和田地区安全生产综合监管工作调研报告
和田地区安监局高度重视安全生产综合监督管理调研工作，地区局党组书记、局长樊斌文同志亲自带领相关人员结合安全生产隐患治理、安全生产百日督查行动、平安畅通县市、“十一”安全生产大检查等重点工作，将安全生产综合监管作为一项重要课题深入开展调研，并指导各县（市）、各有关部门安全生产工作。各县（市）安全监局也针对这一课题到乡镇、县直部分履行安全监管的单位、有关企业开展了调研。
一、基本情况：
和田地处新疆维吾尔自治区最南端。南枕喀喇昆仑山，与西藏自治区相连，北部深入塔克拉玛干沙漠腹地，与阿克苏地区的阿瓦提县接壤，东部与巴音郭楞蒙古自治州的且末县毗连，西南与印度、巴基斯坦实际控制线的克什米尔地区毗邻，边境线长264千米，距乌鲁木齐市公路里程1513千米。全地区总面积为24.78万平方公里，其中山地占33.3%,沙漠戈壁占63%，绿洲面积仅占3.7%，且被沙漠和戈壁分割成大小不等的300多块。耕地总面积254万亩，人均不到1.5亩。辖7县1市，86个乡镇，4个街道办事处，1395个行政村，总人口188.4万，其中维吾尔族占96.4%、汉族占3.4%、其他民族占0.2%，有维吾尔、汉、回、塔吉克、柯尔克孜等22个民族成份，绝大多数城乡群众信仰伊斯兰教。是一个集“边疆、民族、贫困”为一体的农业地区。20xx年，全地区完成国内生产总值63.70亿元，其中：工业总产值8.57亿元 ；农业总产值51.8亿元；财政总收入38830万元，其中地方财政一般预算收入31843万元 。财政总支出358778万元，财政自给率仅为10.8%。地区人均生产总值3405元；农民人均纯收入1818元。城镇居民人均可支配收入为9830.05元 。
二、通过调研，提高了对安全生产综合监管重要性的认识
和田地区、县（市）安全生产监督管理局通过召集有关负有监管职责的部门、县乡政府分管领导、有关企业座谈、深入有关企业开展隐患治理安全检查，使有关部门、单位、企业都认识到综合监管是《安全生产法》和地委、行署赋予我们的重要职责。
自和田地区、县（市）安监局成立以来，依法对本辖区非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹企业实施安全监督检查，对其他行业的安全生产工作实施宏观指导、综合协调。从工作对象看，综合监管主要是对行业主管部门和地方各级人民政府及其安全监管部门的指导、协调和监督，从综合监管工作特点看，涉及面广，专业性强，差异性大。在工作中，我们把握好综合监管职能定位，采取有效的工作方式方法，对综合监管的行业领域一直是积极主动，又不能越俎代庖，既要有所作为，也要有所不为，努力做到了“不越位、不错位、不缺位”。
三、安全生产综合监管工作开展情况
今年，和田安全监管系统在地委、行署的正确领导下，在自治区安监局的关心和业务指导下，紧紧围绕和田安全生产工作思路，按照“综合不代替、监管不失控、协调有权威、指导有效果”的要求，狠抓了安全生产监管的制度建设、全程监督和综合协调，做了以下主要工作：
（一）监管手段不断完善创新。一是抓住控制目标这一核心。 对自治区下达的控制指标进行了分解。责任书的签定范围不断扩大，层层分解，实现了责任到人。督促各类企业按照《安全生产法》及相关法律法规，落实了安全生产各项保障措施。并将安全生产考核严格地纳入精神文明建设和干部政绩考核内容，纳入了地直、县（市）和机关效能建设的考核内容，在评优选先工作中严格实行安全生产“一票否决”制。在日常工作中，积极督促各县（市）、各部门、各单位紧紧抓住控制指标这一核心，按照行署的统一部署，采取坚决有力措施，确保了全地区安全生产年度控制目标的实现。二是紧抓安全宣传教育培训。宣传教育培训已成为和田地区当前安全监管工作的主要手段，并贯穿在整个管理的全过程。充分利用每年"安全生产宣传月"活动，突出特色，贴近实际，贴近生活，开展富有实效的宣传活动，采取板报、漫画、警示标语、广播等多种形式向群众宣传安全生产法律法规，普及安全生产常识，增强自我保护意识。20xx年组织的安全生产月活动被全国安全生产月活动组织委员会评为
“全国安全生产月活动优秀单位”。督促各县（市）政府和职能部门深入开展安全文化、安全知识、安全技能进乡镇、进社区、进企业、进学校、进家庭的活动，全面提高社会各界安全意识，增强全社会安全发展的理念。安全生产培训工作范围逐步扩大。20xx年至今，5095名矿山、危险化学品、道路交通等高危行业的从业人员、乡镇安全生产管理人员参加了专门的安全技术培训教育。从而保证了高危行业主要负责人和安全生产管理人员的持证上岗率达到100%，特种作业人员的持证上岗率达到100%，其他行业各类人员的持证上岗率达到90%以上。为安全生产工作奠定了广泛的群众基础。三是依法实施安全生产许可。严格安全生产许可的法定条件，171 家非煤矿山企业，304家危险化学品从业单位、11家烟花爆竹储存经营单位，在国家规定的期限内取得了安全生产许可证。通过依法实施安全生产许可，矿山、危险化学品等高危行业，安全规章制度、安全责任落实、安全设施设备、安全费用投入、人员培训教育、生产作业环境等安全条件得到明显提高。四是推进重点行业和领域隐患排查专项整治。在直接监管的非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹行业企业中，下发了隐患治理方案和专项整治方案，并安排安全监管人员不定时地开展全面检查，发现安全隐患，当即责令相关县（市）安监局和企业及时整改，并对事故高发时期及时进行预警。在今年开展的安全隐患治理过程中，对道路交通、人员密集场所、建筑施工、特种设备等综合监管的行业领域，我们与安委办的日常协调紧密结合起来，制订了六项隐患排查治理工作制度和联络员工作制度，综合监管行业领域的安全生产工作取得明显成效。
（二）工作基础不断夯实增强。在各级政府的关心支持下，地县（市）两级安监局办公设备、交通工具，基本能够满足日常工作需要。在经费方面，各级政府克服财政困难，也相应地保证了安监局的工作经费，为开展经常性的安全生产检查和宣传教育提供了必要的基础条件。经过几年的不懈努力，已初步形成了综合监管与行业监管互动的管理体制，理顺了安全和发展的关系。地委、行署对全地区的安全工作，持之以恒地高度关注、高度关心、高度支持。主要领导和分管领导更是身体力行，在重要时段指导安全生产工作。各县（市）政府、各部门也能在全力推进地区经济社会跨越式发展的征途中，始终坚持安全与发展并重，把安全生产工作放在经济工作的重要位置，严管细抓实干。各行业在努力抓好自身安全管理机构建设、做好各项工作的同时，也向各级安全生产监督管理人员敞开大门，支持、配合安全检查工作。以道路交通和消防安全为主要内容的“安全示范村”创建工作已建成达标村764个，完成率为55.40%。充分发挥了基层党组织和村民委员会的作用，实现了农村安全生产群防群治，村民自治的管理机制。已成为自治区基层安全生产工作“亮点”，受到自治区人民政府领导的好评和自治区安监局的肯定。安监局积极配合督促各职能部门广泛开展 “ 农机安全村”、“交通四进”、“消防五进”、“安康杯”竞赛“青年安全示范岗”“119消防宣传日”和中小学生“安全教育日”等活动，并收到良好的效果。 “政府统一领导，部门依法监督，企业全面负责，群众监督参与，社会广泛支持”的安全生产工作格局在和田得到不断加强和完善。
（三）狠抓协调配合，在综合监管工作上有新局面。在开展安全生产综合监管上，和田地区安监局积极协调理清部门安全监管职责，监督指导有关行业履行安全职责，牵头较大事故调查处理，积极督促开展综合应急救援事故演练，综合监管的权威逐渐提高。
1、积极协调理清政府部门安全监管职责。
针对个别部门不认真履行本行业的安全监管职责、推托安全责任，安监局起草了《和田地区行政公署安全生产职责暂行规定》、《和田地区安全生产目标管理考核办法》等制度，并分别以行署或安委会下文印发。对县（市）政府、政府主要领导及地直45个部门的安全生产职责，进行了细化，下发联合执法工作制度和安全大检查工作职责，有力推动了全地区各级各部门安全生产工作的到位。
2、牵头较大事故调查处理。为有效发挥安监部门在事故应急救援和事故调查中的作用，
提高安监部门的权威，我们主要做了以下工作：一是抓事故应急救援。于田县“5·27”较大道路交通事故发生后，我们在地委、行署领导的带领下，与交通、交警、道路运输等有关部门一起，连夜赶往事故现场查看，并督促指导于田县政府应急救援工作。二是抓调查处理。于田县“5·27”较大道路交通事故发生后，同时提请行署成立事故调查组，会同公安、监察、交通、运管等有关部门对事故进行了调查，对负有安全监管不到位的事故单位和相关人员进行了严肃了责任追究，为提高驾驶员安全意识，对事故单位所属驾驶员作了停车28天、接受安全教育的处理。三是会同公安、交通等部门专门到事故单位进行了督查，督促企业吸取事故教训，切实加强安全生产工作。
3、积极协调督促相关部门开展重特大事故应急救援演练等工作。5月19日，地区安监局协调公安、消防、机场等部门在和田机场成功举办一次重大事故应急救援综合演练。共出动车辆15辆，出动武警、消防、医护等人员136人。地委委员、公安局局长张秀成现场观摩演练，并进行总结讲评；二是在奥运会倒计时100天时，在和田市团结广场举办重大火灾事故演练；三是4月22日，在墨玉县举办了农机重大事故应急演练。同时，各县（市）、相关部门也开展了不同形式地综合应急救援演练，提高了针对发生各种突发事件的应对保障能力，检验了参与应急救援各单位之间的应急反应、通信联络、现场处置、协同配合和指挥协调等方面的综合作战水平，提高了应急救援工作总体水平。
（四）安全形势不断趋于好转。各类安全生产事故死亡人数呈逐年下降趋势，死亡控制指标均控制在自治区下达的指标之内。高危行业标准化建设工作进程明显加快。非煤矿山企业风险抵押金收缴工作稳步推进最大程度地提高了企业生产安全系数。企业每年用于安全生产投入费用也明显增加。
四、存在的主要问题
虽然和田地区安全监管系统做了大量的工作，安全生产综合监管工作取得了一定进展，但与国家、自治区和地委、行署对我们的要求还有很大的差距，我地区的安全生产综合监管工作整体上还比较薄弱，工作中还存在一些亟待解决的问题，主要表现在：
（一）从整个社会环境来看，和田地区是一个维吾尔族高度集居、多个民族共存的地区，总人口188.4万，但人均受教育程度不足五年水平，特别是广大农牧民，无论是思想认识、还是行动举止上，对于安全生产的认识不足，防范技能差，自我保护意识差，导致我们在宣传、教育、监管、落实上难度很大，不能有效形成全社会参与的大安全氛围。
（二）从安全生产责任主体看，由于改革开放的不断深入，个体、私营等非公有制企业（业主）越来越多，在给经济发展带来活力的同时，由于其生产、经营的自主性和分散性，也增大了安全监管的难度，给安全生产工作提出了新的课题。就国有企业而言，转制后，在一定程度上表现出安全管理弱化，新生了各类事故隐患。已成为当前安全监管中急需解决的难点问题。同时，由于涉及安全监管的法律法规都由各部门起草，相互之间缺乏沟通，各自为阵，存在监管体制不顺畅，多头管理、政出多门、职责不清等问题。
（三）从思想认识看，一些部门和单位对安全生产工作的重视程度还有待提高，还不同程度地存在重效益、轻安全的现象。与此同时，随着用工制度的改革，农民工、临时工和外来工等已成为企业职工队伍的主体，由于技能培训等方面存在着一定的差距，加之流动性大，高危行业岗位工人难以固定，客观上加大了安全管理的难度；一些职工在从事生产时存在严重的侥幸心理，抱着“生死由命”的态度，视安全生产中的规定为儿戏，违规操作，冒险作业。造成各类生产安全事故易发多发。
（四）从投入看，和田地区发展落后，经济欠发达，是国务院确定重点扶持的贫困地区之一，安全生产投入历史性欠账多，公共安全隐患多，彻底整治难度大，别的地方付出1%的努力，我们就要付出100%的努力。加上广大农村处于扶贫攻坚阶段，以至于外地老旧报废车和带病行驶的车辆大量涌入和田农村，加之农村客运市场还没有建立，婚丧嫁娶、麻扎
朝觐、防洪等依然存在低速载货汽车、拖拉机违法载人等不安全隐患；随着经济的不断发展，机动车与日俱增，交通矛盾日益突出。经济转型和城镇一体化进程快速发展带来的建筑产权变更频率加快，多产权、甚至无产权建筑明显增多，该类建筑多为集商贸、办公、娱乐、住宿等场所为一体的综合性建筑，难以形成稳定长效的内部消防管理体系，建筑消防设施故障率高，消防安全状况不容乐观。
（五）从行业监管看：安监局不仅担负对职责范围内的非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹行业的直接安全监管，还要承担所属行政区域的安全生产综合协调管理。属地管理和行业主管并不矛盾，除去非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹行业，其他行业都有其主管部门，安监部门则是监督这些主管部门落实各项安全生产工作。现在安全生产监管现状是把安监局当作了“万能局”，所有行业与安全生产有关的工作，尤其是行业监管与生产安全事故调查，基本都由安监局处理，甚至有些部门推卸工作责任，给安监局带来的工作压力十分繁重。既然有行业安全监管原则，并且有其直接执行的有关法律法规，那么为什么要强加给安监部门呢？归根结底是行业监管职责未严格落实到位，存在认识上的偏差和管理上的严重漏洞。
（六）从安监队伍建设看，我地区安监机构设置、人员装备与当前安全生产形势还不相适应，亟需进一步加强。由于安监局成立时间较短，专业人员缺乏，难以应对目前安全生产监督管理工作的需要。在监管范围和任务不断扩大的形势下，在人员安排上捉襟见肘，就非煤矿山和危险化学监管科而言，在日常工作中还存在一人执法的违法行为。全地区危险化学品从业单位304家，烟花爆竹储存经营单位11家，各类煤矿6个，非煤矿山企业171个。点多面广，监管难度较大。特别是21个矿山企业分布在昆仑山深处，最高海拔近5200米，道路状况极差，我局（包括县市局）车辆无法满足工作需要，监管范围存在盲点。同时，我地区、县（市）安监局还没有成立安全生产执法支队（大队），乡镇没有安全生产监管执法机构和专业人员，正常监管出现了断层；部分企业没有按照《安全生产法》的规定设置安全机构，配备专职人员，且安全管理人员业务素质低，不能适应安全管理需要。县级监管部门不得不“一杆子插到底”。这种“综合监管弱、专业监管虚、基层监管空”的现状委实令人担忧。
（五）从相关证照发放来看。比如安全设施的“三同时”建设应当纳入项目管理程序，作为项目审核和备案的前置条件，但有些部门却在项目没有经过“三同时”审核的情况下即予备案和核发有关证照。对于存在严重安全隐患的单位，供电部门可以照常供电，工商部门可以照样进行工商执照年检等等。这就意味着一个并不安全的企业和项目，有关部门照样可以承认它、支持它，让其合法化，同时，工商部门办理的私营企业营业执照不能抄送安监部门备案，个别偏远处的企业发生了事故，安监部门才知道有这么个企业，这些无疑给正常监管带来难度。
五、做好下一步安全生产综合监管的工作思路
（一）加强监管与督促，全面落实安全生产责任制。继续建立和完善权责一致的安全生产责任制。一是强化企业安全生产主体责任。通过加大对企业监管执法力度和安全生产宣传力度，督促企业负责人切实负起安全生产的管理责任，把安全责任分解落实到车间、班组和岗位，认真健全完善安全生产规章制度，做到有章可循，违章必究。二是全面落实各级政府的安全生产管理责任。要建立严格的安全生产行政考核制和责任制，特别要强化县、乡两级政府领导的责任，把安全生产作为干部考核的重要内容，厉行责任追究。在辖区内广泛开展“安全生产示范乡（村）、社区创建活动”，进一步建立和完善基层安全生产各项工作制度。三是全面落实安全生产监管部门的责任。全地区安全生产监管系统要进一步加强学习，提高素质，切实推动职能、工作方式和工作作风的“三个转变”，深入生产作业第一线，真正做到重心下移，关口前移。进一步完善联合执法机制，严格执行国家安全生产法律法规和相关文件精神，狠抓源头管理和过程控制两个环节，把排除隐患作为安全监管监察工作的第一要务，加
大对违法违规行为的查处力度，做到严格执法、公正执法和廉洁执法。
（二）加强安全教育培训，着力提高从业人员的整体素质。全面贯彻落实国家法律法规关于安全生产培训的规定，开展全员培训工作，达到“三项岗位”人员和其他从业人员持证上岗。认真贯彻落实国家安监总局等九部委和省九个厅委局关于加强农民工培训的精神，开展农民工安全教育培训工作。
（三）强化基层、基础工作，加大安全生产投入，不断提升企业本质安全水平。一是广泛深入开展安全质量标准化活动，以典型引路，督促各类企业建立和完善全过程的安全质量标准化管理体系，并认真组织实施。二是加大安全生产投入，进一步夯实安全基础。建立和完善以企业投入为主体，国家、地方和社会多渠道的安全投入机制，积极引导企业努力攻克安全生产领域的技术难题。督促企业依法提足安全费用等专项资金，优先用于隐患治理和安全技术改造，淘汰落后的工艺技术和设备。积极推进高危行业商业保险，对高危行业生产经营单位实行安全生产风险抵押金制度。三是加强安全生产支撑体系建设。加大安全生产中介机构的培育力度，开展好高危行业企业的安全评估、评价以及安全生产检测、检验等工作。四是实施安全发展规划，逐步落实规划已确定的重点科研项目和技术服务体系建设。五是加快安全生产应急救援体系的建设步伐，完善制度，合理布局，提高装备水平，加强演练，建立健全快速反应的应急救援体制和工作机制。六是抓好重点企业的安全监管工作和非公有制企业安全监管试点示范工作。七是推动职业卫生安全、职业病防治监管工作以及重大危险源检测监控工作的开展。
（四）认真落实安全生产行政许可制度，严把安全生产市场准入关。严格执行金属非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹，建筑施工、民爆器材安全许可证制度，建立安全许可证日常监管和年审制度，认真开展“回头看”工作，依法整顿关闭破坏资源、污染环境和不具备安全生产条件的企业。按照分级属地管理原则，做好煤矿、非煤矿山、危险化学品、烟花爆竹等工矿商贸建设项目安全设施“三同时”的安全核准、设计审查和验收工作，确保新建、改扩建工程的安全设施投资纳入项目概算，确保安全设施的质量，杜绝产生新的安全隐患。
（五）做好职责范围内事故调查和县（市）事故调查的跟踪指导监督工作。实行对事故明显上升或较大事故和较大以上未遂事故多发的行业和领域及时通报和督办，加强对有关安全监管部门综合监管工作，加强全地区安全生产工作情况的调度，定期编发重点领域和行业安全生产情况通报，年末对各行业和领域安全状况进行评估分析，提出针对性意见，结合日常监管情况搞好安全生产目标管理考核。
（六）进一步加强联合执法，积极探寻安全监管工作新机制。认真总结经验，不断探索建立安全生产联合执法工作新机制，积极争取党委、政府和相关部门的帮助和支持，要多请示、勤汇报，让党委、政府了解掌握安全生产工作进展情况。加强沟通协调，把安全生产工作重点、工作中存在的问题、解决问题的思路等，及时告诉相关部门，征求意见，形成共识，商量办法，尽可能地动员相关部门参与到安全生产工作的全过程中来，使他们充分了解安全生产工作，自觉支持配合安全生产联合执法。要改进安全生产监管监察的工作方法，善于牵头组织开展安全生产大检查和专项督查；属于其他部门牵头、需要各级安全监管监察部门配合的工作，要积极主动，摆正位置、当好配角。要真正建立起政府统一领导，有关部门积极配合参与，全社会广泛关注的安全生产长效机制。
（七）进一步加强安全监管监察队伍建设。尽可能地解决诸如专业人员缺乏、队伍素质不高、工作机制亟待完善等问题，认真对照监察部、国家安全监管总局印发的《安全生产领域违法违纪行为政纪处分暂行规定》，进一步转变精神状态和工作作风，及时了解、准确把握安全生产的新形势、新动向，增强忧患、实干、执行、自律“四种意识”，树立勤勉敬业、求真务实、雷厉风行、廉洁奉献 “四种作风”，做到“五个必须”：必须明确责任重于泰山；必须深入基层，扎实工作；必须监管到位，发现和解决问题；必须标本兼治，重在治本；必
须依法行政，廉洁从政。进一步提高执法效率，确保安全生产监管责任的落实。保持队伍坚强的战斗力和良好的执法形象，努力打造一支政治可靠、作风过硬、方法科学的安全监管队伍。
和田地区安全生产监督管理局
二〇〇八年十月二十九日