关于乡镇机构编制工作的调研报告

一、基本情况

铁铺乡位于罗山县西南部，面积127平方公里，现辖9个行政村，一个居委会， 人口1.56万人。下设24个基层党支部，党员518名。目前，该乡行政编制30人，实有人员20人；事业单位编制38人，实有人员35人。

二、职能配置和运作情况

1、职能由“领导”向“服务”转变。随着市场经济的发展，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场规律的要求，应该实现从“领导农民”向“服务农民”的观念转变，把构建服务型与公共型基层政府作为乡镇政府机构改革的全新目标。乡镇体制建立以后，尽管机构和人员数量一直严格控制，但事实却存在着“编制数量控制了，干事人员减少了”的怪现象。目前，乡镇政权的结构和权力的分配基本上是比照上级政权机关设臵的。人们习惯将乡镇党委、乡镇人大、乡镇政府称为乡镇的“三大班子”。乡镇政府的机构设臵和人员编制至今没有法律规范，有很大的随意性。基层政府的机构与人员编制逐年变动。如我乡国土所归县国土资源局直管，人权、财权在县国土资源局，但服务的对象却仍然是基层，使一些工作人员对乡镇的管理、指导处于应付差事;另一方面，就是一些退居二线人员占用行政、事业单位 1

编制，我乡行政编制30人，退居二线的就有2人，存在着“拿钱不干事，仍然占编制”的现象。

2、突发事件应对能力不够。在一些重大事情面前，由于体制问题，一些站所人员由于人事管理权在上，业务安排一律由上面指挥，不服从乡镇统一指挥、调度。

3、服务职能配臵混淆不清。目前机构设臵中，部分单位职责不清导致履职不到位。在我乡行政单位编制中的经济发展办，许多工作仅靠三个人是难以完成的，许多业务不是一个部门就可以完成的，结果使其成为“虚设机构”。如此等等现象的存在，严重制约和影响农村经济发展和社会主义新农村建设的进程。

三、机构编制人员配备及建议

乡镇政府是基层政府的最下一层，作为联系“三农”最为密切的基层政府，其职能转变，不仅仅是经济文化水平发展到一定阶段的内在要求，也是建设社会主义新农村战略实施的要求。我们认为在乡镇机构编制和人员配备上，应着重考虑以下几个方面：

1、为了推动基层政府转变职能，必须推进以撤改为主要内容的乡镇政府机构改革。乡镇政府机构改革要分类实施，分步骤推进，同时完善配套改革。目前，根据工作需要、农民需要和服务需要，要将一些农机、农技、畜牧、市场经济管理人才，通过各种手续、程序层层选拔到乡镇来，充实 2

一批、淘汰一批，如要加强对文化、卫生、环保、便民服务中心、公益性管理与服务等机构在乡镇的设臵。

2、乡镇政府职能转变应该按照基层政府职能的重新定位而进行，服务型与公共型政府是市场经济发展对基层政府的本质要求，基层政府直接管理经济的职能已经不能适应市场经济发展的要求。

3、农村经济合作组织是乡镇政府机构改革后为“三农”服务的重要组织形式，必须依法支持与推动农村及农民建立农合组织，把农合组织打造为激发农民积极性与创造性的平台，为此，要求政策允许并保证生产以外的其它农业生产环节对农合组织开放，尤其是要支持农合组织在农村公用事业中发挥积极作用。

4、在乡镇政府职能转变及机构改革中，要赋予基层政府更多的社会政治职能，把更多的经济职能交给市场。为此，必须实行基层政府行为与农民行为的区别。基层政府要尊重农民主人地位，确立“为农民服务”的执政理念，随着基层政府职能的转变，农合组织成为乡镇政府机构改革后为农民服务的重要组织形式。

5、实行定期和不定期对现有乡镇行政事业单位人员进行考核、考试，避免“一朝进机关，永远铁饭碗”。具体考核办法由市、县拿出详细的考核办法，由组织、人事部门具体实施。真正形成“能者上、平者让、庸者下”的用人机制， 3

调动乡镇干部工作、学习的积极性，真正把权利交给自己的服务对象---群众。

6、为了控制人员编制膨胀，要建立机构编制、组织、人事、财政等部门相互制约和相互配合的有效机制;没有配套的财政改革，撤改后的乡镇机构也难以运行。

7、政府应该在政策、资金等方面给予大力扶持并不断创新扶持方式，从财政拨款转为财政购买服务的方式，由“以钱养人” 转变为“以钱养事”。为保证扶持资金的有效、公开、透明使用，应将其列入公共财政预算，其支出和使用要符合相关法律法规的规定，并接受人大等相关部门的审计和监督。

中共铁铺乡委员会

20xx年4月12日

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第二篇：XXX县乡镇人事与机构编制管理调研报告

XXX县乡镇人事与机构编制管理调研报告

乡镇政府作为我国最基层的一级政权组织，在落实国家政策、发展农村社会经济、维护社会稳定等方面发挥了积极作用。但在其运行过程中，日益凸显乡镇科员及以下部分人员的交流严重匮乏，乡镇站所管理较为混乱等问题，为了解乡镇非领导职务及科员以下人员交流现状和乡镇站所编制管理情况。经县委、政府领导研究同意，县委组织部、县编办、县人事局组成联合调查组于今年5月中旬对我县17个乡镇（管委会）的人事编制管理状况进行了一次调查。通过调查，我们发现乡镇管理并不仅仅只存在一般干部交流匮乏的问题，事业站所管理混乱等现象也相当严重，现将调研情况汇报如下:

一、 基本情况：

（一）、实有人员及编制情况：1、机关：编制284个，工勤编实有人员（含借调）241人，共计空编43人。空编现象主要集中在乡镇机关，除XXX管委会满编和艮山口管委会超编外，平均空编3人；2、事业：共有编制642人，实有人员545人，共计空编97人。空编现象主要集中在文化站、水利站、企业办等职能相对弱化的站所。

（二）、事业站所的设臵情况：各乡镇（管委会）主要设以下站所事业单位：企业工作站、农村经济经营站、动物防疫站、国土所、水利工作站、农业农机技术推广中心、安全生产监督管理站、林业工作站、文化服务中心、计划生育技术服务站。另外还有财政所、司法所、派出所等3个部门

派出机构。

（三）、人员年龄、学历结构和基层工作年限情况： 17

个乡镇共有副科及以上非领导职务24人，平均年龄48岁左右，其中50岁以上人数占59%，40岁以上占41%；大专及以上人数占50%，中专或高中占50%。一般公务员共68人，平均年龄30岁左右，其中40岁以上人数占9.7%，30岁以上占29%，20岁以上占61.3%；本科以上人数占73%，大专22.8%，中专4.2‰人。站所工作人员487人，平均年龄41岁以上，其中50岁以上人数占17.8%，40岁以上41.7%，30岁以上33.2%，20岁以上7.3%。24名副科及以上非领导职务人员中，进入现乡镇工作时间连续20年及以上的9人，连续10年以上的8人，连续10年以下的5人，连续5年以下的2人。一般公务员中，进入现乡镇工作连续10年以上的共有16人，其余都为近三年来招录的选调生、公务员，进入本单位工作时间都在3年以下。站所干部职工中，在现乡镇工作连续20年以上人数占11.1%，10-19年的占35.7%，5-9年的占32.2%，5年以下的占21%。

（四）、乡镇机关对人员的管理模式：据调研了解现乡镇管委会的管理混乱，政府被迫各类工作一把抓，政企、政事不分家。甚至于站所主管单位直接与政府签订责任书，忽视了站所的职责。根据实际情况乡镇的总体工作一般分为四大组：综治维稳组，计生服务组，农业水利组，党政综合组。把机关和站所的所有干部按岗位需要分配到不同的工作小组定岗到人，年度综合考核。

二、存在的主要问题

（一）、人员管理方面的问题：

1、乡镇机关和站所人员结构不尽合理，年龄断层问题比较突出。乡镇（管委会）除近年来配备的乡镇党政班子和招录的选调生、公务员等年龄层次较当年轻外，乡镇副科及以上非领导职务、站所主要负责人及工作人员年龄老化严重，40岁以上人员较多，占59%，而30岁左右的中间层次人数较少。特别是站所工作人员中，年轻干部职工十分缺乏，逐渐呈现出年龄断层、青黄不接的状态。如太阳坪乡，实际在编的30人中，已有8人超过50岁以上，而未满30岁的年轻干部只有2人且都是行政编制。少数年纪偏大的干部抱着“船到码头车到站”和“没有功劳有苦劳”等想法，认为自己既然已经升迁无望，于是便降低了对工作的要求，安于现状。由于乡镇工作强度大、压力重，乡镇政府领导出于年龄大的考虑，在人员调配使用上也有所顾虑和只有适度照顾安排，同时，站所工作人员专业技术知识陈旧，信息更新缓慢，接受新生事物的能力欠缺、工作缺少创新和积极性。数据显示，9个乡镇站所事业单位专业技术人员所占比例不到15%，难以为新农村建设提供有效服务。

2、乡镇工作人员缺乏顺畅的交流机制。由于缺乏顺畅的交流机制，部分乡镇干部，特别是站所工作人员长期在同一乡镇工作，产生了相当严重的倦怠情绪，造成部分管理体制不到位的情况发生。主要表现在：一是思想僵化，情绪倦怠，工作得过且过现象存在。副科及以上非领导职务人员和乡镇站所工作人员中，有相当大一部分人从参加工作开始就在本单位工作，从20多岁初上社会的热血青年到现在四、五十岁，二、三十年来始终没有离开过本乡镇。虽然对乡镇的了解可以说已经详细到了该乡镇的角角落落，但对工作的

消极倦怠心理也是不可低估的，得过且过、倚老卖老等现象十分明显。还有一部分人，从这个乡镇调到那个乡镇，又从那个乡镇兜转到另一个乡镇，始终在基层第一线工作，交流进城的愿望十分强烈。二是乡镇工作人员交流缺乏统一管理。由于部分站所的人权没有下放到乡镇，主管局在对这部分人作人事调整的时候，经常不征求乡镇政府意见，也不通过乡镇政府同意就进行了统一调配，或是征求了乡镇政府意见但不进行采纳，按部就班的调整了人员，导致乡镇政府想留的人员留不住，想要的人员要不来，开展工作有相当的难度。三是借调行为不规范，人走编不走影响乡镇正常开展工作。目前在乡镇中，借调部分工作能力比较强的年轻公务员到县直机关工作的情况比较普遍，借调部分副科及以上非领导职务人员和一般站所干部职工的情况也有存在，但由于县直机关多数满编，不能完全把这部分人员调入本单位，导致乡镇编制上有人，实际上做事没人的情况发生。其次，部分县直机关借调人员时间过长，对乡镇的管理十分不利，如艮山口管委会副科级干部胡帮益借调到市场管委会已经有一年多。另外，大部分借调人员借调手续不规范，有的甚至根本没有办过手续，十分影响乡镇人员管理。四是乡镇机关与事业混岗现象严重。乡镇政府作为一级政府机构在运行中，普遍存在着领导职务人数远远大于非领导职务人数的现象，如寨牙乡领导干部为7人，而行政一般干部仅仅只有4人，其中一人有精神方面疾病长期不在岗，另一人为20xx年新招录公务员，尚未转正。出于乡镇工作需要，部分一般公务员名义上在这个岗位，实际上从事其他工作的情况相当多。

3、学习培训机制欠缺，知识与能力跟不上形势

乡镇站所工作人员能够参与的学习培训相当之少，可以说部分站所几乎从未进行过学习培训，职业服务技能长期停滞不前，不仅对乡镇工作极为不利，同时，也为站所优秀工作人员的提拨任用造成不利影响另外，专业培训过少直接导致站所工作人员专业技术知识陈旧，信息更新缓慢，接受新生事物的能力欠缺、工作缺少创新和积极性。数据显示，我县乡镇站所事业单位专业技术人员所占比例不到15%，难以为新农村建设提供有效服务。

4、乡镇站所进人权属不明确，乡镇机关和站所管理体制不顺。一是条块分割，关系不顺。主要表现在上级的各项工作任务都下达给乡镇政府，但乡镇又缺乏与其职能相适应的权力。导致了“看得见的管不着，管得着的看不见”；有利的事大家抢着管、多头管，无利的事相互推诿扯皮，效率低下。二是官多兵少，比例失调。目前我县乡镇行政编制一般在15—20人之间，乡镇领导职数一般都有7人，由于空编严重，领导职数占行政工作人员总人数60%以上，比例严重失调。三是站所繁多，机构零散。“麻雀虽小，五脏俱全”，大部分乡镇不是根据岗位需要设臵站所，而是不论大小，站所一应俱全。四是政事不分，以事代政。

三、问题产生的原因:

（一）、一是乡镇干部易进难出，站所工作人员身份制约，难以提拨晋升,导致乡镇干部工作积极性不高。在当前公务员管理体制和干部提拔机制下，大量站所干部因不具备公务员身份，无法提拔到领导岗位，个人抱负难以实现，站所人员多年在乡镇工作、能力强、经验丰富的同志得不到提拔，

许多站所干部感到被边缘化升迁无望直接导致他们心灰意冷，工作热情不高。二是乡镇干部易进难出。这是当前干部队伍人员年龄结构老化、总体素质欠高、结构不够合理的重要原因。从调研的情况看，在乡镇站所干部中，工作年龄最大的有50多岁，连续在一个乡镇工作时间最长的已达25年，在一个岗位工作最长的已满25年。

（二）乡镇机关和站所干部交流渠道不畅导致人员结构不尽合理。乡镇机关和站所工作人员中，在现单位工作时间超过20年的占9%，10-19年的占38%，10年以下的占53%。不少干部由于长期在一个地方工作，缺乏挑战和新鲜感，不同程度地存在一些惰性，工作上按部就班，缺乏开拓创新意识。一滩死水的工作环境导致了乡镇的人员结构不尽合理。

（三）乡镇（管委会）机关在职能的履行上普遍存在着“三位”现象导致管理体制不顺。一是职能越位。乡镇（管委会）职能泛化，就像一个全能政府，不该管的事管也不行，不管也不行。很多应由站所本身解决的问题，上面却有指标、要考核直接下达到政府，不越位就完不成任务、达不到指标。二是职能错位。主要表现为政事不分，以事代政。一些事业站所负责人观念陈旧，没有认识到事业站所在乡镇工作中的重要作用，习惯于行政管理那一套，体现不出服务性质，因此造成多数事业站所政事不分，行政化现象比较严重。三是职能缺位。职能缺位造成的原因有很多，但主要还是来自上级政府的压力，如各项社会经济发展的考核责任，一票否决的考核方式，都与乡镇（管委会）领导人的升迁、奖惩挂钩，无形中形成了一种自上而下的压力，乡镇（管委会）不得不

将主要精力放在完成上级交办的任务中，其主要工作任务也由“服务”变成了“达标”，从而疏于乡村治理和乡村发展。

四、建议

（一）、出台相应乡镇人事管理规定，对乡镇的人事管理进行规范。

1、完善乡镇人才补充和管理，建立健全交流机制。一是把好入口关。坚持“凡进必考”，对新进人员应坚持标准，要求必须具备相应的文化素质和专业素养，杜绝“走关系，走后门”的现象，切实为乡镇和站所引进优秀的可用人才，进一步优化乡镇机关和事业站所人员结构。二是要抓好培训关。加强对现有人员的培训，提升现有人员的整体素质。同时上级主管部门要加强对站所的业务指导和培训，实行行业管理和监督检查，使站所更好地为基层群众服务。三是可通过组织协调制定可行的轮岗制度：（1）规定在同一乡镇（管委会）工作5年及以上的应该与其他乡镇交流或者岗位轮换;(2)对连续3年考核优秀的边远乡镇干部与连续三年考核不合格的城郊乡镇干部进行交流、依据个人特殊情况向人事部门提交调动申请、主管单位因工作需要相互协调等方式推进乡镇干部交流。四是可探索在县直机关干部和乡镇干部间相互交流，形成城乡互动的干部交流机制，进一步拓宽乡镇机关非领导干部、科员和站所工作人员的流动渠道。

2、严格规范机关事业单位借调行为，杜绝干部职工的无序流动。对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动

作”在发挥作用，造成随意性极大，借入的随意，退回也随意，因为借调没有相应的制度，要解决借调者遭遇的尴尬，只有靠制度。制定干部使用流动制度，加强干部的人事、编制管理。一切干部无序流动尴尬处境的根源，都在于制度缺失，只有建立起一套与借调有关的制度规范，才可以保障借调单位、被借调单位和借调者的权利，并实现有序流动管理，才能够真正走出干部无序流动的尴尬。

3、明确站所进人权属问题，加快乡镇体制改革步伐，进一步理顺乡镇事业站所责、权、利问题。按照《宪法》规定，乡镇是我国中央、省、县、乡镇四级行政政府之一，既然是政府就应该有相应的政府所应有的权利及义务。而现实乡镇工作中的实际，因权责不相统一，导致许多工作无法顺利进行，许多矛盾应运而生，尴尬无法，部分站所的服务主管权在上级，工作职责、责任在乡镇，导致关系无法理顺，有责无权，有权无责，权责分离，工作难以进行。乡镇事业机构的设臵，不能搞简单的整齐划一和强制性的上下对口，而应根据社会发展的需要和各乡镇的实际灵活设臵，有建有撤，同时解决好新老机构撤并、设臵重复和门类繁多等问题，使政治、经济和社会资源均得以有效配臵。应按照切实转变乡镇政府职能、努力建立服务型政府和法治政府的要求，在合理区分公益性和经营性职能的基础上实行分类管理，整合乡镇事业站所。事业机构可设臵社会事务服务中心（整合文化、广播、农村新型合作医疗管理办公室、劳动和社会保障站）、人口和计划生育服务中心、农村经济发展服务中心（整合农机、农技、经管、水利、畜牧、动物防疫）、林业管理

站，简称“一站三中心”，都为全额拨款乡管的二级事业单位。