关于殷都区“村改居”工作的调研

报 告

—— 殷都区民政局

随着城市化进程的加快，我区农村基层社会结构和人们就业方式、生活方式正在发生着深刻变化，城中村现象日益突出，针对我区“村改居”工作实际情况，我局深入西郊乡、相台办、铁西办、纱厂办，就“村改居”的工作进行了调研，现将调研情况报告如下：

一、基本情况

根据整体调研情况，全区目前已经实施“村改居”的村庄有4个：西郊乡王裕口、相台办焦邵村、段邵村和孝民屯。符合实行“村改居”政策的村庄有5个（即人均耕地少于0.3亩）：铁西办任家庄村、纱厂办大司空村、相台办铁佛寺村、梁邵村和柴库村。人均耕地大于0.3亩且少于0.5亩的村庄有11个。人均耕地大于0.5亩的有23个。（具体情况附后，其中花园庄正在搬迁，范家庄也正在着手搬迁）

二、“村改居”后对居民的有利之处

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实施“村改居”有利于统筹城乡发展，推进我区城市化、城镇化进程；有利于缩小城乡差距；有利于加强城市管理和社会治安综合治理。对群众有诸多利益，主要表现在：

1、公共设施（如道路、路灯、排污、学校等）完善后由市政部门统一管理，享受良好的社区管理。

2、社会福利支出（如福利院、五保老人、奖学金等）由政府发放。

3、在城市低保、救济保障方面，享受城市最低生活保障待遇。

4、村民参加的新农合转为城镇医疗保险，报销比例大幅提高。

5、“村改居”后的原村里的伤残军人、三属、红军仍按优抚条例标准执行。

6、村民可享受购买经济适用房城市居民优惠政策。

7、义务兵安置方面，“村改居”后入伍的义务兵按照城市义务兵的安置政策对待。

8、有优惠政策可以兴办工业及三产项目，加快农村劳动力向非农产业的转移。

9、可以免费参加各种市政府劳动就业处开办的技能培训班，掌握一技之长，创造更多的物质财富。

10、“村改居”后社区居委会干部工资将由市、区政府发放。

三、“村改居”后对居民的不利因素

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1、“村改居”居民目前还无法纳入社会养老范围，没有政策依据。

2、医保没将“村改居”居民纳入医保范畴，同时“村改居”居民又失去了新型农村合作医疗的资格，客观造成居民医疗保障暂时缺失。

3、“村改居”居民就业困难。“村改居”后村民转变为居民，他们大多数原从事农业生产和简单的体力劳动，特别是一些年纪较大的村民就业更加困难，重新就业更加困难，收入和生活水平下降，造成生活保障问题突出。

4、公共设施建设不到位。“村改居”后由于各种政策和资金问题，公共设施建设不会在短时间内到位，如排污、绿化、路灯等建设和管理跟不上，造成群众生活质量不能横向比较。

5、“村改居”居民不再享受村民的计划生育二胎优惠政策。

6、“村改居”居民不能再全部享受政府和相关部门提供或资助的各项支农惠农政策、资金。

四、开展“村改居”工作存在的困难

1、“村改居”社区建设政策需要统一。一些已经“村改居”的社区居委会，市政建设没有同步，社区基础设施建设往往要依靠项目资金带动。没有纳入统一的市政建设规划，成为城市建设管理的“空档”，客观上影响了社区发展。

2、集体资产、集体土地处置难。集体资产处置是村改居工作面临的重大问题。村改居社区的集体资产和债权、债务如何处 3

理，有关法律、法规和政策没有明确规定。有的村由于集体债务较多，无力偿还或无处挂落，村改居后将继续扩大债务。村级集体资产种类较多，有的村总体资产较大，但主要是房产等固定资产，这些资产有的租赁给经营户，租赁期较长，合同终止难度很大（如铁西办任家庄村），这些情况给土地资产处理带来了一定的难度。

3、人员界定很难。居住人员身份复杂，初步了解，除农业在册人口外，村民农转非、农嫁农、农嫁非等各种身份的有20余种，在“村改居”中人员界定很难。

4、集体资产量化难。村与村之间集体经济发展情况差距较大，据了解相台3个村几乎都是负债。“村改居”是村民对集体利益的最后一次分配，农村长期以来积累的矛盾也会集中触发和显现。在资产量化方案中，要考虑方方面面的利益群体。特别是在近几年土地征用工作中农转非人员情况复杂，在农转非中有安排工作的，有没有安排工作的，还有蓝印户口、红印户口和农嫁非、非嫁农、农嫁农等情况，资产量化对象十分复杂。

5、村改居后上访问题不好解决。在调研中了解到，我区王裕口“村改居”后社区与公司是两张皮。各种矛盾浮出，矛盾日益扩大，公司增加了税收，老百姓利益受到侵害。虽然改为居委会名称，还有部分人从事农副生产的村民，给社区管理带来了困难。有些村因历史欠账，村债务较多，无法解决，村民不满，为“村改居”工作开展带来了一定难度。如：调研的8个村里大司 4

空村、梁邵村、柴库村、王邵村、小庄、小屯6个村都是负债。

6、管理体制运行不顺畅。目前我区王裕口完成“村改居”工作，但其运行机制、思维观念、管理方式、工作重点、工作方法等还停留在原来的水平上。村改居后的社区居民认为，村改居 对他们来说，跟原来没有什么大的分别，没有得到多大实惠。

五、几点建议

“村改居”是一项民心工程，是农村发展到城镇的必由之路，也是一项能让广大农村居民最终受益的举措。针对当前我区“村改居”工作存在的种种问题，提出两点建议如下：

（一）政策方面。建议区委、区政府出台或向市委、市政府申请出台统一的可操作性强的“村改居”工作相关文件和政策。

1、出台加快处置好原村集体资产的政策。 一是做好清产核资工作。建议委托有资质的机构进行审计和清产核资，按照统一的标准开展这项工作，确保集体资产的存量记录真实可靠。二是妥善处理好资产量化问题。关键是界定资产所有人股东资格问题。以某一时点为界限（比如实行“村改居”的时间）来界定所有人资格，在这一时点上村委会户口本的花名单在册的村民为资产所有人，享有股东资格；对股东资格认定有异议的，由居民代表会议根据国家法律和有关政策讨论决定。三是建立村民保障储备金。建议将集体资产中的流动资金（即现金和银行存款等）剥离出来，建立村民保障储备金，由新成立的社区居委会代管，专款用于支付村民“土地换社保”或教育、医保等个人保障性费用支 5

出，每个村民可以享受的储备金总额根据量化的资格测算后确定，专款专用，不得领取现金。四是成立股份合作经济组织。扣除流动资金后的固定资产总额就可作为总股本金成立股份合作经济组织，作为“村改居”后原集体经济的载体。总股本金可以划分为集体股和个人股，集体股的比例以现行村（社区）的正常经费开支、公共设施建设开支和社会保障开支等三方面的支出占总收入的比重来推算确定，经营收益主要用于上述支出。在税收上政府出台具体的文件规定，予以该经济组织适当的税费优惠政策。

2、出台对“村改居”失业人员的社会保障政策。一是居民享受城镇失业人员有关规定享受再就业扶持政策。特别是4050人员、夫妻双方同时失业的，单亲家庭等，给予重点扶持。二是完善村改居居民社会保障。即：将生活十分困难的居民纳入城市低保范畴，保障其基本生活。三是做好失地农民养老保障办法与城镇居民养老保障办法的衔接。在解决养老保险的基础上，争取国家政策，解决医疗保障问题。

3、出台提供社区管理经费保障政策。一是应将“村改居”工作经费纳入年度财政预算，在“村改居”完成改制后，逐步加大投入力度，最终达到“财政主体，村财补充”的目标。二是加强基础设施改造。考虑到财政能力有限，而“村改居”的社区又还有一部分公共集体资产，建议这一块工作出台一个规范性文件，按照政府、集体、运营行业部门各投入一部分的模式来进行，从政策上 6

明确各方职责，从根本上解决基础设施改造难的问题。三是社区日常管理经费。可借鉴其他地市成功的“村改居”社区经验，推行物业化管理。收取的费用专项用于社区的各项公共管理支出，不得挪为他用，更不得支付给社区工作人员。四是社区工作人员的工资、福利待遇应有一个全市统一的标准，参照有关文件规定予以落实，经费应全部由财政负担。特别对于“村改居”的社区，除财政支付的经费外，村财是否可对社区工作人员进行一定的补偿，政府应明确规定。

4、出台加大“村改居”居民就业政策。一是多渠道解决“村改居”后居民的就业问题，加大对“村改居”居民的技能培训力度，通过开展就业培训和企业用工培训，提高劳动技能，努力实现充分就业。二是成立社区劳动服务站，承担辖区内劳动关系协调工作，引导就业。卫生保洁、门卫等公益性事业岗位优先考虑“村改居”居民，对“村改居”居民的学历要求应适当放宽等。

（二）管理方面。建议区委、区政府在实施“村改居”后的社区，能在管理方面采取以下几点尝试。

一是在管理上由乡村行政管理模式向社区管理模式转变。我们逐步摈弃行政命令的管理方法，向社区居民实行自我管理、自我教育、自我服务、自我监督转变。

二是我们向无生活来源保障的“村改居”居民建立社会保障体制，保证他们每月能从银行拿到数量不等的养老金。

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三是根据自愿原则，为他们办理其他社区医疗卫生门诊卡，建立了医疗保障体系。

四是实行人性化管理，遇到逢年过节，向社区老人送发生活用品以表慰问，对生活相对困难的给予补助照顾。

五是建立治安防范体系。结合“平安殷都”建设，我们对社区进行安全改造，有条件的可以筑围墙，建铁门，设门卫，组建保安巡逻队，确保社区安全。

六是结合我区“三大举措”抓好社区精神文明建设。组织广大群众开展各类活动，如办老年大学，建腰鼓队、舞龙队，搞好广场文化等等，调动“村改居”后广大居民的积极性，丰富活跃社区文化氛围。

（附：殷都区行政村人数、耕地情况统计表）

二〇一〇年八月八日

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殷都区行政村人数、耕地情况

殷都区民政局

20xx年8月8日

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殷都区行政村人数、耕地情况

殷都区民政局

20xx年8月8日

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第二篇：“村改居”的强化措施

“村改居”的强化措施

自开展深化农村综合改革以来，XX党委、政府为进一步统筹城乡发展，加快城市化进程，全面提高村民的生活质量和水平，全面实施“村改居”工程。S村委按照上组部署全面完成“村改居工作”。村改成居之后，面临许多新的问题，特别是党建问题，如何实行新形势下的社区党建工作，亟需我们去尝试、去探索。

一、存在问题及薄弱环节

1、职能定位不明确。“村居合一”型社区实行“两块牌子、一套班子”，但管理上仍然沿用了农村村委会的传统管理模式，其经济社会管理体制的性质并没有发生根本变化，经营管理方式、产权关系、分配方式依旧如故，社区（村委）干部的工作思路、方式方法和人员分工上没有明显的调整，原有的村委会管理集体经济的基础仍然存在,社区居委会的基本职能和自治功能尚未完全形成，对和谐社区建设有一定的影响。

2、政策滞后。“村改居”是实现城市化管理体制的一项重要改革，是推进城市化进程、率先基本实现社会主义现代化的必然选择。“村改居”作为农村城市化进程中关键的一步，不仅仅是名称上的改变，更重要的是在户籍管理制度、行政管理体制、经济组织形式和土地性质等方面，从农村管理体制向城市管理体制的改变。从走访中了解到，实现“村改居”以后，政府在村集体资产处置和因征地拆迁等原因失去土地的人员安排等方面没有明确的规定，农民的户籍没有得到改变，对“外嫁女”、在外上学的学生、新添人口等参与集体资产分配权限的界定不明确，如“外嫁女”在出嫁时，原来分给她们的土

地也随之收回，当她们到婆家后，由于是外来的不是本村居民，又分不到地，结果是失去土地，两头都没有着落。还有一些离婚后、户口仍在本村户口或迁回本村的妇女及其子女、随父母入户、户口在本村的子女，她们的权益需要得到合理的保护。这些现象反映了土地权益管理上存在的漏洞。这既涉及土地分配的问题，也是管理上的问题；对“村居合一”的社区怎样适应新的要求开展各项工作也缺乏明确的指导性意见；对本社区搬出去和外社区搬进来的人员存在着跨社区管理的矛盾，也未加以研究和解决，如受户籍制度的影响，城乡二元体制下，不少政策存在着较大的差异性，这些方面有：计划生育、社会保障、医疗保险、义务教育和公共服务等，目前已成为影响我市统筹城乡经济社会协调发展、推进城乡一体化进程和和谐社区建设的主要障碍。

3、经费保障不平衡。缺少资金投入是目前影响社区建设发展的难题之一，当前社区承担了越来越多的社会事务以及政府职能部门下移的部分职能，然而“权随责走、费随事转”的原则却没有真正落到实处，经费保障不足造成社区部分工作难以开展。随着村掌握的土地资源越来越少，失地居民越来越多，以及新建小区中大量居民入住，用少数人的资产服务于大多数人，就必然产生利益上的矛盾，从而引发社会不安定因素，影响社会稳定。另外，社区组织资源整合的能力有限，经济、文化、教育、科技、医疗等各方面资源的整合和利用还有待加强。

4、参与意识不强。原农村居民主动参与社区建设的意识不强。虽然他们主观上都渴望过上城市生活，但真正能主动参与新社区建设的积极性却普遍不高。这些人整体文化素质相对较低，大部分人在思

想认识上存在误区，即认为建设新社区是政府的事，跟自己关系不大，他们盼望的是政府帮他们把房子造好、把路修通，把环境整治好。当在建设过程中，涉及到他们切身利益时，又会过分地苛求政府。

二、对策建议

1、抓认识，澄清思想误区。

大力营造舆论氛围。重视对社区党建工作的宣传，挖掘在社区党建工作中涌现出的好典型、好经验、好做法。使社区基层党组织有一批可学、可比的先进典型，使广大党员有一批可亲、可敬的先进榜样。通过典型的示范带动作用和舆论的引导造势作用，在社区范围内营造出社区党建的浓郁氛围。

2、抓投入，夯实工作基础。

适当进行补贴，弥补经费缺口。加大对社区党建工作的支持力度，加大社区党建工作经费的投入。延伸工作手臂，挖掘社区资源。社区党组织要主动争取辖区单位党组织的支持，根据辖区单位党组织和党员的实际情况，以需求为导向，以服务为手段，找准党建工作与社区中心工作的结合点，以系列化，特色化、个性化的党建活动凝聚人心，整合资源，不断增强社区党建工作的能量。

3、抓制度，提升工作水平。

建立健全社区党建责任制。将社区党建工作作为一项长期性、全局性的重要任务，建立起一把手亲自抓社区党建的责任制，争取社区党建工作每年上一个新台阶。因地制宜地落实上级党委下达的社区党建工作任务，在做好基础性工作的同时，创出社区党建工作特色，