对政府投资工程审计的思考及建议
近年来，随着国家固定资产投资规模的扩大，各级审计机关加大了政府投资项目工程审计力度，起到了节约政府资金、遏制建设领域腐败、促进加强项目管理、保障投资效果等作用，取得了良好的效益和效益，但在开展此项工作的同时也暴露出一些值得思考的，完善政府投资工程审计，对促进国家投资建设的，具有积极的现实意义。
政府投资活动涉及国民经济各部门。搞好固定资产投资项目审计，对深化经济体制改革，加强宏观调控，提高投资效益，促进综合国力增长，保证社会主义市场经济健康发展有着重要的意义。一是监督国家政府投资法规、政策、制度的贯彻执行，维护经济秩序，保障投资建设的顺利进行。二是促进优化投资环境和建筑市场发育，保证政府投资按合理的结构和规模展开，为宏观调控服务。三是促进建立和健全政府投资项目的各项管理制度，帮助有关管理、建设部门及参建单位改善和加强内部管理，提高资金使用效益。四是对建设单位编制的《可行性论证报告》、《项目建议书》的内容真实性、准确性的审计，检查项目投资效益情况，积极推行投资绩效审计。五是查处违规违纪问题，促进节约投资，保护国家和人民的利益。
政府投资审计是国家审计机关依据《中华人民共和国审计法》及其实施条例、《审计机关国家建设项目审计准则》等法律、法规，以投资活动为主线对参与建设活动的设计、建设、监理、施工、材料供应等诸多单位和环节实施全过程监督控制，对固定资产投资立项的合法性、建设资金来源和使用的合理性、竣工投产后的效益性进行审计监督。从而最大限度地保障国家建设项目资金的真实、合法和效益，促使投资单位严格履行基本建设程序，遵守国家有关基本建设法规，制止盲目建设，减少损失浪费，起到防患未然的作用，以发挥审计监督职能的一种行政执法行为。政府投资审计的范围，一般按工程用途分为生产性和非生产性建设项目。生产性建设项目直接用于生产或为满足生产需要，包括工业、农业、水利、商业等建设项目。非生产性建设项目主要用于满足人民物质文化生活需要，包括住宅、办公楼、宾馆、文教卫生、公用设施等建设项目。总之，凡是属于国家拨款或国有投资占控股地位、银行贷款、自筹的建设项目，构成固定资产投资的项目都是固定资产投资审计的范围。
（一）审计内容仅以查错防弊为主，不评价项目绩效 由于投资领域的市场运作、建设管理尚不规范，发现和揭露建设过程中的违纪违规问题仍然是投资审计的主要内容。审计人员审查重点在建设、设计、施工、采购等单位的财务收支、项目
建设管理、资金管理、概算执行、工程造价等方面，至于投资是否合理，经济效益、效益、环境效益如何，则一般不予评价。
（二）审计方式多是事后审计，缺少必要的事前预防和事中监控
建设项目具有周期长、投资额大、控制环节多等特点，建设过程中的决策、规划、设计、采购、招标、施工、监理等任一管理环节出现漏洞，都可能导致无法挽回的损失浪费。但是目前审计机关开展的投资审计多是还局限于完工后工程决算审计。
（三）审计人才短缺、审计手段落后
投资审计涉及的审计事项复杂、专业性强，要求审计人员除具备财务知识外，还要具备工程、法律知识，但是现阶段审计人员的专业多以财会为主；同时由于工程招投标、合同签订、施工等环节形成的业务数据采集、转换难度大，对审计人员的运用计算机辅助审计的能力提出了更高的要求，因此大多没有开展计算机辅助审计，审计手段落后。
（四）审计风险难以得到有效控制
审计人员的风险意识不强，所采取的方法、程序不规范，自身专业知识、经验能力不足必然带来审计风险；有些投资项目复杂、内控制度不健全，工程管理不规范；而被审计单位如果不积
极配合，提供的资料不真实或不完整，更容易使审计人员做出错误的判断。
四、对策和建议
（一）关注投资项目的经济效益、社会效益和环境效益，做出绩效评价
审计署在20xx年7月发布的《20xx年至20xx年审计工作发展规划》中明确提出“全面推进绩效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性。至20xx年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。”目前社会各界也对政府投资工程的损失浪费、投资效益差的关注度不断上升。因此，投资审计必须分析项目建设是否按照规定的基建程序报批、是否按批准的概算内容执行，分析政府投资的建设资金分配原则是否符合国家投资政策、投资规模是否在批准的预算之内、投资结构是否合理、投资分配的内控制度是否健全有效；从而就整体和局部、长远和近期来分析项目投资的效益、社会效益和环境效益，深入分析投资绩效没有达标的原因。但是目前我国对政府投资项目没有规范的绩效评价指标，而使审计人员对项目绩效的评价缺乏统一的指导，影响评价的客观性和科学性。建议应当综合考虑项目行业、项目类别、地区经济差异等因素，加快建立评价投资项目绩效的评价指标体系。
（二）坚持关口前移，全程跟踪审计
全程跟踪审计可以防患于未然、在审计过程中提出切实可行的意见和建议，边审计、边整改，确保工程质量、避免损失浪费、节约财政资金、发挥审计“免疫系统”功能。在政府投资决策前，审计部门应联合相关部门，认真开展市场调研，对投资项目的可行性、发展前景和效益水平进行综合评估，为领导决策提供科学合理的意见和建议；在项目前期准备阶段，严把图纸设计关、招投标关、合同签订关和工程预算关，从源头上监督建设行为；在施工建设阶段，应当让监督贯穿于施工全过程审查工程：签证是否及时、真实、合理，有无变更、手续是否完备，审查工程材料价格真实性、合理性、合规性，审查工程施工进度是否符合合同约定的工期要求，工程进度表是否已由工程临理人员或甲方代表按实际情况签字，施工进度是否真实合理，审查工程施工是否按照合同与图纸进行施工，有无偷工减料的现象；在竣工决算阶段，应注重对工程量、取费标准、材料差价、定额套用的审计，有无虚增工程量、高套、错套定额等提高工程造价的现象。目前，已有一些审计机关在当地政府的支持下，探索实施政府重点投资项目的审计员派驻制度。其基本做法是：由地方政府出台关于重点建设项目派驻审计员的专门规定，审计机关按照规定派出审计员进驻重点建设项目的工作现场，对建设项目实施从勘察设计到竣工验收的全过程跟踪审计。审计员派驻制度有助于加强重点建设项目的审计监督，值得推广。
（三）提高审计人员综合素质
投资项目绩效审计与全程跟踪审计能否顺利开展，取决于审计人员人员素质。工程项目审计人员要提高政治素质，具有坚定的政治方向和高尚的职业道德，要客观公正、实事求是、廉洁奉公、保守秘密，在工作中坚持原则，不怕得罪人，敢于同一切违法乱纪行为作斗争，对审计中发现的违法违纪行为问题大胆如实揭露和反映；要提高审计人员的业务水来平，可以采用以下方式：一是人才的外部引进，即适当增加编制，用于引进审计机关所亟须的工程技术人才，尤其是既懂工程技术又懂财务审计的复合型人才；二是人才的内部培养，一方面要通过各种培训，使审计人员能够更新观念、知识和技能，尽快适应开展固定资产投资审计工作的需要，另一方面则可以通过一定的奖励措施，鼓励审计人员自学专业知识，获取专业资格证书；三是系统内部的人才整合，即上级审计机关对于享有审计权限而又人手不够的固定资产投资审计项目，可以委托或者授权下级审计机关来办理；四是建立外部人才，即与师事务所以及其他中介、咨询机构中的技术专家建立稳定的合作关系，在必要时可以聘请他们参与对于重点建设项目的审计工作。
（四）要有效防范审计风险
审计人员要将风险意识贯穿于审计全过程，将风险和防范措施纳入审计程序的各个环节；在审计中要搞好工程审计风险评
估，以评估结果作为拟订审计计划、实施审查、做出审计结论的重要依据。审计机关要加强内部质量控制制度建设，制定好项目审计质量控制制度和复核制度，审计人员和复核人员严格按照制度进行对照，严谨细致地工作；还要建立责任追究制度，明确审计人员各自的权力和责任，促进工程审计人员各负其责、各担风险。
如何做好政府投资项目竣工决算审计
临沭县审计局 杨同山
政府投资项目一般都具有基础性、公益性等特点，是政府投资建设的民心工程，因此加强对政府投资项目的真实性、合法性、效益性审计监督，对于确保政府投资资金的有效控制和合理使用具有十分重要的作用。下面就如何做好政府投资项目竣工决算审计谈一点看法。
一、全面掌握审计项目的基本情况。
在审计开始之前应对所审计项目开展深入细致的审前调查, 认真收集工程建设涉及的相关资料，对工程现场进行实地踏看，对建设项目的资金来源、立项批复、项目实施过程中曾经出现的重大变更以及项目实施单位的基本情况有充分的了解，做到心中有数，并根据审计项目的重点、难点和应达到的目的，制定出合理有序、有针对性的审计实施方案。要求被审计单位对送审资料的
真实性、完整性、合法性负责并提供承诺，确保审计资料可靠，在规避审计风险的同时，提高审计效率。
二、切实做好招标文书和施工合同、补充协议的审查工作。 在审计过程中，重点审查施工合同、补充协议与招标文书是否相一致，如果施工合同存在严重违反招标文书精神实质的内容，审计机关可与建设主管部门联系，按照《招投标法》的规定责令纠正，施工合同、补充协议对最后的竣工决算至关重要。如果签订的合同、协议不合理，给政府造成经济损失但又无法纠正的，应在审计报告中予以批露，可以移送给纪检、监察机关，从而督促建设单位从源头上杜绝不合理的合同、协议，维护政府利益。
三、 坚持全面审计，重点关注工程造价。
政府投资项目具有建设周期长、投资大、影响因素多的特点，因此，在政府投资项目竣工决算审计时，应采取全面审查、突出重点的审计方法。一是要审查部分造价高，影响大，容易出现问题的项目，主要可采取经验判断、数据复核和现场抽查审计的方法进行审核；二是要加强对合同外增减工程的审计监督，审计时应对增减工程的工程量计算规则、人工费、材料费、机械费着重审计，对工程量的真实、合法、合理等方面结合施工合同和相关法律法规进行审核，对不真实的部分应坚决剔除；三是要重视对隐蔽工程的审核，隐蔽工程最容易出现高估冒算，对这一部分工程的审计除了要借助建设单位提供的现场验收资料外，还应采取现场调查、走访取证、实地探基等方法查证；四是要重视现场施工
签证的审核。审计人员应认真审核工程签证的有关工作内容是否已包括在预算定额内，现场签证是否真实有效，严格把关，坚决杜绝不合规定的现场施工签证。
四、加强审计成果利用，扩大投资审计的影响。
一是审计中发现的问题，应及时做出准确的认定和评价，提出可行性建议和合理化意见，督促建设单位和施工单位加强管理，完善规章制度，维护国家的合法利益。二是要关注政府投资项目所产生的经济效益与社会效益，为以后的国家建设项目计划提出可行的建议和办法，避免国家不必要的投资浪费，让有限的国有资金为人民办更多的实事、好事，发挥其应有的最大效益。
五、要建立一支高素质的投资审计队伍
政府投资项目竣工决算审计是一项法规性、专业性较强的工作，要求审计人员应具有很强的专业水平，除熟练掌握、正确运用政策法规外，还要具备多项业务知识，在业务上要熟悉建工程造价定额和有关规定，有较强的预决算编审能力，熟悉施工工艺、建筑结构、施工规范，了解建筑材料的性能和市场信息；不仅要有严谨的工作作风和高度的责任心，而且要对工作忠于职守，尽职尽责，耐心细致，以理服人。因此在审计人员的配备上要综合考虑，方能保证投资审计工作的真实性、合法性、效益性。
基层审计机关政府投资项目审计风险控制现状及建议随着中央扩大内需政策相继出台和基础建设项目投资规模不断扩大， 基层审计机关担负投资项目审计任务越来越重， 由于投资审计专业人才缺乏和相关审计法规制度不够健全， 导致基层审计机关开展投资审计面临的问题多， 潜在风险大， 制约了审计职能作用发挥。 一、 基层投资审计风险质量控制现状 (一)基层政府投资审计工作总体水平不高。 基层审计机关开展政府投资审计起步较晚，加上投资审计情况复杂， 涉及的部门和被审计单位数量广， 审计内容多、 审计方法复杂、 审计范围广泛以及审计要求较高等特点， 给投资审计带来很大的风险。 一般在对某个投资项目进行审计时， 除对其相关的财务情况摸底外， 还必须对其管理的政府投资项目从可研、 申报、批复、 立项、 招投标、 合同、 工程监理等过程开展审计调查， 由于内容多、 范围广， 而基层审计力量相对较薄弱， 很多审计需要重点关注的问题， 可能未了解到真实情况， 这为投资审计工作发现问题和案件留下了隐患。 (二) 投资审计制度建设滞后。 一是有关政府投资制度、 办法有待完善。 由于基层开展政府投资审计基本处于起步阶段， 很多关于工程建设项目的规章制度以及投资审计的制度不健全， 有关部门与审计的衔接也不尽合理。 对于审计机关来讲， 开展投资审计缺乏有力的制度保障和足够的外部支持， 审计人员表现则为对于审计工作的开展缺乏明确的方向性
和目的性， 缺乏工作积极性和进取性， 一旦出现诱惑或者威胁时可能会把持不住审计职业道德底线，给投资审计工作带来危害。 二是建设业主单位内控制度不健全， 工程管理水平不高、 不规范，存在着较多管理上的问题。 目前， 政府投资项目的业主一般是政府职能部门代劳， 由于怕影响到自己单位的形象等原因， 可能会违心满足某些自我约束不强审计人员的不合理要求， 或者刻意逢迎审计人员， 形成一种潜在的交易， 这也从客观上带来投资审计廉政风险。 (三) 实施投资审计难度大。 一是由于建设单位管理工程建设水平不高， 建设单位、 施工单位普遍存在资料不齐全的问题， 相关设计、 监理、 施工单位需要向审计提交的资料往往不能在规定的时间内提供， 部份提供不全， 有的甚至无法提供。 往往是审计组要求什么资料，建设单位再去向相关单位索要或者临时补充。 二是设计、 施工、 监理单位对于审计要求提供 资料存在一些抵触情绪， 一旦审计忽略了相关资料， 就很容易放过审计疑点。 (四) 开展投资审计风险较大。 一是政府投资项目建设本身建设不规范。 政府投资项目普遍都带有一定政府行为的因素在其中， 很多建设程序上未严格执行有关的法律法规及部门规章， 给审计工作的开展带来很大的不可预见风险。 二是审计人员素质不高。 由于专业审计水平不高， 审计人员自身存在的技术问题， 可能会忽略某些资料， 导致审计工作难以深入问题的实质， 进而使整个审计工作效果大大折扣。 三是审计方法和手段较落后， 也可能带来投资
审计廉政风险。 政府投资审计工作体现了较强的技术经济综合性特征， 工程审计人员既要具备一定的财务知识， 还要具备深厚的工程技术知识， 同时还必须具有丰富的工作经验和职业判断能力， 才能完成与施工技术内容有关的审计工作。 目前， 基层投资审计机关人员以及聘请参审人员的专业结构、 知识、 经验和能力有限， 对于开展工程审计的经验不足、 方法比较落后， 审计业务水平只停留在简单的账面分析和实物取样方面。 对于一些先进的审计方法比如概算与结算(决算) 对比分析、 施工单位财务收支与工程造价结算对比分析、 现场踏勘抽样取证与报审施工现场记录资料对比分析、施工单位报审实物消耗量与业主对施工单位结算量对比分析都尚未进入审计实践， 面对复杂的工程审计存在心有余而力不足的问题。 而一些先进的审计手段和技术没有采用， 审计就难以出成果。 同时聘请的社会中介也可能对某些问题借故以技术水平有限， 而不深入推进。 四是审计操作不规范、 控制不严、 未严格遵守审计程序会带来的廉政风险隐患， 投资审计实际工作表明， 聘请社会中介开展政府投资审计，审计质量不稳定， 在遵守审计程序， 规范操作方面存在较大问题。 (五) 外聘人员参与审计工作监督管理乏力。 目前， 有少数社会中介组织自身要求不严，不能严格遵守职业道德可能带来审计廉政风险。 一是由于基层审计机关经费不足， 只能聘请本地区的某些规模小的社会中介机构开展投资审计， 可能出现中介执业人员和被审计单位或个人存在一定经济利益关系，
难免可能存在“人情”审计的情况。 二是审计机关也不可能做到对社会中介执业人员的个人情况进行详细的调查， 难免全面真实了解中介执业人员的职业操守。 三是社会中介组织和审计机关是平等的合同主体， 不能对其进行廉政思想教育， 只能通过以合同的形式约束社会中介组织和其执业人员， 目前对中介组织参与政府投资审计工作行为规范和要求还停留在一个大的合同框架里面， 没有一个具体的、 贯穿整个审计过程的行为规范和操作规程。 以上因素导致审计机关对于社会中介组织的约束力不强， 对中介违反审计相关规定难以起到警示作用， 不容易预防其在参与政府投资审计中的违法违规行为。 二、 防范和化解投资审计风险的建议 (一) 健全完善投资审计管理制度， 规范操作规程。 针对基层投资审计制度建设薄弱的问题， 建议政府机关和有关部门为政府投资审计工作的开展创造良好的制度保障。 一是当地政府出台投资审计监督办法。主要解决审计机关对政府投资项目的管理职能和明确审计机关建设项目实时监督的工作职责(包括项目前期监督、 建设现场监督和工程结算审计) 以及相关部门的联动问题(发改部门、 建设部门、 财政部门和规划部门都要向审计机关报送有关项目建设年度资料， 并积极配合审计工作) 。 从制度上保障社会中介机构参与投资项目审计有良好的法规依据， 同时为审计机关加强对参与政府投资项目审计的社会中介及执业人员的监督有着制度依据。 二是规范政府投资项目管理。 相关业主单位要依据国家相关法律法规的规定，
建立严格管理办法、 提高工程管理水平、 加强内部控制和制度建设， 为审计部门开展投资审计工作提供良好的环境。 三是审计机关要完善投资审计操作规程。 制定相关目标考核责任制， 明确审计组长廉政负责制， 加强对审计组成员的廉洁从审的监督， 形成层层抓落实、 层层监督的制度。 (二) 加大对政府投资审计的投入。 政府要从机构、 人员和经费上满足投资审计的正常开展， 争取政策引进投资审计专业人才， 保障足够的经费， 杜绝“为钱而审”行为。 (三) 加强对社会中介和专业人员的行为规范和制度约束。 组织社会中介机构参与政府投资项目审计， 应该加强对社会中介组织的遵守审计纪律和制度的监督。 一是明确执业风险责任。 坚持“谁委托、 谁付费、 谁负责”的原则， 项目所有的审计文书都以审计机关的名义、格式、 要求出具， 组长、 副组长均应由审计机关人员担任， 审计组长对项目进行全过程控制，审计机关对项目的真实性、 合法性负责; 二是严格考核奖罚。 加强自身审计力量的建设， 强化对审计机关自身审计人员的业务素质教育培训， 对于业绩水平高、 模范遵守审计廉政纪律的审计人员要给予适当的奖励; 三是加强跟踪监督。 在组织审计项目实施过程中， 加强对中介机构组织审计项目实施情况、 业务质量监控， 严格审计三级复核程序与质量控制。
(四) 严格审计纪律“八不准”。 一是廉洁从审。 始终要把投资审计廉政建设摆在首要位置， 严格遵守审计人员廉洁从审的相关法律法规， 把廉政从审的纪律观念贯穿于整个审计工 作之中，
做到审前有警戒教育， 审中有提醒监督， 审后有考核小结。 二是从严规范管理。 在审计项目开始前， 审计机关和审计组负责人签订廉政责任书， 明确廉政责任， 审计组结合审前学习进行廉政教育， 把廉政工作作为硬任务落实到每个审计组成员， 形成层层抓落实的良性机制; 在审计实施过程中， 要求所有审计人员严格执行审计纪律“八不准”规定， 切断与被审计单位的一切经济往来， 审计组成员相互提醒监督， 形成处处有人管的监督机制; 在审后考核中， 实行廉政考核一票否决制， 对廉政建设情况进行总结。 (五) 实现审计技术和手段的更新， 全面推行计算机审计。 综合运用多种审计方法开展政府投资项目审计， 通过计算机等先进技术手段防止某些审计人员企图舞弊的风险， 也有利于及时发现审计疑点， 进而发掘深层次的问题; 重视传统审计方法的更新， 根据传统的审计分析方法结合现代计数机技术， 综合运用综合对比分析法、 工料分析法、 银行核对法等审计方法， 提高工作效率。