关于土地执法有关情况的报告
区政府：
根据区政府工作安排，现将我局土地行政执法有关情况报告如下：
一、行政执法权限、依据和适用范围
依据《中华人民共和国土地管理法》第六十六条：县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。在吉利区范围内占用土地的单位或个人均应严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。我局履行监督检查职责时，有权采取下列措施：（一）询问违法案件的当事人、嫌疑人和证人；要求被检查的单位或者个人提供有关土地权利的文件和资料，进行查阅或者予以复制；（二）进入被检查单位或者个人非法占用的土地现场进行拍照、摄像、勘测；（三）责令当事人停止正在进行的土地违法行为；（四）发现国家工作人员的违法行为，应当向同级或者上级人民政府的行政监察机关提出行政处分建议书，有关行政监察机关应当依法予以处理。（五）土地违法行为构成犯罪的，应当将案件移送有关机关，依法追究刑事责任。
在我区土地违法行为主要涉及三类：非法占地、非法转让土地、非法破坏耕地，主要以非法占用耕地为主。
依据在《中华人民共和国土地管理法》第七十三条、第七十四条、第七十六条、第七十七条的规定，对上述违反土地管理法律法规的行为分别给予当事人没收违法所得，恢复土地原状，没收或限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，罚款等处罚
二、土地违法案件的制止及处置情况
（一）巡查、制止违法行为
截止目前，今年共执法巡查50余次，发现土地违法案件15起，制止15起。我局在克服设备差、人员少的情况下，严格落实动态巡查制度，积极开展动态巡查工作，认真填写巡查工作日志，建立健全动态巡查台帐。通过租用机械车辆，组织执法人员强行制止等多种手段，克服重重困难，坚决制止违法行为的延续，经过我们的不懈努力，有效地遏制了违法用地，保护了耕地不受损害，规范了用地行为。
（二）立案查处违法案件
对于巡查发现的违法用地，只要没有合法用地手续，不符合土地利用总体规划，我们都依法下发了《责令停止违法行为通知书》，符合立案条件的坚决立案查处。今年以来立案2起，目前还不到结案期限。
三、违法占地行为表现形式及形成原因
根据我局近年来处理案件情况来看，我区土地违法主要表现在形式多样化、主体多元化，动因利益化，土地执法日益严峻
在我区，特别是城乡结合部的一些村集体经济组织、村民以及部分企业在利益驱动下，直接或间接地非法侵占、转让和出租集体土地，违法开工建设，呈现“多、快、乱、杂”的态势。
第一种现象是乱占的“多”，在城市规划区个别村庄，农户几乎把村内所有空闲地都占用了。有的建房户竟多达十几间甚至几十间，并向周边耕地扩展；道路规划到哪里，非法占地现象就会迅速蔓延到哪里。还有的农户擅自将平房改建成二层、三层甚至更高的楼房。
第二种现象是建设的“快”，由于大多数建房属于个体行为，设计结构简单，施工要求不高，建造成本低廉，加上充足的建筑材料，往往几天就可以建成。而且建设者大多利用双休日、节假日、夜间突击行动，施工速度奇快，一旦发现，违法行为即成事实。
第三种现象是现场“乱”，从建设现场看，所建房屋都是行为人根据自身需要随心所欲搭建，能建一间的建一间，能建十间的建十间，根本不顾及土地利用总体规划、城市总体规划及村镇建设规划。执法人员来了就立即停工，人一走马上开干，白天拆了夜间抢建，与执法人员打起了游击战，有的甚至暴力抗法，围攻执法人员。
今年5月底，在**村北，规划的河阳路上有人非法建设围墙数十米，我局执法人员发现后，端午节不休息，采用下达停工通知书、遣散施工人员、撤除施工设备、约谈村委干部和当事人、雇佣铲车，执法人员推墙等多种方法，多批次、多时间段进行制止，但当事人仍偷偷摸摸、断断续续进行施工。6月5日时，我局执法人员再次制止时，当事人直接就把我局执法车辆堵拦在现场，三四个人一起围攻谩骂威胁我局执法人员，把狼狗放出来回跑动，不让执法人员撤离现场，气焰十分嚣张，尴尬孤立局面达达三个多小时，最后我局执法人员只好打110报警，干警来了才撤走。这也是我局今年来第二次因为现场执法受阻而报警。虽然受尽委屈， 我局执法人员仍每天都要到现场转一转，坚持巡查不放松、不懈怠。我局已就此事向有关领导进行汇报。
第四种现象是人员、类型“杂”，非法占地建设行为人既有本村村民，也有城镇居民和外来人员；占用的既有房前屋后的空地、菜地、坑塘，也有村民自己的承包地，还有私下非法买卖的土地。从建筑类型看，有扩建、翻建、新建三种；从用途来看，有因住房紧张而自用的，有用于家庭副业的，有用于出租、出售获利的；从土地审批来看，有曾向村乡提出用地申请，因规划控制等原因未获批准而擅自动工的，有村级、小组甚至农户违规收取租金，非法转让的。
我区有的地方，特别是城乡结合部之所以成为违法行为的高发区，最主要原因就是经济利益驱动，近年来，由于我区城市建设和经济快速发展，土地价格不断攀升，一些农民为了增加收入来源，利用区位优势和外来人员经商办企业租房需求量大的特点，纷纷抢占地皮非法搭建、扩建、翻建房屋，以赚取租金，并企盼在今后旧村改造、征地拆迁中得到高额补偿。
另外，一些土地违法也与农民建房用地紧张有一定关系，特别是近年来为了加快新农村建设和城区发展步伐，2003年我区就对农村居民建房用地审批进行限制，但与之相应的安置措施却没有及时跟上，导致一些符合建房条件的尤其是已达法定婚龄的青年和住房困难户无法申请建房用地，而这些人又往往没有经济实力购买商品房，于是迫于无奈违法占地建房，其他村民则纷纷仿效。例如，今年五月份，马洞村五组有一户经济困难的村民，父亲癌症，母亲哑巴，儿子四个，全是农民单身，最小的也有24岁，只有一处破旧宅基地，找媳妇都非常困难，村民小组默许其在村边建房，我局执法人员多次强力制止，现处于停工状态，我局要求村委会尽快针对此情况妥善处理，但下一步如何处置，我局也很为难。
四、认真剖析执法情况，分析面临形势、查找差距
近年来，党中央、国务院提出的“党委领导、政府负责、部门协同、社会参与、上下联动”的土地管理新机制，我区也相继建立了保护耕地的共同责任机制，国土资源联合执法机制，保护耕地的基本国策逐渐深入人心。目前，压力最大的当属国土资源主管部门，既要为地方经济发展服务，争取更多的用地指标，保证大项目、好项目落地，又要控制违法行为发生，承担治理违法用地行为的重任。如何处理好保护资源、保障发展的关系，仍是摆在我局面前的首要任务。由于利益驱动，强制措施乏力、基层干部态度暧昧、群众法律意识淡薄、联合执法有名无实等原因，导致违法占地和违法建设行为时有发生。
具体分析如下：
1、现行法律法规有关土地执法的规定操作性不强。《土地管理法》第六十七条规定：对正在进行的土地违法行为，土地主管部门有权责令其停止。《土地管理法》第八十三条规定：责令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施的，建设单位或者个人必须立即停止施工，自行拆除；对继续施工的，作出处罚决定的机关有权制止。依照法律规定，土地部门在调查阶段只能以下达《责令停止违法行为通知书》作为土地执法手段，在作出限期拆除的处罚决定后才可行使制止权。现行法律法规对土地执法部门行使制止权的手段、种类、强度、程度和退还土地、拆除、没收等处罚权的途径、程序均无明确规定，导致国土资源部门在制止违法行为和执行处罚中无“法”可依。在实际执法中，有强行制止措施失当、超越执法权限的法律风险。
2、国土资源违法案件制止难，执行难。国土资源执法人员，只有制止权没有强制执行权，不能直接强制拆除违法建筑、查扣私挖滥采设备，缺乏实施强制执行的有效手段。对违法行为人先宣传教育，明确责任，交代后果，然后按法定程序下达《行政处罚决定书》，申请法院强制执行的违法案件由于执行经费、民生、社会稳定等诸多因素的制约，案件往往执行不了，或者干脆不予受理，难以没收或拆除到位，始终处在违法用地状态。近三年来，我局没有一起案件被法院受理执行。这些现象在一定程度上否定了基层国土资源部门执法监察工作的所取得的成绩，经常有深不得、浅不得、硬不得、软不得，难以执法到位的尴尬局面，导致出现执法效果取决于违法当事人的怪现象，助长了违法者的气焰，同时也增加了对新发生违法行为有效制止的难度。
3、村级干部支持力度不足。
近几年来，按照上级要求，我区设立了村级土地协管员，但能发挥作用的较少。村级组织与村民直接打交道，村干部碍于情面、经济利益、选举等原因，不愿得罪人，对违法行为很少主动报告，甚至国土部门到村执法，有的村干部都不愿到现场配合，更谈不上制止，更有甚至者老百姓竟在村干部的默许下违法，隐瞒甚至包庇村民违法行为。村组织随意出租、转让集体土地用于非农建设，以租代征现象时有发生。
4、国土资源法律法规宣传不到位，群众法律意识不强。虽然常有群众通过来信、来电、来访等方式检举揭发国土资源违法案件，但只要牵涉到自己的违法行为时，大部分群众都会百般阻挠。有的对国土部门下达的责令停止违法行为通知书不闻不问，我行我素，有的甚至赶在国土部门下达责令通知书前进行抢建。基层国土资源部门人力、物力、财力薄弱，动态巡查制度难以落到实处。
农村集体土地承包到户后，不少农民形成了一种错误认识，认为自己承包的土地可以随意处置，在耕地上非法建房、挖沙取土，在基本农田内种树、挖鱼塘、建养殖圈舍，非法出租转让土地，因不懂法造成的违法案件较多。
5、传统的“部门执法”观念作祟，执法力量相对薄弱，联合执法落不到实处。“部门执法”是指执法由执法部门独立完成。在一些人看来，国土资源执法是国土部门“一家人的事”，应“自己的菜，自己洗”。我区在2011年出台了土地联合执法的文件（洛吉政文[2011]47号），要求公安、法院、检察院等职能部门、供电供水等公用事业及相关金融机关共同配合，形成土地执法监管合力，但各相关部门并未出台配套实施办法，特别是有关司法部门、职能部门在介入土地执法时，因得不到上级业务部门明确支持而顾虑重重，在案件的制止、查处及调查取证中，相关职能部门有畏难情绪，主管上不愿管，导致监管不到位，长期面临“执法难、难执法、法难执”的问题。 土地执法往往是国土资源部门“孤军奋战”，联合执法只是土地执法部门的一厢情愿。
五、综合整治，堵疏结合，主动作为，做好执法工作
1、加大法律法规宣传力度，营造执法监察舆论氛围
针对部分干部群众法律意识淡薄，一些企业单位法制观念模糊，对违法批地和违法用地的严重性、危害性认识不足的现状，下一步要网络、电视、会议和宣传车等形式，利用好每年一度的“土地日”“地球日”宣传等时机，大力宣传国土资源国情、省情、市情及区情。进一步增强各级领导和广大干部群众的国土资源危机意识依法用地意识。通过宣传，切实增强人民群众的法律意识和法制观念，为执法监察工作营造舆论氛围。
2、全面开展土地动态巡查，建立执法快速反应机制
动态巡查是把土地违法行为消灭在萌芽状态的有效手段。我局将进一步落实定期巡查和经常巡查相结合的工作制度，建立“责任到人、分工明确、集体协作、预防为主，查处为辅，查防结合”的动态巡回监察工作体系；积极创新工作思路，由重查处轻防范，向加强事前防范、事中监督和事后查处相结合的全过程转变。吉利乡各村也要明确土地协管员不定期组织巡查，对各类土地违法行为，做到第一时间发现，第一时间告知，第一时间处理，力争将问题解决在萌芽状态。同时，切实解决巡查所需的经费、车辆和通讯工具等问题，努力保证动态巡查的实际效果。
3、全面细化国土资源联合执法机制。改变过去那种仅依靠国土资源部门执法监察队伍的单一办案模式，充分利用已建立的国土资源联合执法机制，积极争取各方力量，建立与纪检、监察、公安、检查、法院等部门的密切合作制度，细化部门衔接细则细则，充分发挥监督机制的整体效能。建立与纪委监察部门联合办案和案件移送制度，既查处土地违法行为又查处违法责任人。特别是对涉及党员干部的土地违法案件，积极争取纪检监察部门的配合支持，坚持各级联合办案，对下级处理不了的案件，上级直接查办。
4、出台细则，规范集体土地使用权流转，加快旧村改造建设步伐，统筹安排村民建房用地。李克强总理在2014政府工作报告中指出：保持农村土地承包关系长久不变，抓紧土地承包经营权及农村集体建设用地使用权确权登记颁证工作，引导承包地经营权有序流转，慎重稳妥进行农村土地制度改革试点。建议我区制定有关集体土地流转配套政策规章，出台可操作性的实施细则，建立农村土地流转平台，在明确土地用途管制和土地利用总体规划的框架内，以规章的形式规定集体土地入市的条件、流转方式、权利和义务等，使之规范有序。编制我区村庄建设详细规划，为城乡结合部村民预留宅基用地，对确需建房的村民，可由村委会统一建设公寓式住宅楼，并在有关配套费用上给予优惠，尽可能使建房户能够承受。