关于非失地村参加被征地农民养老保险的

调研报告

近年来，特别是20xx年以来，我局结合开发区实际，在国家推行农村新型养老保险制度的基础上，积极探索实行了老农保、新型农保、被征地农保“三位一体”的开发区农村养老保险模式；20xx年，我局抢抓机遇、主动争取国家推行新型农保试点并得到批准。为将好事办好，我们积极做好区“三位一体”农保与国家试点新农保的有效结合，形成了符合开发区实际的 “四位一体”新的农村养老保险模式。通过实施“四位一体”新农保制度，我区全部失地、部分失地、不失地、有缴费能力的村居和农民都能参保，全区真正实现了农村养老保险无缝隙覆盖，切实做到了农民老有所养。

但是，在工作的总结推进中也发现，我区部分未被征地的村集体经济薄弱，无力按照原区“三位一体”模式参加农村养老保险，只能参加国家试点新农保；这些村的农民养老保险待遇与参加“三位一体”农民每月平均少领取140多元，在农村来说这不是小数目，同一区域待遇不平衡问题极大的影响了农民支持政府经济建设的热情。为解决这一问题，我局按照全区中心工作，以“坚持全面覆盖、相对平衡、财政统筹比例逐年递增”的原则，将非失地村参加被征地农民养 1

老保险作为20xx年创新工作重点突破。

一、基本情况

全区尚有30个村未失地，其中北京路街道8个村、奎山街道22个村；总人口3.1万人，其中45周岁至59周岁 6290 人，已全部参加国家试点新农保，参保率100%。60周岁以上的4116人，已全部按月领取55元养老金，发放率100%。

二、参保的原因及困难分析

开发区下辖2个街道86个村居，农村人口9.16万，“人口少、面积小”是与其他区县农村的不同之处。在这种情况下，如出现东边的被征地村60周岁以上农民月平均领取195元的养老金，西边的每月只领55元，甚至邻村或者亲戚之间每月相差近140多元。不管什么原因，领得少的农民心理不平衡，时间长了势必会造成他们对我区开发建设持怀疑态度，或者言行上不支持村居、街道和管委会的工作或决定。而且，这种情况也符合我区“坚持全面覆盖、相对平衡、财政统筹比例逐年递增”农保工作原则，“相对平衡”即是老保险待遇水平相对平衡。

我区自20xx年10月争取到首批国家试点新农保试点区后，新农保在我区实现了村居参保全覆盖。但是因土地征用情况不同，目前我区56个村的村民已全部参加我区的“四位一体”农保，尚有30个村的村因土地未被征用只参加国 2

家试点新农保。前段时间我们进村入户调研时就有村民直接说“看到别的村农民（亲戚）每月比自己多领近140多元，一年多领近2000元，我们多么希望早日土地被征用啊”，可以说这种情况对我区经济发展是好事，因为项目来了不怕征地难了。但是这个问题不解决，那些短时间内无法被征用土地的村农民养老保险待遇水平就上不去，实现不了“相对平衡”。

面对上述问题，我们多次到村、街道调研座谈，征求意见，最后明确必须从两个方面入手解决问题：一是非失地村参加被征地农民养老保险村集体承担部分钱谁来拿？怎么拿？二是这30个村符合条件的农民都参保并按要求缴费谁能承担得了，土地被征用后这个钱怎么处理。解决好这两个大问题，非失地村参加被征地农民养老保险工作瓶颈就打破了。

经调研，在解决一个问题的方法上，村、街道的意见是由区财政负担。经测算，首次参保村集体需缴纳保费3000多万元，以后每年还要继续缴纳约400万元，这部分资金如由财政负担，从目前财政状况看，压力很大、无法保证；另一方面，即使财政能承担，还应考虑早参保村居与晚参保村居的平衡问题，即早参保的村居集体应缴纳的部分都是由村居集体承担的，如果也有财政承担，早参保的村居就可以用 3

参保的费用搞经济建设，在座谈的时候他们有反映，所以，为了平衡、将好事办好，尽量不出现负面影响，也不建议由财政承担。解决第二个问题，采取划整为零的办法来承担，以家庭为单位，原则上自愿，不参加待遇不提高。

三、实现参保的有效办法

今年3月以来，我局不间断地到街道、村、农户开展此项创新工作调研，采取调研、分析、再调研、再分析的办法，讨论解决途径。首先摸清参保范围和基本情况，我区未参加被征地农民养老保险的村居共30个，占全区村居总数的34%，适龄参保人口6290人，其中60周岁以上4116人。其次制定参保方案，到村、街道征求意见。经过反复讨论、修改，初步确定采取《协议预缴》的办法解决，即被征地农民养老保险中的集体补助部分养老金以村民和村居集体签订协议的形式由参保村民个人先行缴纳（以下简称《协议预缴》）。 在前期调研座谈中，街道、工作人员、村居和村民代表对《协议预缴》参保持谨慎乃至抵触态度，原因很多，主要有以下几个方面：一是对《协议预缴》的好处理解不透，只知道不让农民缴钱、且农民还能得到实惠都可办，没有算过账来；二是对《协议预缴》以后的有效性持怀疑态度，担心以后村失地了补偿能不能及时到位，并返还给参保人；三是街道、村干部对《协议预缴》执行力度持怀疑态度，不确定上级在 4

协调、资金、人员等方面能否给与大力支持。

针对这些问题，我们及时召开局长办公会，专题讨论答复意见，并向领导回报，在得到肯定答复后，通过实例测算、《协议预缴》操作说明等一系列工作，最终使广大农民和街道、村干部明白了《协议预缴》早参保早享受、晚参保晚享受、早晚参保缴保费一样的好处；了解了《协议预缴》实施过程和兑付过程由区直部门、街道共同监督落实。目前基本情况是街道、村居认可《协议缴费》办法，我局也照此拟定了《关于非失地农民按被征地农民参加养老保险并享受待遇的意见》（初稿）。该《意见》经管委同意后印发各有关单位执行。我局将确定在奎山街道西河村进行现行试点，试点成功后在其余29个村推开。

5

第二篇：农村失地农民养老保险问题研究

学术纵横

FAZHAN·XUESHUZONGHENG

农村失地农民养老保险问题研究

□

李东海

摘要：在中国大力推进城市化的进程中，可耕土地逐年减少，产生了失地农民这一新的社会问题群体。本文在分析失地农民养老保险现状的基础上，对失地农民养老保险存在的问题进行了深入的分析，针对这些问题，提出了构建失地农民养老保险制度的设想，进而有针对性的提出实施失地农民养老保险制度的对策建议。

关键词：城镇化失地农民养老保险制度设想

随着工业化和城镇化进程的加速，一方面，失地农民规模不断扩大。据估计，目前我国完全失去土地或部分失去土地的农民高达４０００万～５０００万人，而且还在以每年２００万人的速度递增。另一方面，失地农民社会保障问题日益突出。由于我国农村的养老一直是在小农经济条件下形成的以土地养老和家庭养老为核心的养老模式。土地是农民的生活来源，也是农民的养老保障。然而，土地被征用，传统的土地养老加之失地农民处于城市与模式已失去。

农村的边界，被彻底边缘化。处于“低保无份，社保无门”的窘境。失地农民成为最弱势、最缺乏保障、最边缘化的群体。因此，探索出一条符合失地农民养老保险的制度，维护社会稳定，构建和谐社会，成为当务之急。

一、失地农民养老保险的现状目前，我国的失地农民安置方式普遍实行的是一次性货币补偿，由失地农医疗、失业等社会保民自行解决养老、

障问题。但是，这种方式并没有很好的考虑到一旦当失地农民花完这些补偿费，尤其是当这些人丧失劳动能力之后的生活保障问题。因此，货币补偿方式并不能真正解决失地农民的养老问题。

自１９９０年，农村养老保险制度启动，采取了农民自愿缴纳养老保险费进入个人养老账户这一与城市社会养老

136

到２００６年末，全国参保险不同的模式。

加农村养老保险人数为５３７４万人。据２０００年中国老龄科学研究中心进行的中国城乡老年人口一次性抽样调查，只有１．５％的农村老人享受了社会保险养老金。

直到现在国家没有统一的关于失地农民养老保险的执行办法，各省会城市及部分地级市已纷纷根据其失地农民及地方财政情况出台了失地农民养老保险的相关规定，初步建立起了失地农民的养老保障体系。

二、失地农民养老保险存在的问题（一）养老保险政策设计上的缺陷是失地农民参保率低的主要原因

１．养老保险政策缺乏一定的强制性。调查显示，政府强制要求失地农民参与养老保险的仅占８．３％。失地农民由于受多种因素制约，理财能力不足，养老观念相对滞后，无法对自己的养老问题作出合理的安排。因此，本着对失地农民负责的态度，目前的养老保险政策还应具有一定的强制性，以确保失地农民养老无忧。

２．个人缴费比例过高。调查显示，３９．９％的失地农民因为个人缴费比例太高，而无法参加养老保险。

３．保障水平过低。目前各地的养老金发放标准多在二三百元，有的地区不到一百元，靠这点微薄的养老金要想实“养老无忧”几乎是不可能的。现

４．保险层次单一，满足不了失地农民不同层次的保险需求。目前，各地养老保险大都缺乏层次性，致使部分失地农民因保险层次过低不愿投保，部分失地农民又因缴费负担过高无力投保。

（二）实施过程中的不足降低了失地农民参保积极性

１．宣传不到位，影响养老保障工作的开展。调查显示，有高达４３．３％的失地农民不了解当地的养老保险政策，５４．２％的人表示了解一些，仅有２．４％表

示非常了解。

２．养老金不能足额、准时发放，影响失地农民参保积极性。调查表明，参加了养老保险的失地农民有３２．７％的人不能足额领到养老金，４０．５％的人不能准时领取到自己的养老金。

３．实施过程知情权、监督权、参与权缺失，使失地农民对养老保险缺乏信任。因为对养老保险制度不放心而拒绝参加的占受访人数的２５．７％，造成这种状况的原因主要有两方面：一方面，是由于失地农民养老观念滞后、政府又未能很好地宣传从而导致失地农民对这一制度不了解；另一方面，是由于在养老保险基金的管理运作中，失地农民被剥夺了知情权、监督权和参与权，导致失地农民对这一制度不放心。

三、构建失地农民养老保险制度的设想

保险公司应结合当地实情建立起与其经济发展相适应，与城市化建设相配套，独立于城镇企业职工基本养老保险制度之外，保障范围覆盖广、资金来缴费标准和保障水平多档次源多渠道、

的失地农民养老保险制度，提供多元化的产品。在设计方案的过程中，应该通盘考虑以下几点：

（一）失地农民养老保险金的筹措落实失地农民养老保险的前提是资金的到位，土地的开发经营拓宽了就业的渠道，安排了农村剩余劳动力（这主要是有一定文化的青年男女），发展了地方经济，在提高社会效益的同时，政府财政的收入来源得以拓宽。因此，政府财政在今后几年的财政预算内安排一定数额的扶持失地农民养老保险的专项资金是有可能的，也是必须的。村组经济为失地农民共同所有，在落实失地农民养老保险问题上应优先安排。鉴于村组经济的目前状况是进项少（主要是包鱼塘、办农场，村组企业的改制以及原有的村组资产资金寥寥无几），

发展·月刊

FAZHAN·XUESHUZONGHENG

学术纵横

④被保险人中途要求中止合同的处理。⑤责任条款的明确及意外伤害、不可抗力等突发事件的处理。⑥领取养老保险金的必备证件以及委托他人代领的注包括非正常死亡）终止意事项。⑦身故（

领取保金的规定。⑧保险公司支付养老保险金的方式，年度可分２次支付（上半年６月下旬，下半年１２月下旬），对逾期领取的，保险公司不负担利息。⑨保险公司需要申明的事项，如合同不得作有价证件，不得抵押借贷。⑩对明确分期缴款的资金逾期到位责任处理的意见，如公司停发对本村组应支付的养老保险金，以督促尽快如数缴纳，或经有关方面协商用公司应支付部分抵充逾期上缴，并由所在村组负责落实应享受养老保险对象的待遇。另外，其他条款包括：对不愿参加失地农民养老保险人员的处理；对已超过待遇享受年龄的老年人员的处理；对新增人口的处理。落实失地农民养老保险是一个历史阶段的权衡措施，在市场经济发展的今天，随着城市化进程的加快，新增人口与城镇新增人口在一定意义上是同一概念，不再被考虑为失地农民养老保险的对象；住所变更的有效证件的认可；失地农民中各行各业的经营者、民营企业家，他们守法经营、兴业致富，不能因此而改变合同规定的精神，他们的合法所得应当受到法律的保护，失地农民养老保险应当享受。

总之，对失地农民养老保险制度的建立，既不能沿用农村养老保险制度，也不能照搬现行的城镇职工的社会养老保险制度。在资金筹措、缴费及享受待遇的年龄和保障水平等方面应该结合实际情况，因地制宜。

四、实施失地农民养老保险制度的配套措施

（一）强化政府职能

各级政府要切实担负起发展经济、安定一方、致富农民的历史使命，在落实失地农民养老保险工作的过程中，确保被征用的土地征用补偿资金如期足额到位。在落实失地农民养老保险工作过程中，要制定和完善养老保险制度，建立民主监督机制，在政策允许的范围内，给予失地农民养老保险政策倾斜。

（二）保险经办机构牵头

失地农民养老保险业务市场潜力很大，在为失地农民解决养老问题的同

参考文献

[1]徐秋花，侯仲华.构建失地农民养老保险制度探析.南昌大学学报.2006(1).

[2]刘荣茂，刘妍.建立失地农民养老保险制度的探讨.安徽农业科学，2005：33(8).

[3]秦鑫，徐德龙.失地农民养老保险探讨.现代商贸工业，2007(11).

[4]史先锋，曾贤贵.失地农民养老保险现状及对策选择.农村经济与科技，2006(12).

（作者单位：兰州商学院）

137

而支出项目繁多（新老干部报酬、军人优抚金、办公管理费用、五保户供养、烈军属节日慰问、名目繁多的培训学习），导致一些地区的村组经济入不敷出。因此，落实失地农民养老保险，村组集体解资金可能成为影响工作的主要方面。决问题的办法可先由失地农民被保险个人垫付或在自愿的前提下个人支付，对垫付的资金在村组经济允许的情况下或被保险个人身故，都必须返还本金，以保证这项工作的顺利进行。失地农民养老保险金的主要来源应是一次性土地征用补偿费，在剥离失地农民个人应得部分，如青苗补贴费等外，其余部分应全部用于失地农民养老保险。三块资金（政府财政、村组资金、征地补偿费）负担的比例可考虑镇财政占２０％，村组集体资金占１０％，征用土地补偿费用占７０％，对征用补偿费的截留和挪用要认真进行清理，加强审计监督，确保如数归位。

（二）失地农民参加养老保险的范围和对象

参保范围和对象应包括城市郊区、农村乡镇周围的村组因征用土地而失去耕地的名单在册的全部农业人口。

（三）参加养老保险标准的确定及资金缴纳的原则

被保险人标准的确定应考虑区分完全丧失土地和部分丧失土地两类不同情况的对象，同时要兼顾原有村组集体经济的状况、实际承受的能力来确定，实行保险标准和保障水平多档次，不搞一刀切。资金的缴纳，由政府和村组集体负担的部分可考虑分５～１０年实行年交，而由征用土地补偿费划缴的部分应当实行趸交，一次到位。

（四）主要合同条款的制定失地农民养老保险合同应当区别于社会养老保险、城镇企业养老保险等合同，这是一份养命合同，对合同的主要条款应当明确以下几个方面：①失地农民养老保险享受的年龄要求及保障水平。对享受年龄的确定考虑到被保险人家庭经济状况的差异，设计男５５、６０周岁两个档次，女５０、５５周岁两个档次，保险水平的确定应依据投保的标准和享受保险的年龄。②领取失地农民养老保险金应明确个人申请、审查依据、审批权限及手续等方面的规定。③被保险人计算年龄及错误年龄处理的意见。

20xx年第12期/总第254期

时，也为保险经办机构提供了巨大的商积极机。保险经办机构要为政府解难，探索失地农民养老保险的新途径。

（三）相关部门配合

失地农民养老保险工作涉及面广、政策性强、工作量大。土地、财政、银行、镇、村及保险等相关部门应做好材料传资金收缴及存储等工作的衔接。将递、

失地农民的土地补偿费交由保险经办机构办理失地农民养老保险，保险经办机构依据保险合同向农民支付保险金。

（四）解决好保险转移管理工作主要有３个方面：一是参加失地农民养老保险的人员在市区各类企业就业的，企业及个人必须按规定缴纳城镇企业职工基本养老保险费。二是失地农民符合城镇自由职业者参保条件的，允许按城镇自由职业者的身份参加城镇企业职工基本养老保险。三是已参加农村社会养老保险的失地农民，参加失地农民养老保险后，可按农村社会养老保险规定退还原缴纳的农村社会养老保险费，同时终止农村社会养老保险关系。

（五）建立和完善规章制度

应当改革现有农民土地征用制度，依据有关土地管理的法律法规，实行严格的耕地保护制度。对占用土地要严格履行审批权限，要进一步加大对土地违法违规案件的查处力度，维护农民群众的合法权益。

（六）建立完善的法律保障制度在条件成熟后，可借鉴国外普遍实行的专门法院审判方式，建立我国专门的劳动和社会保障法院，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，使失地农民在其社会保障权益受到不法侵害时获得有力的司法保护。