预习报告
一、 实验名称
建设重在效率，兼顾公平的公共财政体系
二、 实验目的
探究公共支出成本——效率问题，鉴于我国目前公共财政体系的缺陷，公共支出投入产生不合理的现象，本实验研究了产生公共支出缺陷产生的原因，并提出了建立效率财政和公平财政的必要性和建设的各种途径。
三、 实验设备
电脑 图书 网络
四、 实验步骤
1、资料的搜集，上网或到图书馆
2、资料的整理，挑选与实验有关的，删除与实验无关的
3、根据资料写论文
实验报告
探究公共支出成本---效率问题
——建设重在效率，兼顾公平的公共财政体系
摘要:目前,我国的公共支出体系存在着诸多不合理的地方,除了政府理财观念上的因素外,公共支出没有科学的判断标准和执行标准是一个重要原因，所以建立合理的公共评价体系来衡量公共支出成本---效率之间的关系时有必要的。分析我国现阶段公共支出的缺陷和原因,以效率和公平为视角,提出一个为公共支出能够发挥最大效用的效率财政和公平财政，并提出相应的建设途径。
关键词:公共支出、评价、效率财政、公平财政
现阶段,建设适应社会主义市场经济的公共财政体系已成为我国财政体制改革的目标所在。公共财政的建设是一个复杂的工程,与过去的财政相比,它的范围更宽,包括公共收支、政府预算、公共管制、公共政策等多方面的内容。这其中,公共支出是关键的一环。公共支出集中体现了政府职能,其规模和内容集中反映出政府活动的范围和内容,公共支出的结构和比例会对社会主义市场经济产生重要影响。而我国公共支出不断膨胀,支出不能发挥出其应有的效率和作用也一直是老问题。因此,能否建立起一个既有效率又有公平的公共支出体系,是衡量我国公共财政建设成败的关键。如何使我国的公共支出更加科学和合理,便是需要重点探讨的问题。
一、我国公共支出的缺陷及原因分析
财政体制改革以来,我国的公共支出在满足社会公共需要方面发挥着越来越重要的作用。但总体来说,公共支出的改革和管理还相对滞后,成为整个财政管理中最为薄弱的环节。
（一）公共支出存在的问题
1、公共支出的范围不明确,结构不合理
所谓公共支出范围就是财政应当发挥作用的领域。而结构则是资金在这些领域内分配的规模比例和管理力度。改革开放以来,我国财政统收的局面被打破了,但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在,许多应由市场提供的商品与劳务和由社会负担的支出依然背在财政身上,另一方面,在财政分配格局中,许多应有政府承担的社会公共事务,财政并没有完全承担起来,如社会保险、农村基础设施建设、教育经费等。支出范围和结构的不合理,造成公共支出的资金压力增大,支出效率低下。作为以弥补市场机制缺陷为主要职责的公共财政,在资源配置领域不能高效运行,在收入分配领域也没有起到缩小收入差距,解决社会公平的作用。
2、公共支出的方法不科学,管理和监督不到位
(1) 政府预算方面。我国现行的公共支出方法仍然是沿袭计划经济时期的“基数法”模式,即“基数加增长”的方法。在这种预算方法下,各部门获得的预算资金取决于过往的资金支出数量,再加上预算外资金的存在,形成财政的一种软预算约束,不利于公共支出范围的科学界定和支出结构的优化, 往往出现事后被迫调整支出预算的现象, 无法起到依据经济形势变化而“相机”决策的效果。
(2) 在支出的管理方式方面。管理方式实际上是指在公共事务的处理中谁来付款的问题。就当前的资金运用来看,政府仍未脱离“包揽”的观念,几乎所有的资金都由政府独自承担。这是造成支出不断膨胀的原因之一。公共财政虽然主要应负责于公共事务领域,但其管理的方式应当多样化。因为政府的财政力量毕竟有限,在有限资源的情况下,如何用更少的钱,办更多的事是值得思考的一个重要问题。
(3) 在财政监督方面。政府对预算从编制到执行都缺乏公开性原则；公共支出和财政监督不独立,缺少内在的制约机制；支出监督也流于形式,对不合理、不规范的支出行为没有相应的惩罚措施。
（二）我国的财政体制缺陷的原因分析
1、对“公共财政”的认识不够深刻
在市场经济条件下,政府作为干预角色而非参与角色的定位是理论和实践已经证明了的。由于市场势力、外部性、信息不对称以及其它社会性的因素,使得市场经济的自身运行会出现“失灵”,因而这方面的缺陷必须由政府活动来进行弥补。作为政府重要活动之一的公共财政,就应当扮演市场经济下的公共事务管理者的角色,而不是计划经济下的大一统型的建设型角色。公共财政本质上是与市场经济特征相联系的一种财政。虽然我国的财政体制改革已进行了多年,但对于财政公共性的认识还不够深刻,或者在实际工作中并未把财政工作置于“公共财政”这一点。
2、公共支出是否合理缺乏一个科学标准
公共支出是政府实现其职能的一个重要活动,从预算到实施,再到评价应当是一套完整的制度构成。在这个制度框架中,政府按照何种标准进行制定支出计划、按照何种标准执行支出任务以及按照何种标准评价支出效果都必须明确,否则,就会导致公共支出的盲目性、低效率性和不公平性。在实际经济工作中,正是由于缺乏一项标准,使得我们的财政出现了该管的没有管好,不该管的却管理过度的“缺位”和“越位”现象。由此,选择和制定一项可供参考和操作的标准,是解决我国公共支出不合理现状的一个重要步骤。
二、建立公共支出绩效评价体系
公共支出绩效评价体系是对公共支出预算成本，效率之间的关系进行分析的体系，是考察公共支出成本效益的方法，是政府公共支出分配的依据。
（一）公共支出绩效评价方法的选择
公共支出绩效评价方法的选择公共支出绩效评价工作的实施, 要遵循统一的
评价方法, 为了实现定量评价与定性评价相结合,总量分析与比例分析相呼应, 应采用较为综合的评价分析判断方法。
（1）成本—效益分析法
它是对特定的公共支出项目进行评估的主要方法。在财政支出决策时,通过比较多种备选项目的全部预期收益和全部预期成本的现值, 来评价各项目优劣, 以作为决策的依据或参考。因此, 在对已完成的公共支出项目进行评价时, 则可通过一定时期内收益与成本的比值来进行判断。
（2）因素分析法
是将公共支出的直接费用以及各有关费用的各个因素尽量列举出来, 同时将可能产生的效益(直接效益和间接效益) 列举出来,并以同一单位来衡量成本与收益的一种方法。
（3）公众评判法
对于无法直接用指标来计量效率的支出, 如政府某机构的行政效率, 财政投资修建一个花园等公共设施的效率, 可采用公众评判的方法, 由有关的专家进行评估和对社会公众进行问卷或抽样调查, 以判定其效率高低。
（4）综合指数法
这是目前被我国多个部门采用的一种方法, 它是在多种经济效益指标指数计算的基础上, 根据一定的权数计算出综合经济效益指数。综合指数中, 有的有核心指标, 有的没有核心指标。它是通过将各环节或各领域的经济效益单项指标值进行综合, 并以此说明总体和各个环节的经济效益水平。
（5）最低成本法
对一些公共支出项目, 所提供的商品或劳务不可能进入市场交换, 因此, 无法用货币计量其社会效益, 只能计算每个被选项目的有形成本, 但可以采用比较多个方案成本高低的方法, 并以成本最低为原则来确定最终的支出项目。
(二) 公共支出绩效评价过程的调控
对公共支出效率, 一方面要进行评价, 另一方要根据评价的结果进行调控。
1、对现实公共支出调控
主要是对公共支出进行跟踪, 动态控制, 对支出政策实行动态管理。各级财政部门建立公共支出分析制度, 定期对照考核标准对支出效率进行分门别类、定性定量地分析检查, 总结经验, 提出对策。实行固定和非固定的联系网络,当一项新的公共支出政策出台以后, 这些网络要及时提供政策施行过程中出现的各种情况、问题和效果, 供决策部门及时进行分析研究, 并有针对性地采取措施予以改进。
2、对未来公共支出的调控
主要取决于公共支出政策的预见性、前瞻性的分析评价, 据以提出支出政策预案, 并随时根据事态的发展变化完善政策。随着我国人口总量及其购买的变化, 随着社会主义市场经济体制的逐步建立和改革深层次化, 随着高新技术的发展, 财政面临的形势更具复杂性、多样性和全球性, 影响公共支出效率的因素更为广泛, 对公共支出政策的决策, 必须从大局上时刻把握国际国内政治、经济、科技发展的动态和趋势,并对其公共支出的影响做出科学的判断, 据此提出具有预见性的公共支出政策, 充分发挥财政政策的调控功能。
（三）公共支出绩效评价管理过程中难点分析
对公共支出绩效评价并不很容易, 这种困难主要来自以下三方面:
1、共产品提供的垄断形式的困难
公共支出是通过政府执行的, 这种垄断是天然存在的, 这本身也是效率的选择, 但垄断却使效率的实现困难重重。要克服这种困难, 就必须在制度上和技术上不断的探索。
2、民众偏好意愿表达的不充分和民众意愿
集合的困难由于公共产品消费采取“免费”的形式(即没有市场经济的等价交换形式) , 因此从居民个人角度看, 总希望多消费公共产品而少负担公共产品的成本。这样, 就会导致居民对公共产品消费的意愿表达不充分, 这就是所谓“塔便车”。这在私人产品领域是不存在的, 因为消费者必须“出价购买”才能获得私人商品。另外, 居民的收入状况千差万别, 对公共产品的消费需求也就各不相同, 如何把居民不同的消费需求“集合”为“共同”的需求,在实践中也是困难重重。
3、“产权”界定的困难
公共产品的资源配置和生产, 实际上是一系列的委托代理制度, 而且是一套庞大的、长长的委托代理链制度。政府实际上是居民的委托人, 公共部门是政府的受托人。委托代理制度的效率, 基本的要求是“产权”明晰, 即要明确职责。而要把公共部门的职责规定的清清楚楚既是困难的, 又是不必要的。明确的公共部门职责, 确保公共部门保持利他主义的行为, 可能需要巨大的成本, 从经济的角度看是没有效率的。另外, 公共部门的“生产”通常是很难标准化的, 因此需要每个工作人员都要有响应的机动权, 以提高工作效率。这表明,“产权”明确的程度本身有一个“效率”的约束度。
4、成本收益测试的困难
公共产品的成本和收益都具有经济外部性的特点, 而且又不以市场价格方式表现出来, 因此对公共产品的成本和收益进行全面的评估存在许多困难。比如, 一条铁路给沿线居民带来多少收益? 污染又产生多少成本? 要调查清楚, 成本很高, 而且问卷调查的信息未必确切。
三、建设效率财政和公平财政
（一）效率标准与建设效率财政
一般意义上,效率是指取得效用与投入成本之间的比值。以市场为主导的资源配置机制,最重要的一点就是要讲求效率,即在资源稀缺的情况下,如何更节约、更有效地利用资源。虽然完全竞争的市场经济可以使经济活动调整到帕累托效率状态,但现实的市场经济下由于存在垄断、外部性、信息不对称等经济的和非经济的原因,阻碍了市场经济效率的提高,因而政府的重要作用是尽可能消除或缓解上述各种不利于市场效率提高的因素,实现帕累托效率改进。政府的财政活动实际上是资金(国民收入) 的重新分配问题,如果我们把公共财政看作政府对公共资源的配置的话,公共财政活动的起点和归宿理所当然应当是效率。
财政是以政府为主体的理财活动。在社会主义市场经济体制的建立和完善过程中,政府所扮演的角色正在转变。体现在财政活动上,即财政的建设性逐渐减退,而公共性逐渐增强。市场经济强调的是资源配置的高效性。因此,公共财政作为政府的一项活动,其基本出发点应当是为弥补市场失灵,保证资源配置的有效,其实质是一种“效率财政”。另外一方面,政府的财政活动往往会产生“X - 效率”问题。X - 效率也叫X - 无效率,是指公共部门提供的公共产品超过社会需要从而导致的无效率或低效率的现象。当政府权力的垄断性带来的低效率抵减了政府带来的效率保证时,便阻碍了市场效率的提高。特别是在经济转轨时期,由于体制的、法律的原因,政府的这一弊端容易出现。因此,建立高效率的政府和高效率的财政是现阶段面临的紧迫任务。
（二）公平标准与建设公平财政
在财政学上,公平是一个与收入分配相联系的概念。公平可分为经济公平和社会公平。前者按照严格的市场规则对个人收入进行分配来实现,即要素所有者凭借相应所有权取得合法收入。由于个人占有的生产要素不平等、以及机会和起点的不平等,使得分配结果出现的差距,就涉及到社会公平问题。
在这里,我们把社会公平作为主要的公平标准。在市场经济条件下,如果排除非经济因素的干扰,经济公平的结果可以自动实现,但是,社会公平却是市场无法自动解决的。公平涉及到社会的长远利益和社会稳定的问题,因此,要求政府通过必要的干预活动加以解决。就我国目前来看,收入的不公平程度已达到警戒线水平(0. 4 的基尼系数) ,而且相当一部分是社会不公平而非经济不公平结果。因此,公共财政,特别是公共支出要负担起解决社会公平问题的职责,通过对收入的再分配调节,如转移支付等手段来缩小个人收入分配上的差距。
（三）建设我国效率财政和公平财政的途径
1、提高我国公共支出效率的途径
（1）合理确定公共支出的范围,防止公共支出的“缺位”和“越位”
我们知道,市场经济在其有效作用领域是最有效的一种经济运行机制。对于这些领域,政府必须让位,以保证资源配置的效率。在市场经济失效的领域,其中主要是公共事务,政府应当管起来,从而产生比私人部门更高的效率。在这些方面,私人部门(企业和个人) 是无法提供、不愿意提供或不需要提供。具体来说,以效率为标准,政府公共支出的范围应当在以下领域:国家机构正常运转的需要,如国防、社会秩序、行政管理、外交等;社会公益事务,如文化、教育、卫生等;社会公共设施建设,如道路、通讯、环境保护等;非竞争性基础产业,如新兴产业、高科技产业、基础研究投入等。
（2）健全预算制度
预算实际上是一种财政收支计划。作为一种政府行为,其本身具有非市场的一面,因此,政府编制预算必须按市场经济的要求,遵从公开性、稳定性、完整性的原则。对我国公共支出来说,要特别注意“软约束预算”问题和政府决策中的“X - 效率”问题。解决问题的一个有效途径就是建立“绩效预算”,并依靠部门预算、政府采购以及国库集中收支等制度来实现。通过尽量量化业绩目标、核定预算成本、严格考核业绩成果,使财政提供的拨款与用款单位的绩效考核挂钩,从而有效制止财政资金浪费,变“软约束”为“硬约束”。
（3）公共支出管理方式多元化
对于公共事务的管理,政府在财政上未必都需要完全提供资金。公共品有多种,按其性质可分为纯公共品、准公共品等,按其受益范围的不同可分为全国性公平品和地方性公共品。政府可以通过多种形式的管理,以达到高效率的目的。体现在公共支出上,可以有以下方式:1、完全提供资金； 2、提供部分资金,部分收费；3、监督管理,费用分摊(主要按受益原则) 。通过多元化的管理方式,不仅不会减小资源配置的效率,也有利于政府公共支出压力的缓解。
2、公共支出解决公平的途径
（1）发挥税收调节的主导功能
虽然税收与公共支出并不直接相关,但税收会影响到个人收入并进而影响消费支出,同时税收也是公共支出资金的主要来源。就目前来看,通过税收调节收入分配的差距仍然是一个重要的解决分配不公的手段,当前的主要问题是加大执法力度,防止偷逃税。
（2）加大对教育、社会保障支出
由于社会分配不公平的前提是个人占有生产要素的不平等。因此,作为一种客观的社会现象,社会不公平不同于经济不公平,它不可能自动缩小或消失,必须依靠政府的财政行为,最大限度减少起点的不公平。体现在公共支出上,应当主要加强对两个领域的支出比例。
(1) 教育支出
在市场经济条件下,人才进入市场展开竞争主要依靠能力(知识与技术) ,而能力的差异除了先天因素外,主要是后天教育的结果。由于富人与穷人的财富的悬殊,使得他们或他们的下一代人在接受教育方面面临着机会的不均等。因此,由政府去改善教育机会的分配,使不同阶层家庭出身的人都能较为公平地进入市场,站在同一起跑线上竞争,有利于收入分配的均等化,推进社会公平。在公共支出上,除了要从整体上加大对教育事业的投入规模外,在结构上还要特别注意加强对基础性教育、社会公共需要性教育以及农村教育的支出比例。
(2) 社会保障支出
社会保障是政府对因丧失劳动能力、丧失就业机会等导致的低收入、无收入者提供的一种直接补助形式,是调节贫富差距的强制性措施。它具有明显的社会公平色彩。我国目前的社会保障规模还较小,保障制度还健全,建设社会保障体系还需努力。
结论：我国公共支出存在的缺陷主要是因为对公共支出的认识不足和缺乏有效的评价体系造成的，所以建立有效的公共支出评价体系已经是势在必行的。建立重在效率兼顾财政的公共财政体系是解决这一问题的有效途径，而且我们已经找到了正确的道路，但是要真正实现有效公平的公共财政体系还需要一段很长的时间，需要政府和群众的共同努力。
参考文献：
1、张文华，对我国公共支出的思考，东北财经大学
2、王辛，研究我国公共支出的存在的问题，西安交通大学
3、刘鑫，研究我国公共财政的效率与公平关系，南京财经大学