土地上的变迁
——江浙部分地区城乡一体化新型农村社区发展考察报告
（20xx年11月1日 ）
前言：去年7月，“市政协统筹城乡新农村住宅社区建设调研课题组”在赴成都、重庆国家级统筹城乡综合改革试验区考察学习后，撰写了《土地上的变迁——成渝统筹城乡综合改革试验区考察报告》，对我市成型一体化新型农村社区建设提出了相应的意见和建议。随着我市新型农村社区建设的方兴未艾，认真研究各地拆村并居后带来的农村经济社会结构的深层次变化问题，应当提到统筹城乡发展的工作日程上来。为进一步开阔眼界、拓展思路，为我市统筹城乡工作提供理论和经验参考，近期，“市政协调研课题组”再赴统筹城乡发展较好的江浙地区进行了考察调研，考察的重点是基于我市首批规划的新型农村社区在“建”的方面取得阶段性成果后，对已建成的农村社区下一步如何“管”得更加和谐、更加到位，让农民真正通过入住社区促进增收致富和提高生活质量，对先进地区的实践经验进行分析和总结，为我市提供相应的借鉴方向。
一、江苏常州农村社区发展的主要经验
江苏省常州市是位于苏南地区的中心区域的地级市，经济基础较好，但就城乡一体化发展来讲，与周边乡镇经济起步较早、城乡统筹进程较快的江阴、昆山、张家港等地区相比处于劣势，正是基于此，常州市委、政府提出了“站在一个新的历史起点上，加快城乡一体化发展”的目标。
从总体上看，常州市城乡一体化的本质是城乡一体、统筹推进、“以城带乡”的城市化。其模式也是概括起来的“三个集中”，即工业向集中发展区集中、农民向城镇和新型社区集中、土地向适度规模经营集中。常州市实施农村集中居住主要是发展中心镇 1
和建设中心村，对于迁居后节约出来的土地进行农地综合整治，实施“万顷良田”和“双百万亩”工程，建设综合性的现代农业产业园区，发展高附加值的农业产业，切实解决农民就业和增收问题。耕地经过土地流转，按照每亩每年1000元的价格集中租赁给经济实体经营，发展农业园区特色经济，农民则到农业园区打工，每月获得相应的报酬，这样远高于原来种稻每亩每年1000元的收入。由于经济基础较好，常州市已经实现了“新农合”医保全覆盖，而对于农村家庭凡是全员从事农业生产的农户（即家庭成员中没有外出工作人员，留在本村从事农业生产或养殖的农户）纳入社会保险，农民生活无后顾之忧。
常州市城乡一体化推进工作是超前的、全面的、系统性的，具有普遍的示范作用。而具体到推进农民向城镇集中的农村社区方面，主要在合理规划布局、完善城乡社区服务体系及创新农村新型社区管理体制机制方面，对我市更具借鉴意义。
（一）以村镇规划编制引领城乡一体化有序发展
常州市在城乡一体化发展过程中，将强化小城镇规划编制作为引领城乡科学有序发展的基石。从20xx年起，提出了以“三化一转移”（工业化、城镇化、产业化和劳动力转移）为目标，科学编制小城镇规划，积极引导工业向园区集中、人口向社区集中、农业向大户集中。一是要求控制性规划各镇覆盖面积要超过2平方公里，力争为小城镇破解发展难题。二是提高镇级详细规划的品质。开展了包括一个乡镇、一条街道、一个工业园区、一个居住社区、一个市场和一个广场的“六个一”精品工程创建工作，并围绕上述工程的推进，精心编制修建性详规，突出当地人文背景确定建筑风格，提高小城镇的建设品位。三是合理确定农村居民点的数量、布局和规模。本着科学引导农民集中居住、节约利用农村土地、集约配置农村基础设施和公共设施、有效整合农业生产和生态空间的原则规划农村居民点，中心镇社区最大辐 2
射4平方公里，安排1500户4000-6000人，多数中心村社区为200-300户1000多人。四是按照农村新型社区管理机制，对村镇主要节点的集聚功提出硬性要求，尤其将便民服务平台建设纳入村镇社区建设规划，着力完善农村社区服务体系。该市通过规划引导，基本实现了城乡一体化、城镇现代化、村庄特色化、产业集约化和基本公共服务均等化的城乡统筹发展新格局。
（二）因地制宜推进农村公共服务体系建设
随着城乡一体化的发展和农民居住状况的改变，常州市委政府开始研究制定城乡基础设施共建共享的长效管理措施，加快推进城乡基本公共服务均等化。并将推进城乡基本公共服务均等化作为落实以人为本的科学发展观的建设社会主义新农村的重要抓手，使广大农民共享改革发展成果，全面提高社会服务水平。20xx年，常州市在全市农村社区推行“一委一居一站一办”的农村社区建设示范创建活动。“一委”即强化社区党组织领导核心作用；“一居”即强化社区居（村）委会职责，提高社区综合服务管理水平；“一站”即社区服务管理站或称社区服务管理中心，积极承接公共服务和公益服务事项；“一办”即社区治安综治办，设立社区警务室，健全社区治保、民事信访调解、法律服务等群众组织。
上述机构的设立，并非因“村改居”而增加机构、人员和编制，而是在原有村委会的基础上，建立更适应新型农村社区的管理机构和服务模式。而“一委一居一站一办”看似单独的四个机构，实则工作相互参与、相互统一。其中社区党组织和社区治安综治办在沿袭原有村级管理职能的基础上，工作制度更加规范、利民助民的工作维度更加立体、宽泛。如“社区治安综治办”除治安联防、普法教育职能外，还承担帮教、调解、群众法律咨询，矛盾纠纷排查处理、引导村民以正当方式表达利益要求，以及社区消防、校正、流动人口登记管理，维护老年人、妇女儿童的合法权益等职能。而社区居（村）委会和社区公共服务站则是原有 3
村委会一套机构两块牌子的工作职能拓展。社区公共服务站的职能涵盖了为社区村民提供生活服务、文化服务、政府服务、村民申办事项代理服务、互助服务等等。
（三）完善新型农村社区公共服务平台
随着常州市农村新社区建设的深入，村级管理机制问题就越显得突出。转变村级组织职能，建立村级管理新机制成为推进新农村发展的必然选择。20xx年，常州市委、市政府将构建市、区（辖市）、镇（街道）、村（社区）四级便民服务平台列入了市政府50实事，大力推进城乡社区公共服务平台建设，20xx年，常州市委、市政府再次制定下发了《关于加强新形势下城乡社区建设的意见》，推行“一委一居一站一办”服务管理体制，“一站”是推进城乡社区公共服务平台建设的重点。
常州市要求，每个社区按照每百户不少30平方米，总面积最低不少于500平方米的标准建设社区服务站（中心），为城乡居民提供生产生活服务。服务站的工作主要结合农村服务特点，因地制宜的开展农村社区服务。主要内容包括：农村社区卫生网络化管理和计生管理服务；农村社区就业服务，为农村富余劳动力提供免费职业介绍和就业培训；开展经常性专业技术信息服务；完善农村养老保险体制，解决农民老有所养问题；实施新型农村合作医疗参保服务以及农村低保政策等。农村社区公共服务站（中心）由社区专职工作者担任站长，聘用热心为村民服务的人担任工作人员，服务站制度完善、责任明确，工作体制按照“专干不单干、分工不分家”的原则，与村委会共同完成公共服务和公益服务等事项。经过几年的实践，常州有的社区服务站还根据当地工作实际，逐步拓展工作空间，如发展农村民间合作组织、开展农资服务和技术培训、成立社会互助救助协会、开办村及商业网点等等，使农村社区居民的物质、文化生活得到了进一步提升。
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20xx年4月，常州市还出台了《农村和谐示范社区标准》，对农村社区组织、村民自治、社区服务、治安、环境、硬件设施以及精神文明等七个方面制定了详细的工作目标，并纳入考核督察体系。通过“农村和谐示范社区”创建活动和推行“一委一居一站一办”的农村公共服务体系建设，农村社区逐步向居民自治、管理有序、服务完善、治安良好、环境优美、文明祥和的和谐社区的目标迈进。截至目前，常州市已建成达标农村社区服务站（中心）642个，占全市的79.9%；农村和谐示范社区达标率为20%。
二、浙江省湖州市农民进社区的发展经验
浙江省湖州市把农村住房改造和中心镇建设作为推进新型城镇化、拓展发展空间的重要抓手。湖州市八里店社区为该市最大的农民新区，共有住房267幢4829套。来自9个村2700多户的农户在一年多时间里完成了一次拆迁、一次建设、一次安置，农民从原先分散凌乱的立地房迁入了统一规划设计、配套设施完善的花园小区，这一过程被当地俗称“立改套”。原村庄占地1785亩，通过公寓式集中安置仅用了1060亩，节约出的725亩土地，用于规划商铺，建设标准厂房等。湖州市按照“村庄向社区转、农业向企业转、农民向市民转”，农民“生活进社区、生产进园区、商贸进市场”的原则开展农房改造与中心镇建设，使得中心镇、中心村成为城乡生产要素的聚集地，在改善农村居住条件的同时，提高了农民的生活质量。其经验做法是：高起点规划、高标准建设、高效能管理。
高起点规划： 湖州市按照全域规划、全程设计的理念，建立了城乡一体化的规划管理体制，加快推进中心镇、中心村规划修改和完善工作，实现了规划编制、实施和监管的城乡满覆盖，将公共设施、社会事业等全部延伸到镇村。
高标准建设：湖州市村镇建设实施维护好山林、水域和人文风貌的“美丽乡村”建设。他们在统筹安排村庄供水、垃圾处理、 5
污水处理、医疗卫生、文体教育等基础设施和社区管理、社区服务等公共服务设施的同时，注重地域风貌特色的营造，注重整体环境的保护，注重历史文化的传承和生态机理的延续。
高效能管理：农户入住农村社区后，以“村居合一”的模式开展日常管理工作。成立社区管理服务中心，建立社区物业管理公司，实行公共服务资源共建共享，在社区党建、便民服务、就业培训、环卫保洁、村庄绿化、治安管理、学前教育、卫生医疗、商贸服务、文体活动等方面实现公共服务的“十统一”。
在管理机制上，要求每个社区管理服务中心办公场所不低于200平方米，设立了开放式服务窗口，配备相关办公设备，实行村委会主任轮班制，由大学生“村官”坐班，在富民利民及公共服务等方面发挥了关键性的作用。服务中心重视拓展农民增收渠道，突出富民任务。他们除了农民就业培训代理服务、招工信息发布等日常工作以外，还开展订单式劳动技能培训，积极推进农民向二三产业转移，确保每个家庭有2-3个固定工作岗位。
三、我市新型农村住宅社区建设管理当中存在的问题
通过对我市新型农村社区建设近一阶段工作的调研，课题组认为，当前我市在推进统筹城乡发展的新型农村住宅社区建设过程当中，市委、政府通过加快城镇化的“一化”带动“三化”发展的战略决策是正确的；各级政府在政策、资金方面的扶持力度是空前的；干部、群众全力以赴入住社区的思想意识已经形成。但是，在工作过程中，仍有三大问题不容忽视：即村镇总体规划水平还需提高；产业支撑力有待强化；管理水平有待创新。具体表现是：
（一）规划标准和建设质量差距较大
调查中发现，各地规划情况差别很大，只有个别地区（如新乡县、长垣县、辉县市）在具体的规划当中形成了“县城-产业聚集区-重点镇-住宅社区-自然村落”的一体化。大部分的社区规划 6
都是由乡镇一级甚至村一级自行选择单位进行设计，各种基础设施管网多为条块分割式独立系统，根本达不到与全县发展相互衔接的要求。在基础设施和公共设施配套建设方面，各个社区的质量和标准也不统一，不具有可持续性。
（二）拆旧还耕难度较大，节地目标没有充分显现
据对一些发展较好的县市的不完全调查，目前进社区的农户多为村里的“富户”和“急用房”户，仅占农户的30%左右，这样，老村搬迁率和入住率均较低。截至目前，由于建设进度等原因，老宅平均迁出率仅为6%，已建成社区平均入住率为30%。这样就形成了“新户增加老户不减”的局面，且大多数地区对旧房拆迁没有更多的优厚条件，短期内拆旧还耕的难度较大，因此，土地“增减挂钩”节约土地的目标还没有显现。
（三）缺少地方产业经济发展的后续支撑
土地流转方面，由于农民恋土情节深厚、政策宣传不到位等原因，我市在推进新型农村社区建设过程中的土地流转工作并未全面推开。在土地流转较好的延津县王楼乡和长垣县常村乡，土地流转率分别为16.8%和20%,且存在流转形式单一，流转大户融资难等问题。农民创业园区发展方面，由于“增减挂钩”节约土地指标的效果不明确，使得许多地方引来的工业项目无法“落地”，更谈不上农民向二三产业转移。在对经济民营发展较好的长垣县调查中了解到，全县农村剩余劳动力转移到外地打工的占48%，仍占主导地位；在本地转移打工的占34%，还有18%的农村剩余劳动力就业困难。
（四）各地社区管理不平衡
调查中发现，一些经济条件较好的社区，无论是规划设计、搬迁入住，还是后续管理，都按照现代化新农村的设计和管理模式进行。如新乡县开展了创建农村社区建设试验全覆盖示范单位活动，已经着手为今后的社区管理搭建公共服务平台。在长垣、延津的一些社区，仅在社区党建、物业服务等方面累积了雏形。 7
而目前我市大多数的社区还停留在眼前“建”的阶段，根本没有考虑后续的配套管理和服务，无论在社区水电、安保、保洁等方面都还不到位，文化、卫生、便民等服务更是跟不上。
四、江浙地区城乡一体化发展对我市的启示与借鉴
课题组通过对常州和湖州两市城乡一体化发展的考察认为，对我市的启示与借鉴重点如下：
（一）重视规划、尊重规划、严格执行规划是引领新型农村住宅社区建设科学有序发展的基础
规划是科学发展的基础和前提。鉴于当前我市新农村住宅社区规划的标准不一问题，建议我市要在统筹城乡发展的规划编制和规划执行方面出台相应措施，按照“能力和可行相结合”的原则，提高规划起点，严格执行标准。
一是城乡规划必须注重统御性和前瞻性。县（市、区）政府要将新型农村住宅社区规划纳入县（市、区）区全域规划，按照“城乡一盘棋”的方针，将县城中心城区——产业聚集区——重点乡镇——新型住宅社区一次规划到位，保障各区域规划时空衔接的统御性和前瞻性。
二是规划建设要因地制宜、完善功能。在规划建设中充分考虑当地发展实际和农民需求，扭转新型农村社区建设中偏重规模扩张、忽视功能提升的倾向，使城镇化由偏重速度向着力提升质量转变。
三是新型农村社区建筑设计要注重保留当地风格和文化元素。乡村和城市是社会的两个元素，承载了不同的文化内涵。而中原地区作为中华文明的发祥地，一些千年古村、中州名镇更承载着厚重的历史与人文背景。如果农村社区建设管理与城市社区相同，则中国几千年的文化也将逐渐遗失。因此，农村社区建设和管理当中，不但要保持田园生态特色，而且要挖掘历史文化内涵，努力实现现代建筑、自然风貌和文化传承的相辅相成和相融 8
共生。
（二）突出富民中心任务，推动农业转型升级是加快城镇化进程，缩小城乡收入差距的保证
推进城镇化进程就是要实现“人口城镇化”与“土地城镇化”的互动并进。如果只求将农村的土地大量“化”进城里，而“化”人口则不放在心上，那就不能说是城镇化的成功。单纯的农村社区建设只是“安居”，如果农民不能乐业，仍然只能外出务工，则新建的社区将逐步成为新的“空心”社区，老无所养、幼无所依的现象将依然存在。因此，必须将“富民”作为统筹城乡的中心任务，切实抓牢转变经济发展方式这条主线，将新型农村住宅社区建设与产业集聚同步进行，才能真正“让更多农民转为市民、让更少的农民种更多的地，让农民得到更多的收入”。
一是要加快转变农业发展方式，大力发展农民新型合作组织。要把“拆村并居”所节约的土地与农地流转结合起来，发挥集体经济带动作用，创新农业生产经营管理机制。一方面要大力发展农村新型合作组织，引导农民以土地入股等形式，促进土地适度规模经营，发展农业园区特色经济；另一方面，政府对土地流转扶持资金和国家涉农项目以及基础设施建设更多地向特色农业和经营大户倾斜，扶持培育、做大做强本地农业龙头企业和现代职业农民队伍，提高农民收入。
二是城镇化与新农村建设应“双轮驱动”。要推进农民向二三产业转移，就必须通过增强城镇对农村的辐射带动作用，就近转移因土地流转和规模经营所节约的农村劳动力。首先，要加大农民技能培训力度，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件；其次，对“拆村并居”节约的建设用地指标，应当大部分留在当地作为产业聚集区发展用地，以解决农民就近就业和持续增收问题。只有这样，才能真正达到“进厂不进城、打工不离家”的农村劳动力就地转移的目的，从而推进产业、人口、功能集聚和小城镇的滚动发展。
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三是城市要帮农村“造血”而非从农村“抽血”。农村基本公共产品的提供直接关系到农民的生存权和发展权。在推进城乡一体化的进程中，要加大农村公共产品的投入力度，使资金、技术等生产要素不断流入农村，发挥“造血”功能，努力在建立城乡统一的教育、医疗、社保等公共服务体制方面取得新的进展。要坚决杜绝将“拆村并居”节约的土地指标“获利他用”和超低地价把土地让给企业使用等从农村“抽血”的行为。
（三）明确定位、注重衔接，强化后续管理是保障新型农村住宅社区建设可持续发展的关键
“拆村并居”改善了农民的生活居住环境，农村经济社会结构也在悄然发生深层次的变化。这必然会引发诸如农村基层组织的调整、农村社会管理方式改变等。调研中发现，我市个别地区就出现了因合村庄整合产生的村民事务“老村官不管、新村官不接”村官“打架”现象，造成对村民管理的不公平。这些变化所产生的后果，往往不是短期内就能得到接受和充分认识的，因此，党委、政府要根据需要对工作适时做出相应调整和完善。
一要对社区管理标准进行明确定位，做好入住衔接。社区建成入住后，决不能允许照搬原有的农村宅基地松散管理模式，必须明确定位其管理方向，在建设-入住-管理各个环节要做好衔接，从而进一步加强后续管理。与此同时，要注重对农民文明生活习惯的培养。长期以来，农民受到传统生产方式和文化教育的制约，形成了固有的生活习惯和方式，一些村庄“脏乱差”现象较为严重，对水、电、路、绿化等公共设施也没有管护意识，因此，在入住社区后，必须加强教育和培养，使农民逐渐适应现代化的生活方式。
二要创新基层组织设置形式，建立符合社区发展的管理体制。建议尽快实施社区机构改革，推动村级事务管理向社区管理转变。通过对村级党政办公机构和人事改革，逐步弱化村级行政职能，强化社区管理体制和服务功能，在组织、机构、党建、服 10
务、管理等方面，建立符合社区发展的农村社区行政管理体制，探索县、乡、社区三级比较规范的党政运行机制和服务体系。
三要建立符合统筹城乡发展的农村社会化服务体制。统筹城乡发展是着眼于战略性的变革，就必然要有促进公共管理和服务向农村覆盖和延伸的管理体制改革。在农民向社区转移过程中，农民作业半径的大小问题，农民新居的基础设施配套与城市大配套的衔接，物业管理，村组集体经济资产的处置，社保，养老等一些更为微观、具体的管理事务，要在社会化服务体制中认真研究和统筹安排。
总之，在我市以建设新型农村社区为切入点的“一化带动三化”建设的过程当中，规划——既要立足眼前、因地制宜，又须着眼未来；建设——既要强力推进，又须注重民意，有序发展；管理——既要制度创新，又须典型示范，优化管理。通过“转变增长方式”，鼓励和推动管理创新，夯实公共物品和服务的供给平台，最终实现“三农”的公平、和谐、科学发展。
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