
（一）充分认识动物防疫体制改革是适应我市建设畜牧强市的需要
市委、市政府明确提出，在农村经济发展中要切实把养殖业放在突出发展的位置，并制定了具体的发展规划和目标。然而，要实现这个目标靠什么？从措施上讲，改革是根本的动力。动物防疫的监督管理作为全部畜牧工作的第一线，必须首当其冲地站在体制改革的潮头。“发展是执政兴国的第一要务”，而发展的真正内涵是旧事物的灭亡和新事物的产生，这就要求“发展要有新思路、改革要有新突破”，凡是不利于发展的旧制陈章，必须坚决予以革除。如果我们不改革，畜牧业发展就找不到出路，更谈不上走向新的辉煌。唯有改革，我市的动物防疫工作才能开拓新的发展空间，才能进一步强化动物防疫行政管理职能、完善基层动物防疫体系，才能规范诊疗服务市场，全面提高动物防疫的执法能力、疫病控制能力、畜产品质量安全保障能力和畜产品市场竞争力的支持能力。
（二）建立机构，明确职责
各区（市、县）要严格按照《实施方案》的要求，组建县级动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心和乡镇畜牧兽医站，结合本区（市、县）实际，明确人员和职责。
（三）建立科学合理的经费保障机制
兽医行政执法和技术支撑工作所需经费纳入各级财政预算，统一管理。市级财政每年应将重大动物疫病应急经费纳入财政预算，并逐年增加。区（市、县）动物卫生监督所以及动物疫病预防控制中心实行全额预算管理，保证其人员经费和日常运转费用。对定点屠宰场协检员和村级防疫员实行按月定额补助，补助经费由市、区（市、县）两级共同承担，并纳入同级财政预算。依法收取的防疫、检疫等行政事业性收费一律上缴财政，实行“收支两条线”管理。
1、严格按照“取之于检、用之于检”的原则，将收取的检疫费全额返还用于检疫工作。
2、提高防疫、协检人员待遇，稳定基层动物防检队伍。根据工作需要，按有关规定聘用防疫、协检人员，依法签订劳动合同。
（1）定点屠宰场协检员：保证每一名协检员在聘用期内工资待遇（含相应保险）不低于当年贵阳市岗平工资标准，所需经费由市、区（市、县）两级按4：6比例承担。
（2）村级防疫员：保证每一名村级防疫员在聘用期内补助标准不低于当地当年最低工资标准（含相应保险），所需经费由市、区（市、县）两级按1：1比例承担。
（四）做好编制核定、人员录用和分流安置工作
1、编制核定。区（市、县）动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心的机构和人员编制要在原有机构编制的基础上进行优化整合。各区（市、县）必须保证所辖屠宰场每场每班有2名正式在编检疫员代表官方兽医实施屠宰检疫及出具相关检疫证明。乡（镇）畜牧兽医站需要新增人员编制的，在本区（市、县）、乡（镇）的总编制中调剂解决。
2、人员录用。区（市、县）动物卫生监督所、动物疫病预防控制中心的人员，原则上以现有畜牧兽医工作机构的人员为基础，按照“公开、平等、竞争、择优”的原则，考核录用；不足部分，按照人事部门的有关规定进行公开招录。
3、分流人员安置。要从维护社会稳定的大局出发，制定切实可行的措施，对兽医管理体制改革中分流出来的人员予以妥善安置，并按照国家有关规定，依法纳入当地的社会保障体系，已参保的分流人员要按照国家有关规定及时办理其社会保险关系调转手续。同时，鼓励和引导分流人员创办经营性实体，从事经营性兽医服务活动。
（五）建立健全基层动物防检人员聘用机制
抓住当前农口机构改革的契机，建立健全基层动物防疫人员聘用机制，规范选聘程序，对现有人员进行考核清理，对不能胜任的人员不予聘用，对可以聘用的人员签订合同和责任书，积极争取吸收部分大、中专学生加入基层动物防疫队伍，按照分级管理原则，村级动物防疫员应实行县级兽医主管部门与乡镇人民政府双重领导，各负其责。县级兽医主管部门负责考试考核、技术培训、建立档案，会同财政部门开展工作督查、安排落实经费；乡镇人民政府负责选聘、管理、年度考核、及时补充后续力量等工作。原则上每个行政村聘用1名村级动物防疫员。畜禽饲养量大、散养比例高的地方，可按防疫工作的实际需要增设1-2名村级防疫员；各街道办事处应至少聘用1名村级防疫员；各区（市、县）实根据际工作量和屠宰量安排，按照相关法律法规从具有兽医或相关专业中专以上学历的人员中择优聘用定点屠宰场协检员。
（六）解决历史遗留问题，彻底解除防疫人员后顾之忧
根据我市实际，对过去曾经从事基层动物防疫工作，现因年老已不能继续工作的人员，建议由各区（市、县）根据各自的实际，参照“三社”（铁联社、缝纫社、木联社）人员解决办法或一次性结清等方式给予一定补助，使其晚年生活基本有保障，以解除防疫人员的后顾之忧。
（七）逐步出台相关管理办法
参照国家或其他省相关法律法规及规章，尽快制定出台《贵阳市村级防疫员管理办法》和《贵阳市协检员管理办法》等规章制度。同时建立相应的领导责任制度，将重大动物及动物产品安全事故纳入各区（市、县）目标管理，实行一票否决制。
（八）加强基层防检人员培训
各区（市、县）要加强基层防检人员培训，采取各种培训方式对其进行职业道德、法律法规、专业知识和技能操作等各类培训，每年每人不少于两次，逐步建立一支专业水平高、业务技能强、安心基层工作、热心为农服务的基层动物防疫人员队伍。要建立健全基层防检人员岗前培训和在岗培训制度，把基层防检人员培训纳入动物防疫体系建设整体计划，制定系统的培训方案。要增强培训的针对性和实用性，切实提高基层防检人员的业务素质、工作能力和文明执法能力。
（九）完善基层防检人员工作考核机制和动态管理机制
各区（市、县）要把动物防疫及畜产品质量安全监管等情况作为考核主要内容，定期对基层防检人员的工作情况进行检查考核、综合评价，并将评价结果与报酬补贴挂钩。对工作表现突出，成绩显著的基层防检人员给予表彰奖励；对综合考评不合格的，要终止劳动合同关系。要严肃基层防检人员工作纪律，规范基层防检人员行为，建立健全基层防检人员的监督管理长效机制，形成一道坚固的动物防疫防火墙。