情系夕阳 转型发展
---关于养老服务体系建设的研究和探索
芜湖市发改委 谷先斌 谭秉禹
随着人口老龄化速度的加快与老年人口规模的日益扩大，全社会对人口老龄化和老年人口问题更为关注。《国家基本公共服务体系“十二五”规划》指出，基本养老服务，是“十二五”时期，政府提供的社会基本服务之一，特别要求“建立健全养老服务体系，鼓励居家养老，拓展社区养老服务功能，增强公益性养老服务机构服务能力，鼓励通过公建民营、民办公助等方式引导社会资本参与养老服务机构建设和管理运行”。可见，加大推进养老服务产业的发展也是推动建设和谐社会的必然要求，建立健全养老服务体系是当前应对人口老龄化背景下老年人顺利实现养老的关键。我们以芜湖市为例，就目前60岁以上老人的养老现状进行研究和思考。
一、芜湖市的老龄人口状况分析
根据第六次全国人口普查资料显示，芜湖市常住人口为354.51万人。截至20##年底，有60岁以上老年人61万，约占户籍人口的16%，并以年均超过3%的速度增长；80岁以上高龄老年人6.5万，约占老年人口的11%。预计到20##年末，全市老年人口将占全市人口的18%以上。
目前芜湖的老年人口比重已经远远超过国际标准的7%，有关数据表明，我市已经进入了老龄化社会，而且老龄化程度高于全省、更高于全国平均水平。
根据调查数据显示，在60岁以上老人中，可以划分成与子女同住、空巢老人、三无老人（无经济来源，无劳动能力，无法定赡养人）这样三种类型：
1、与子女同住的老人
此类老人，是相对于空巢老人而言，指子女与父母同住或者居住于同一城市的。在芜湖地区，一般指子女工作、生活在芜湖，与老人同住在一起或者距离较近的情况，目前全市范围内约有51万。
相对于空巢老人，此类老人的儿女能给予老人较好的照顾和关爱，老人的就医住院、生活服务、精神慰藉等需求，均会得到较好的解决。当然，为了减轻子女的负担，部分老人也希望通过社会化的居家养老服务，改善自己的生活品质，提升幸福指数。
2、空巢老人
芜湖市目前有空巢老人9.9万，约占老年人口的16%。人口普查资料显示，随着家庭生育水平下降、居住观念变化（老年人与年轻人分开居住）等原因，芜湖市家庭户规模趋于缩小。而芜湖作为劳动力输出市，人员迁徙流动性较大，这些因素加剧了老年人空巢情况。
空巢老人这一群体，在经济压力、精神慰藉、生病照料、生活服务等诸多方面，都需要更多的关心和帮助。只有通过加大城乡养老服务机构和日间照料中心建设、发挥家庭养老和志愿服务作用等措施，才能引导全社会形成共同关爱空巢老人的良好风气。
3、三无老人
三无老人，是指无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人的老年人。以芜湖市的镜湖区为例，目前辖区内共有三无老人215位（截止20##年1月），其中二十余位长期住院，大多存在着经济条件差、健康状况差、生活质量差的问题。随着人口老龄化进程的不断加剧，三无老人对生活照料、医疗保健、精神文化等方面的需求日益凸显，如何有效解决他们的养老问题，是构建和谐社会，关爱弱势群体的重要工作内容。
二、芜湖市现有的养老服务体系建设情况
将于20##年7月1日实施的《中华人民共和国老年人权益保障法》明确指出我国将建立多层次的社会保障体系，逐步提高对老年人的保障水平，建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系。参照人口老龄化不断加剧的实情，芜湖市也加快了构建基本养老服务体系的进程，促进社会福利工作由补缺型向适度普惠型转变。主动适应人口老龄化、高龄化发展趋势，加大老龄工作力度。参照我国现行的“90:8:2”的养老比例（即90%的老人将居家养老作为首选，8%的老人需要社区提供日间照料和托老服务，2%的老人选择入住养老机构），大力发展居家养老服务业，构建居家、社区、机构三位一体的基本养老服务体系。
1、居家养老服务发展情况
到“十二五”末，芜湖市的75万老年人中预计将有67.5万老年人选择居家养老。针对该情况，芜湖市按照城乡一体化和区域统筹发展的要求，积极建立以社区服务为依托的居家养老社会服务网络，满足老人的紧急救助、生活照料、医疗陪护、法律援助和精神娱乐等多元化需求，为老年人提供个性化帮助和温馨服务，提高居家养老服务质量，努力实现“养老不离家，服务送到家”。全市所有街道办事处都开展了居家养老服务试点，现已建立了17个街道居家养老服务中心。
2、日间照料和托老服务机构发展情况
芜湖目前有45个社区居家养老服务站（日间照料中心）。日间照料中心是指为服务范围内需要一定生活照料的老年人提供膳食供应、个人照顾、保健康复、休闲娱乐等日间照料服务的机构设施。日间照料能够有针对性的满足不同老人的需求，服务多样形式灵活。目前，我市也正在逐渐加大对老年日间照料中心的发展建设力度，并将在有条件的社区进一步推广，力争使日间照料中心逐渐遍布各个社区，满足日托老人生活照料、保健、休闲娱乐等方面的基本需求，使老人在社区内能够享受到最全面、高质量、低成本的养老服务。
3、专业养老机构发展情况
在大力发展社区居家养老的同时，也应看到仍有部分老人需要通过专业养老服务机构养老。这些专业养老服务机构具有相对完整的生活起居、文化娱乐、康复训练、医疗保健等配套服务设施，可以帮助部分丧失自理能力、且家庭无法照顾的老人安享晚年。目前全市共有公办养老机构106家，床位1.22万张。其中农村敬老院98所、床位1.1万余张。
三、现有的养老服务体系主要存在的问题
根据对芜湖市的养老建设情况进行分析和研究，我们可以看出，目前我国养老体系建设依然还处于一个实践探索阶段，我国居家养老服务体系还没有完全建立起来，面临着诸多难点。笔者认为，主要存在的问题如下：
（一）养老社会化程度不够，投资主体单一，资金投入不足。
社区老年设施由国家民政部门直办、直管的做法还没有根本改变，福利机构的服务对象仍以传统的社会救助对象为主。能够承担居家养老服务的民间机构和团体组织发展滞后。开辟国家、集体、社会组织和个人等多渠道筹资方式，以多种所有制形式发展社区养老服务也还远远不够。养老基础设施薄弱，硬件设备和服务水平难以满足老年人的实际需要。
（二）养老服务从业或参与人员专业化水平不够。
目前，社会化养老管理人员和服务人员整体素质不高，缺少社会工作者的积极参与，并且很大一部分是志愿者组成，缺乏相对的稳定性，很难满足老年人日益增长的多元化社会养老需求，服务水平也普遍较低。表现在：第一，一些从事养老服务的工作者并没有树立一定的价值观，常常把从事这个职业作为暂时的或者退而求其次的选择，导致从事该项工作的意愿和积极性都并不高；第二，多数服务人员没有养老服务的专业背景，有的只是经过比较简单的岗前培训，更有甚者连培训都没有参加过，这就使得他（她）们缺乏专业的护理知识，服务水平较低，服务形式也很单一，仅仅停留在为老人提供基本的日常生活照料上；第三，目前我国绝大多数养老机构都没有配备专业的心理疏导员（或类似的工作人员），养老从业人员一般缺乏精神抚慰方面的技巧，特别是一些年龄比较大的护理人员由于文化层次较低，加之缺乏专业训练，无论是在理论知识还是在专业技巧等方面都十分匮乏，而选择居家养老方式的恰恰是那些子女不在身边、高龄、生活不能自理的老人，他们更加需要心理的安慰和精神的慰藉，如果服务人员不具备专业技能就容易造成老人在精神层面得不到满足。
（三）养老的法律法规不完善。
我国在有关养老的制度设计上主要遵从了家庭养老的思想，换言之，家庭养老思想是我国养老政策的法律基础。目前我国还没有颁布专门关于居家养老的法律，各地区、各级政府所制定的政策和下发的文件基本上都是以20##年1 月29日由国家发改委、民政部等十部委联合下发的《关于全面推进居家养老服务工作的意见》为指导思想。因此，从法律效力上来看并不高；从地域上来看，一般都是针对各地方所制定的，不具有普遍的约束力。
（四）养老的政策支持力度不够。
目前，政府对养老重要性、紧迫性认识不足，没有把养老、助老服务事业提高到反映一个社会文明进步水平和提高人民生活质量、保持社会稳定的战略高度来认识，除此之外，政府对资源分配和政策扶持力度不够，致使社会化居家养老主体还是处于自发的、无序的发展状态。
四、关于建立和完善养老服务体系方面的几点建议
开拓创新，转型发展，针对现有的养老服务体系主要存在的问题，笔者对政府应如何建立和完善养老服务体系提出以下政策建议，仅供参考：
（一）由政府组织引导，建立一个“市场化运营为主，政府性补充为辅”的全覆盖养老服务体系。
1、积极推动市场运营模式下的居家养老。从我国现有的养老模式来看，居家养老占整个养老类型的90%以上。所以，以需求为导向的居家养老服务模式，需要市场化运作机制。作为一种准公共物品，居家养老服务具有一定私人物品的特征，私人物品需要通过市场才能够达到最好的资源配置。居家养老模式强调从需求出发。不同的老人，他们的身体条件、经济条件和生活质量标准等方面千差万别，居家养老从需求出发，就需要具体考虑每一位老年人具体和特殊的养老服务需求，提供多层次、多样化、多水平和个性化的养老服务。在资源有限的情况下，市场化的引入能够使社会养老资源分配和服务供给达到合理组合和有效配置，与养老相关的分散资源能够按一定规则纳入到社会再生产体系中，在企业经营化方式的有效组合下，相关闲置或低效能的资源能够产出最大化的效用。
首先，积极引入市场机制，使养老服务走向社会化道路。改变仅仅依靠社区创办居家养老的路子，引导民间组织和个人积极参与兴办养老机构。要把建立健全各级各类居家养老服务机构作为社区建设的重要任务落到实处，在人财物等方面予以实实在在的支持和辅助；同时，政府对其在政策方面进行支持和引导，使其可以规范的运行。
其次，建立全方位、多层次的养老管理机构。设立专门管理居家养老的机构，形成无论从宏观的政策供给还是到微观的为老服务都有相应管理机构的管理网络，具体对老年人的生活料理和精神慰藉等进行日常管理，满足老年人个性化的养老需求，形成政府职能部门、社区和民间组织之间养老服务体系建设的有效衔接机制。
第三，老百姓也可以采取“购买服务”的方式，购买个性化养老服务项目。老年事业发展的目的就是为了给老年人提供全方位的服务，而这就要依托民营资本介入兴办的养老机构市场化运营模式为主，借助相关的信息平台，老年人可以根据自身需求对个性化服务项目进行购买，为我市老年人提供生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉等全方位、多层次的服务。
通过对老年人生活、文化、精神等多方面需求的挖掘，积极拓展“银发”产业，如：养老行业、餐饮行业、家政服务业、保健行业、医疗行业、培训行业、婚介行业、通讯行业等等，通过平台的统一整合使老年人可以轻松获得所需的各种服务，同时推进服务业的良性发展。
2、政府性补充为辅，继续做好基本养老服体系建设。除居家养老外，针对占比相对较小的社区、机构类养老方面，政府应继续加大力度，进一步体现社会主义优越性，继续做好养老服务体系建设。以芜湖为例，截止20##年，全市为提高养老服务机构在城市规划中的比重，建立一批居家养老服务中心。目前，芜湖市已建设好的日间照料中心有45个，公办养老机构106家，床位1.22万张。其中农村敬老院98所、床位1.1万余张。
芜湖市除了持续跟进做好市、区各级敬老院福利院养老服务工作，也积极鼓励支持民间组织、企业和个人，采取公办民营、民办公助、合资合作等多种形式，多渠道兴办养老服务业。全市民办老年公寓已达19家，拥有床位1700余张。
通过20##年初对芜湖市镜湖区范围内六家专业养老机构的一一走访，目前已配备专业护工70余人，最大的老年公寓居住面积达到1800平方米，可入住床位有192个，配备专业护工70余人，在做好身体护理的同时做好心理护理，让每位入住老人都能得到家庭般的关怀照顾。
考虑到当前我国政治、社会等实际情况，现有的养老服务体系已越来越不能满足日益增长的人口老年化的社会需要，笔者认为，综合上述两点，就可以基本建立起一个“市场化运营为主，政府性补充为辅”的全覆盖养老服务体系。
（二）政府搞好养老服务体系建设的关键是建立完善养老服务监督考核机制。
要积极鼓励并规范社会资本进入养老服务产业，形成公开、民主、规范、长期的资金投入制度，政府工作的着力点就是进一步明确养老产业的管理主体，简化管理机构。政府开展养老服务工作的重中之重是建立完善养老服务监督考核长效机制，同时要积极转变政府职能，由政府直接投资管理转变为间接宏观调控，通过建立健全养老产业行业协会，建立科学合理的产业审核、评估和监督机制，建立养老机构服务评估和评价体系。养老服务监督考核长效机制是养老机构能够长期良性运作的关键，政府管理、服务质量控制、服务资格审核等工作，可以更好的凸显“公平、公开、公益”的原则。政府有效地监管可以进一步完善养老服务体系建设，使社会化养老服务机构在良性竞争的机制中优胜劣汰，使政府的关怀可以渗透到每一个老人的养老服务中去，真正做到“情系夕阳”。
（三）加快养老服务专业人才队伍建设和志愿者队伍建设。
专业化的养老服务人员的缺乏直接制约了居家养老服务的进一步发展和服务水平的提高，加快养老服务体系建设，必须要鼓励和支持更多人投身养老服务业，不断扩大从业人员队伍，逐步提高养老服务的专业化水平。
为此，一是要鼓励和支持相关高等院校和中等职业学校增设养老服务专业和课程，培养专门人才;二是加强与大专院校、卫生院校的联合协作，对现有养老服务人员进行有计划的培训，不断提高其职业道德、服务意识和业务技能水平;三是规范养老服务队伍建设，推行养老管理和服务人员持证上岗;四是制定和完善养老服务业的行业规范和质量标准，加强对养老服务工作的监督检查和指导。
在养老服务专业人才严重短缺的情况下，志愿者队伍的重要补充作用就显得格外重要。可以通过健全和完善志愿者激励和培训机制，进一步发挥志愿者在居家养老服务中的作用。目前，在全国有些地方已经建立了比较规范的社区志愿者组织，应该充分重视志愿者在养老服务中的重要作用。社区志愿者深人城镇社区街道和农村乡镇，开展各具特色、富有实效的居家养老服务志愿活动，不仅可以广泛普及并提升志愿服务理念，在全社会营造敬老、爱老、助老的良好社会风尚，而且可以对专业化、职业化的居家养老服务活动形成有效的补充。加强对社区养老服务志愿者队伍的管理，可以从登记注册、持证上岗、行为规范、学习培训、表彰奖励等方面人手，用制度化的方式促进养老志愿服务的规范发展。
第二篇：养老调研报告(提交)
关于提高我市老龄服务事业水平的对策研究
课题组
养老问题是基本民生问题之一，也是社会管理中需要研究的重大问题。20##年2月，胡锦涛在省部级领导干部社会管理及其创新专题研讨班上指出，“社会管理，说到底是对人的管理和服务。”并提出，要“解决好人民最关心最直接最现实的利益问题”，“培育壮大老龄服务事业和产业”。兴国市长曾讲过，人口老龄化问题关系社会经济发展，关系社会和谐稳定。自1988年进入老龄化社会以来，我市已迎来“银发浪潮”，老龄化形势严峻，老年人口年均增长3%以上。截至20##年底，60岁及以上户籍老年人口已达17.47%，老龄化程度排在全国第三位。据预测，20##年全市老年人口将占总人口19.5%；20##年占35. 62%。届时，我市基本形成具有天津特色的“973”养老服务格局，即97%老年人居家养老（其中94%老年人依托社区日间照料服务设施分散居家养老，3%老年人在老年宜居社区集中居家养老），3%老年人入住养老机构养老。
在迅速进入老龄化时期，如何大力推进老龄服务事业的发展，已成为我市社会发展所面临的一个重大问题。为更好了解我市老龄事业发展中存在的问题，探寻解决问题的对策，课题组采取实地考察（包括暗访）、召开座谈会、个案访谈、电话调查等方式，对我市养老院、社区养老服务机构或部门进行了深入调查。在调查中发现，我市在“党政主导、社会参与、全民关怀”的方针指导下，不断完善老年社会保障体系，提升老龄工作水平，在养老机构建设、居家养老模式探索等方面有所创新，初步建立了服务主体多元化、服务内容多样化、适宜老年人需求的居家养老服务体系。但课题组也发现，实践中还存在着一些需要完善的地方。为此，课题组对我市国办的天津市养老院、民办的南开友缘养老院与红桥桃花源养老院进行了深入的个案访谈；对南开区长虹街盛达园社区、河西马场街、和平区南营门街进行了调查，还暗访了南开区天拖南澄江路街横江里社区，河北区江都路街如皋里、通达新苑、汇光里社区等。之所以选择上述三家养老院为调查样本，是因为天津市养老院是4所市级国办养老机构中规模最大的养老院，拥有床位850张；两家民营养老院也是规模较大的养老院，友缘养老院共有340张床位，桃花源养老院有200张床位（高于民营养老机构平均113张床位）。社区与居委会的选样依据是居家养老活动搞得比较好的，暗访的社区是随机选取的。
一、 我市老龄服务事业发展中存在的主要问题
（一）养老工作宣传欠深入，百姓对养老模式认识比较模糊，实践中容易产生不满
目前，我市百姓对机构养老模式认识得相对清楚，对机构养老的需求也越来越强烈，但对居家养老模式的认识比较模糊。我国把适合国情的社会化养老模式界定为社区居家养老，它是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人日间照料、生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区托付为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。我市则规定，居家养老包括依托社区日间照料服务设施分散居家养老和老年宜居社区集中居家养老。但在调查中我们发现，由于宣传不到位，不少社区居委会人员及居民对我市养老模式认识模糊，认为居家养老和社区养老是不同的。对于多数人而言，居家养老就是家庭养老模式，尽管社区提供了各种有偿微利服务，但这种养老还是家庭自己的事情；社区养老则是同一社区老年人居住在同一楼宇并由社区提供全方位服务的养老模式（基本相当于宜居社区集中居家养老）。由于理解有误，所以一提及社区养老，百姓就希望社区提供更多服务，这远超出了目前社区居家养老所能够承载的内容。一旦多种需求得不到满足，就容易引起百姓的不满。实际上，社区居家养老是介于家庭照顾和社会机构照顾之间的一种运用社区资源开展的老年人照顾方式。如何以清晰明了、简单易懂的概念界定和养老模式说明向老百姓进行深入的宣传，显得尤为重要。
（二）老龄服务与机构管理的法律法规尚不健全
目前我市已经实施了《中华人民共和国老年人权益保障法》，并先后以政府令形式发布了《天津市养老机构管理办法》、《关于加快养老服务业发展的意见》、《天津市资助经济困难老年人入住养老机构办法（试行）》、《关于进一步发展我市居家养老服务的意见》等。但作为地方性规章尚缺乏强大的效力，约束力不强。而且，现有的规章并未对养老机构、管理与服务人员的责任做出详尽的规定。当前尤为突出的问题表现为：
1、已经实行的一些办法已不能满足养老机构发展的需要，实践中出现的诸多问题在办法中没有规定。由于没有相关法律法规对养老服务中产生纠纷的责任范围做出明确规定，更没有规定养老服务机构的免责范围，一旦出现如老人摔伤、走失、甚至自杀等人身损害问题，只能是养老机构承担赔偿责任。而养老机构主要是国家投资的福利性非营利机构与民营的微利营业机构，随着赔偿案件的不断出现，这些机构的生存状况令人堪忧。往往民办养老机构在遇到大的诉讼赔偿时可能会陷入破产境遇。
2、现有法规更没有对社区提供的居家养老服务做出规定，一旦出现问题，将会使刚刚有所发展的居家养老受到致命打击。
3、目前养老服务与护理人员的社会地位比较低，一些权益得不到保障。其中一个主要原因是，现有规章只是对上述人员如何做好工作作出规定，没有在制度上明确其法律地位，在待遇上也缺乏相应的权益保障。
（三）养老投入渠道单一，资金不足、运行成本高成为制约我市老龄服务事业发展的瓶颈
1、养老机构运行成本逐年增加，抵消了各种补贴。资金紧张、运行成本较高已成为国办与民办养老院的共同特征，是当前养老院运营中存在的主要问题。养老院的运行成本主要包括护理人员与管理人员的工资福利、煤水电气费用和养老服务设施的购置与修缮费等。虽然国家实行了一些免税政策，市政府每年给民营养老院每个床位补贴600元，但随着用工费用增加，物价及各种费用不断攀升，与高成本运营相比，补贴乃是杯水车薪。我市养老院收费没有统一标准，只能靠市场杠杆来调节。但由于现阶段老年人经济承受能力限制，我市养老机构服务人员的工资待遇比较低，实际工资平均一般在1500左右（不少民营养老院尚未达到此标准）。由于服务人员从事的工作艰辛，脏、累、工作时间长，低收入难以吸引和留住护理人员，导致我市国办、民办养老院普遍存在护工难招问题。以天津市养老院为例，一方面，三、四年前排队登记要求入住的老人已过千；另一方面，由于养老护理人员不足，致使新建护理楼尚有一层楼床位处于空闲状态，浪费了资源。而且，从发展趋势来看，护工难招问题将会更加凸显。另外，一些民办养老院还急切呼吁政府和社会关注他们的生存状况。以友缘养老院为例，由于该养老院租用的是天拖的厂房，其水电费是按照工业计费标准收取，无形中加重了民办养老院的经济负担。
2、资金缺乏，难以支撑社区养老服务体系。目前我市社区养老服务产业化进程缓慢，社会组织、民间资金参与养老事业的积极性不高。仅靠政府投入的单一模式无法满足社区服务日益壮大的需求，致使社区养老服务处于资金、人员短缺的困境。尽管这些年来我市逐步加大了对社区养老服务的投入，在20##年下发了《关于加快发展我市养老服务业的意见》，明确了支持居家养老建设工作的若干具体优惠政策，提供了政府购买服务，启动了老年日间照料服务中心（站）建设，并给予一次性3万元补贴，但从基层反映看，政府为高龄、特困、低保等老人每月提供购买居家养老服务，只解决了极少部分老人的困难，而且只是吃饭有保障，而有钱吃饭没钱看病等更深层次需求没有得到满足。从市、区两级财政拨款看，仅是为老年日间照料服务中心（站）提供了一些基本活动设施的费用（还有社区反映市财政并没有给予一次性建设补贴，只是区财政提供了补贴），却没有提供给从事老年服务及管理人员的报酬，后续活动开展难以为继。很多社区的养老资金投入主要以自筹为主,使得社区养老服务发展的有限资金缺乏稳定性，消耗了社区集中养老事业的精力。如重视社区养老活动并取得较好效果的盛达园，连老年活动站每年7000余元电费开支也要由物业垫支；南营门街老年日间照料服务中心负责人也为后续活动资金发愁；马场街也因资金问题，限制了老年日间照料服务中心诸多活动的开展。甚至有的社区因资金问题仅将老年日间照料服务站视为社区食堂，只提供就餐服务，难以发挥其他功能。
（四）多元化的养老需求与现有的养老服务支撑体系差距较大
老年人的养老需求是多元化的，而我们所能提供的养老服务体系与之有明显差距。
其一，就机构养老而言，随着传统家庭养老功能日益弱化，由子女来满足老人的经济供养、生活照料、精神慰藉基本需求越来越力不从心。从调查来看，社会对养老机构服务的需求远远超过我们的想象，甚至一些街办养老院也一床难求。从现实和发展看，目前我市有四部分老年人对入住养老机构有很强的需求：一是11万左右生活不能自理的失能老人，二是10万左右的失智老人，三是数目不小的空巢老人（尤其是独居的空巢老人），四是一些不少经济条件较好、观念新的老年人也渴望入住能够提供较好的日常生活服务和照料、文化活动丰富、环境优美的养老院。而我市“973”养老服务格局中，到20##年也只能提供6万张床位，难以满足我市日益增长对养老机构的需求。
其二，我市老年宜居社区集中居家养老刚刚起步，尚不考虑其实际运转效果如何，这种模式也只能满足3%的老年群体，与群众的渴望也是有差距的。
其三，目前我市推广的社区居家养老服务水平参差不齐。在我们的考察与暗访中发现，社区养老发展严重不均衡，经济条件好的社区，养老服务提供的服务内容比较全面；而经济条件较差的区域，则很少有社区养老服务的提供。
在调查中我们还发现存在规划、报道与现实状况不符的现象。一些社区只是徒有养老服务的牌子，未达到相关部门提出的工作目标，为老年人服务形同虚设。
（五）养老服务从业人员素质不高且缺乏必要的培训
服务与护理人员是开展老龄服务、发展老龄事业的主力军。从养老机构来看，目前，我市养老机构的服务人员大都是城市4050人员或农民工服务人员。尽管他们吃苦耐劳，但由于养老机构财力有限，且享受不到政府的直接经济补贴政策，待遇偏低，导致大量优秀养老服务人员流失，影响了服务质量。而且不少养老服务人员既缺少岗前培训，又缺少专业培训。一些养老服务人员对基本的护理知识和医学常识了解甚少，年轻的养老服务人员的技能往往是在老员工的传授中习得，或是自己在工作中总结。虽然有关规定强调服务人员必须经过培训上岗，但多数民营养老院并没有严格执行这一规定。
从社区养老服务来看，目前多数社区中没有专业化的养老服务人员，居委会编制中更没有专职养老服务人员的设置。服务人员专业化水平低、人员缺乏等问题更为突出。目前我市社区养老服务专职工作人员几乎没有，多是靠志愿者无偿提供服务。而且，尽管我市提倡中青年志愿者为老年人服务、低龄老人为高龄老人服务，但目前社区中多采取低龄帮助高龄以及互助的帮扶方式。因社区服务能力有限，人员力量薄弱，一些老人日间照料服务站目前的主要功能是配餐送餐，缺乏服务的多样性。在承担养老服务的信息登记、沟通工作的同时，一些居委会人员还要牺牲个人时间给不能外出就餐的老人送餐。
（六）养老服务运行机制不健全，部门缺乏协同，社会参与度小，养老设施及配套服务不完善
老龄服务事业是一项系统工程。养老机构的发展壮大，离不开金融、医疗卫生、环保绿化等部门的配合和协作，但目前我市养老机构与配套服务机构工作存在脱节现象。如，民政部门与卫生部门缺乏相互协同。我市现有养老机构的数量及服务质量远不能满足社会需求。据调查，一方面，社会养老机构床位紧缺，“一床难求”，护理人员严重不足，且业务素质不高；另一方面，诸多地段医院、街区级卫生院床位闲置无用，较高业务素质的专业人员无用武之地。在社会养老机构中住养的卧床老人，其自行承担的护理费用支出则相对较多，而通过医保报销医疗费的比例并不高，平均医疗费使用不足1万，远低于现行医保政策规定的老人享受医保住院（除大额外）费用的4.4万元/年。在调研中我们发现，一些不具备医疗服务的民营养老院，当发现老人患病时只能通知其家属将老人送往医院进行治疗，而老人身体恢复后欲回到养老院时，发现床位早已被占满。即便一些养老机构可以为老人提供一些简单的医疗服务，但由于没有实现医保联网，带来了很多工作的不便。此外，金融机构对于民办养老院的贷款项目很少，这也成为制约民办养老机构快速发展的瓶颈之一。这些问题的出现都与部门缺乏协同有关。另外，目前我市养老机构的服务考核体系还不健全，行业奖惩措施不到位。行业协会的作用没有得到发挥，虽然养老机构的行业协会已经成立，但没有起到监督和约束的作用，行业的自律机制也没有形成。
我市已经提出了居家养老服务工作体系：政府主导、部门协同、社会参与、公众互助、街镇和居村委会具体组织实施。但现实情况是，目前最为缺乏的是部门协同与社会参与。社区养老服务资源之间缺乏整合与协调,社区涉老信息、为老服务的硬件、人力、财力资源等整合不足。由于社区居家养老服务运行机制尚不完善，各居民委员会承担了政府“下放”的社会保障、市容、卫生等诸多方面的管理权，导致居委会工作人员无法腾出充足的时间和精力考虑老年群体问题，不少社区对养老工作只能敷衍了事。社区养老服务发展的好坏完全依靠管理者对该问题的重视程度和居民的道德水平，其所提供的服务在性质上义务性的多,难以实现可持续发展。
另外，由于早期缺乏长远规划，目前我市居家养老配套服务及设施出现“新建还欠账，老账还不上”局面。新建小区养老服务设施只停留于规划，养老设施及场地建设很难兑现；老社区又苦于没有场地建设养老服务设施。部分老年人日间照料服务站因场地紧缺，社区只能在原有基础上，利用原老年活动室，成立了兼容式的居家养老服务站，基础设施比较落后，在一定程度上制约了服务功能的拓展。有些服务设施的配套，还需社区居委会通过各种渠道自行争取。如许多活动走在全国前列的马场街是一个老街区，由于场地所限，至今没有在其所辖各社区都建立起老年日间照料服务站，其设在德才里的老年日间照料服务中心也因场地问题，影响了居家养老活动的进一步开展。无奈，该街只得在开展老年文化娱乐活动以及社团活动方面做文章。
课题组在调查中还发现了其他一些问题。如，由于虚拟养老院建设刚刚起步，我们所调查的社区多数没有建成虚拟养老院；由于养老院现有资金和人员刚刚能满足院内老人的生活需求（甚至有些养老院还处于资金和人员的匮乏状态，不少服务人员的工作已处于饱和状态），多数养老院对于政府提倡的延伸服务无力响应，实际上并没有将养老院服务延伸到社区。
二、 提高我市老龄服务事业水平的基本对策
（一）加强宣传力度，开拓多种渠道，最大限度满足老年人多元化养老需求
要加大我市老龄事业发展的宣传力度，使百姓充分了解国家倡导的养老模式。为澄清认识，在今后宣传中，可将“居家养老”明确界定为由社区提供服务的居家养老模式；将“老年宜居社区集中居家养老”模式单独独立出来。另外，通过宣传，也可以提高老年护理与服务人员的社会地位，为我市老龄事业的发展奠定较好的基础。
政府部门在将养老事业纳入经济和社会发展整体规划之中的同时，在制定老龄事业发展规划时，要充分了解老年人的切实需要，建立全方位、专业化的社会化养老服务体系。目前我市老年人多元化的养老需求呈金字塔型（如图）。依据老年群体对养老模式需求的人数多少，我们将目前的养老模式区分为：自助性居家养老模式（这是目前老年人选择最多的模式，主要是身心健康、完全能够自理、与配偶或子女同住，能够发挥余热，无需社区提供服务的低龄老年群体）；由社区提供有偿微利服务的居家养老模式；由政府牵头、企业运作的宜居社区集中养老模式；机构养老模式。根据上述不同群体的养老需求，政府应发挥引导作用，开发多种渠道，提供人性化管理和特色化服务，满足不同老年人的需求。
首先，对于具有迫切需求且人数有限，但又难以得到满足的机构养老模式，应采取多种形式进一步发展。尽管目前我市的财力有限，不能满足人们入住养老机构的需求，但可以采取如下方法，进一步扩大机构养老规模，以满足百姓需求。其一，对既有的养老机构进行改造、扩建，增加床位。其二，调整布局，加快新建区级养老院建设。其三，逐步试点在街镇一级建立或完善国办养老院。在调查中我们发现，百姓最为信得过的仍是国办养老院，目前最难进的也是国办养老院。我市有些街道根据本街人口变动情况，将过去的幼儿园改造为养老院，这一方法值得推广。如“一床难求”的南营门街鹤寿养老院就是由过去的幼儿园改造而成，现在由专人承包运营。和平区其他街道也有类似养老院。虽然这种养老院的床位不多，100张左右，甚至更少，但在一定程度上也满足了周边群众的需求。而且，加强街镇一级养老院更有助于落实政府提倡的养老院延伸服务到社区的活动（如南营门鹤寿养老院就使延伸服务落到了实处）。其四，鼓励发展、扩大民营养老机构。作为一支重要的补充力量，民营养老院越来越发挥重要作用。其五，根据上述调查中发现的问题，可以整合资源，将现有地段医院、街区级卫生院改造为卧床老人养老机构。在不影响地其原有功能前提下，不需过多资金投入，做简单调整与修整即可。但要建立相关的管理制度与规范。这样既可高我市养老床位总数，缓解养老机构床位紧缺状况，也方便老人就近入住，提高养老护理质量，还可解决就业问题。
其次，加快由政府牵头、企业运作的宜居社区集中养老模式的推广与建设。这是具有发展前景的一种养老模式。但需要注意的是，这种模式在全市布局要尽可能均匀，不能离老人子女距离太远。
第三，进一步完善由社区提供有偿微利服务的居家养老模式，政府应该在政策上给予大力扶持，在财力与人力方面给予大力支持。
（二）将老龄事业作为一项系统工程来抓，完善组织管理体系，规范养老事业运行
政府要把老龄事业作为构建和谐社会的系统工作来抓。机构养老与社区居家养老服务工作的开展并非只是民政部门工作，涉及部门非常广泛，需要其他部门紧密配合。需要地方财政部门给予财力和政策上的支持，需要卫生部门通过社区卫生服务站为老人看病提供方便，需要文化部门协助开展各种有利于老年人身心健康的活动，等等。因此，仅靠民政部门难免力不从心。可以借鉴美国经验（1965年，美国为执行《美国老年法》中的各项服务方案，专门成立了养老管理机构——老人局AOA,该局是美国卫生与福利部HHS的下设机构），从未来发展的视角以及社会管理创新的角度，课题组建议，在我市尽早成立一个专门负责老龄事务管理的机构或组织，统一规划和管理，以逐步满足我市未来20年三分之一人口的需求。在目前尚未成立专门机构阶段，一定要加强部门之间的协作，要各负其责，有时需要共同管理，工作不能相互推诿。另外，还要提倡社会各界积极关注养老事业，鼓励社会团体、企事业单位和个人向社区居家养老服务站捐资、捐物或提供志愿服务。
进一步完善社区居家养老组织管理体系，提高养老服务质量和服务水平。社区作为居家养老服务的直接提供者，对居家养老服务和老年群体的管理负有直接的责任和义务。因此要建立以社区为基础的居家养老服务组织体系，规范社区居家养老服务工作的开展。如红桥区已开始建立区、街、社区三级社区养老网络：即社区养老工作领导小组和指导中心，全面负责社区养老工作的政策指导、专业队伍培训；9个街道社区养老工作小组和服务中心具体负责辖区内社区养老工作的宣传发动、人员调配、设施建设及示范化管理等工作；126个社区养老服务站，主要开展居家养老供求信息交流、服务质量的监督与反馈，以及老年人维权等工作。此外，也要加强社区养老服务的效果评估，以促进社区居家养老服务的良性发展。
为了加强养老机构的规范化管理，还要充分发挥行业管理委员会和行业协会的作用。应赋予养老机构行业协会更多的职能，制定养老机构的行业标准，逐步健全养老机构全行业的自律机制，从而实现养老机构的健康、协调、可持续发展。
（三）加快老龄事业配套的法律法规及制度建设
要进一步健全与完善老龄事业发展的法律法规和制度,使老龄事业走上法制化轨道。通过制定一系列鼓励养老机构发展的政策措施以及规范运行的法规制度，为养老事业良好运转与发展创造更好的外部环境。
一是要通过加快养老法律法规建设，形成良好的养老机构运行机制。尽快出台《天津市养老机构管理条例》，明确住养人 、托养人（送养人）、保证人的法律关系及法律地位，规定其责任与义务；规定养老机构的安全保障义务范围及其免责范围，保护养老机构的合法地位。
二是出台一系列惠老法规与政策，保护老年人的合法权益，如《天津市养老事业促进条例》。美国就有专门的《美国老人法》，日本有专门的《老人福利法》、《老人保健法》等。
三是建立强制性保险制度。发达国家都有相关的法规，如日本有《护理保险法》，1994年德国通过《护理保险法》,使长期照料社会保险成为并列于健康、意外、年金以及失业保险的第五种社会保险，“填补了社会保险体系中的最后一个漏洞”。要汲取国外与外省经验（如上海等），鼓励社会保险机构介入，将入住养老机构老人的护理费与医保报销接轨，如住养老人的医疗费、床位费、护理费可纳入医保报销范围；而其他如伙食费、水、电费等生活费用仍由住养人自行负担。在老人经济承受能力有限的条件下，充分利用医保费用能够提供的空间，可以减轻老年及家属的经济负担，令老人安心养老，儿女专心工作，进而促进社会和谐稳定。这一改革可考虑先在天津市民政老年病医院等类似民政局直属国办机构中进行先行先试。
四是建立健全志愿者参与养老服务的相关规章。
五是落实《养老护理员国家职业标准》，制定、完善我市养老服务与护理人员的准入制度及其他各项规章制度，规定其法律地位及福利待遇，制定职业道德规范。
六是制定天津市居家养老服务地方标准，出台带有指导意义的养老院与社区养老服务的统一收费标准。
七是规范养老机构接受社会捐赠的相关管理制度。
（四）加大政策补贴力度，广开资金来源渠道
社区养老服务在我国是一个新兴的养老模式，只有依靠政府引导、扶持与资助，才能够迅速发展壮大起来。“投资主体多元化、服务内容多样化、适应老年人需求、社会化养老服务体系”得以运转，需要广开资金来源渠道。
政府财政要进一步落实并加大社区居家养老服务经费的投入，在收入再分配中适当加大社会保障资金支出比例，建立对居家养老项目整体财政预算制度。
仅靠志愿者献爱心是不足以支撑起整个社区养老系统的运作，没有专业的服务企业加入社区养老中，难以有效提升居家养老服务工作。因此要积极拓展社区养老市场化运作的模式与方式，鼓励有条件的企业、社会组织发展社区养老事业，可以在政策、资金等方面给予一定倾斜。如，红桥区就在驻街企事业单位较多的邵公庄街建立了街企共建社区养老模式，引导驻区企事业单位积极参与社区养老服务公益事业。
养老机构属于为社会作贡献的微利机构。为了保障其高效运行，政府在财力方面应给予进一步的优惠和补贴。对国办养老机构，应加大补贴力度，在养老基本设施和服务方面加大投入；对民办养老机构，应尽可能减免其各种费用以降低运营成本，使其把精力放在提高服务质量、完善机构管理上。红桥区做法值得借鉴：对新建营利性民办养老服务机构正式运营达3年的，区政府每年给予适当运营补贴；凡符合规划的，优先安排养老服务机构建设用地。
另外，鉴于目前形势与未来发展趋势，课题组认为有必要单独设立养老福利彩票，以应对日益增长的养老资金需求。养老福利彩票的发行将能够惠及我市目前六分之一人口与20年后的三分之一人口。
再者，要鼓励有较高经济收入的老年人自费购买高层次的社会养老服务，这样既可有效发挥个人资本的作用，又能使这部分老年人享受高质量的晚年生活。
（五）充分发挥现有社区居家养老模式的优势，满足老年人社会交往与精神文化需求
调查表明,医疗服务、文化生活、社会交往、精神慰藉、日常生活料理是目前老年人最希望得到的社区养老服务。尽管因场地、资金、人员等因素的限制，一些社区居家养老服务的诸多功能尚未开发与实现，但目前我市社区居家养老服务的一个巨大优势是，各种活动搞得好的社区均能够通过组织活动，满足社区内部分老年人的文化生活、社会交往、精神慰藉等需求。应该充分发挥这一优势，通过社区养老使老年人的生活丰富多彩，实现老有所乐。
（六）提升养老服务人员的素质与社会地位，扩大服务队伍
品德优良、专业知识丰富、技术娴熟、素质较高的护理队伍是养老机构运营的基本前提。应鼓励在岗人员长期从事老人护理工作，以维持队伍的稳定性。要在提高服务人员素质的同时，提升其经济与社会地位。面对日益严重的“护工荒”，一定要提前安排筹划。一是推行养老服务持证上岗制度，严格岗前培训。要按照职业标准对现有服务人员进行相关知识（包括医学、医药、心理学及至社会学的知识）与技能进行培训。二是出台相关政策，适当放宽认定或评定条件，通过职业技能认定或纳入专业技术职称系列，提高其社会地位。三是实行护理员注册登记制度，由政府按月直接发放补贴性工资到个人，并免除其社会养老保险个人应缴部分，按现在的物价水平，使我市护理员月收入达到2500元左右，将有助于鼓励那些有志于养老事业的人员从事护理工作。四是开发渠道，创新培养模式。可以适当放宽招生政策，鼓励相关大中专院校开设养老护理等专业，并签订合同，使其服务于老龄事业，从学历上保证护理员的社会地位。
提升社区养老服务队伍的数量与素质。一是在继续鼓励下岗职工加入社区养老服务队伍的同时，鼓励部分农民工加入到居家养老服务队伍中。加大上述人员的培训经费投入，使其能够受到专业化的培训服务。二是在专业、专职人员奇缺的现实条件下，至少每1—2个社区配备1个专业、专职人员，以指导其所辖区域的养老服务，使社区居家养老落实到实处。三是进一步发挥养老服务志愿者组织和人员的积极作用（如盛达园的“为老服务队”），鼓励社区单位员工、居民在业余时间利用体能、专业技能、文艺特长等为老年人提供各种形式的养老服务。四是积极争取社会工作等专业大学生的加入，为社区居家养老服务工作更好发展提供充实的人才储备。
《关于提高我市老龄服务事业水平的对策研究》课题组
20##年9月