伊宁县桥西区城市低保资金管理调研报告
——兼论完善城市社会保障体系的对策
无锡商业职业技术学院新疆乡镇管理班课题组
前言：城市居民最低生活保障制度（以下简称城市低保制度）是政府为保障城市贫困居民的最低生活水平，按其公布的最低生活保障标准与居民实际收入之差进行差额救助的一种社会救济制度。享受城市低保待遇的居民分为全额享受和差额享受两类。对于无生活来源、无劳动能力、又无法定赡养人、扶养人或抚养人的城市居民，按照当地城市居民最低生活保障标准全额享受。对尚有一定收入的城市居民，按照家庭人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的差额享受。
城市低保制度在实施过程中，也存在一些问题和不足。20##年2月为期20天的实习调查，我们以城市低保资金管理情况为重点，围绕城市低保制度建设和运行情况，在伊宁县桥西区做了一番调查，较为深入地了解了当前城市低保制度运行的基本特点和存在问题。本文将以此为基础，提出进一步加强城市低保资金管理、完善城市低保制度和城市社会保障体系的思路和建议。
一、 伊宁县桥西区基本概况
桥西区是位于伊宁县城吉里格朗河大桥以西城乡结合部上肉孜买提于孜村所在地。辖区居民住户1448户、4480人，由维、汉、哈、回等12个民族组成。下岗失业人员448人，放心户669户、1622人，基本户365户1442人，重点工作户401户、1404人，重点管控人口12人，流动人口138人。居民巷道16条，楼苑6个，辖区行政事业单位6所，股份制（民营）企业11家，企业单位20家，国有企业事业人员454人，大中专毕业生43人，技校生13人，复转军人2人，新成长劳动力3人，城镇事业人员133人。
社区现有党员153名，在职党员109名，社区党支部党员44名，其中离退休党员29名，居民党员10名，流动党员1名（流入），在职党员4名。社区工作人员23名，其中在编干部7名，公益性岗位14名，大学生居官1名，挂职干部1名，社区协警员5名。根据辖区党员居住情况，成立了3个居民居住区党支部，3个楼宇的党支部。县财政每年下拨社区办公经费6万元，取暖费1万元。
目前桥西区享受最低生活保障金的人员有204户478人。20##年报大病救助的有3人，临时救助的有5人，安置就业的有21人。
二、 桥西区城市低保制度运行及资金管理现状
申请低保待遇的基本要素：
1.持有非农业户口。
2.共同生活的家庭成员人均低于当地城市居民最低生活保障标准。
3.无生活来源，无劳动能力、无法定赡养人和抚养人的城市居民。
持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入和实际生活水平低于当地城市居民最低生活保障标准的，由户主向户籍所在地居民委员会提出，申请享受最低生活保障待遇。
提供以下材料：1.申请书 2.户口本、居民身份证 3.家庭成员收入证明 4.其他相关证明材料。
伊宁县在20##年2月和20##年6月对全县城市居民两次调查结果的基础上，对月人均收入低于155元以下的人员进行再次入户走访调查，将确实附合条件的城市困难居民全部纳入城市低保范围。从20##年至今，桥西区享受低保的人员有增有减，保障资金也在动态变化之中，对这些低保户的管理工作同样需实施动态监测制度。下面就我对桥西区连续3年的城市低保发放工作做了以下统计分析：
（一）城市低保扩面政策取得一定成效，覆盖水平不断提高，基本实现了“应保尽保、动态管理”。
图1 20##年～20##年桥西区享受城市低保的保障人数对比
城市低保覆盖水平不断提高，保障人群构成变化发生。从图1可以看出，从20##年至20##年享受城市低保的保障人数逐渐增加，保障人数呈上升趋势。其中20##年保障人数是456人，20##年的保障人数是506人，20##年的保障人数是512人。从这一点可以看出，政府的低保扩面政策已经取得了一定的成效，基本实现了“应保尽保、动态管理”。由于各级政府的重视，制度性的资金来源较有保障，为推动“应保尽保” 与适度提高保障水平提供了必要的资金支持。
低保对象的迅速增加并不表明中国城市贫困人口在迅速增加，它直接说明越来越多已经存在的贫困人口得到了有效的生活保障，换句话说，它是初步实现“应保尽保”的标志。过去之所以保障对象少，是由于大量应该得到基本生活保障的贫困人口没有得到保障，也就是存在“应保未保” 问题。其原因主要是：一方面，由于资金不足，各地普遍存在“以钱定人”，人为控制低保人数的做法；另一方面，各地还存在各种土政策，将有劳动能力但无收入来源的人排除在低保之外。
（二）城市低保标准和补助水平逐年提高。
图2 20##年～20##年桥西区低保的保障资金对比
各地城乡低保标准提高幅度要与经济发展速度、居民收入增长水平基本同步。从20##年至20##年对低保户的保障资金逐年增加，桥西区的低保资金也逐年增加，其中20##年为127万余元，20##年为155.44万元,20##年为187.44万元。可见政府对城市困难居民投入了大量的财政预算，加大了困难群众的保障力度。
图3 20##年～20##年桥西区低保人均季补贴水平
从图3可以了解到从20##年人均季度补贴的402.84元到20##年的539.25元，城市居民的低保水平有了很大程度的提升，保障标准的制定主要依据城市居民的人均收入和人均生活消费水平、上年物价水平、生活消费物价指数、维持当地最低生活水平所必需的费用、需要衔接的其他社会保障标准以及维持吃、穿、住等基本生存所需物品和未成年人义务教育费用等，同时，还考虑当地经济社会发展水平、本地符合最低生活保障条件人数以及财政承受能力等情况。这是随着当前经济发展水平为基础，居民收入增加为前提的动态管理保障性措施，切实体现了完善社会保障体系的最根本最基础的方面。
（三）保障对象以下岗、失业、无业的有劳动能力人员（即三类人员为主）为主体。
低保人员的分类标准：
一类：无生活来源，无劳动能力，无法定的赡养人（抚养人）的“三无”人员。完全丧失劳动能力的重度残疾人、绝症患者。
二类：无劳动能力的老年人（男60周岁，女55周岁），中度残疾人员，长期患有重大疾病的人员，在校生，未成年人。
三类：在职、离岗、下岗、失业、无业的有劳动能力的人员。
通过调查分析了解到，城市低保人员以以下岗、失业、无业的有劳动能力人员（即三类人员为主）为主，从人员性质分类来看，三无人员占低保人数的6.45%，残疾人员占低保人数的10.11%，重病患者人数不到0.5%，而占绝大多数的为其他人员，即低保人员分类的第三类人群。除“其他”这一类人员外，城市“三无"人员和残障人员是基本生活水平低于最低保障标准的主要人群，这与当前因病致贫、因残致贫的社会现实基本吻合。
表1. 20##年～20##年桥西区城市低保对象分类构成情况
从人员年龄结构来看（见表2），16-59岁的享受低保待遇的最多，并且逐年上升，至20##年止比例占到70.70%，其次是十六岁以下人员，20##年所占比例为22.85%，60岁以上老人所占20##年比例仅为6.45%。这说明，目前离城市社会保障“老有所养，少有所依”的目标还有一定差距。
表2. 20##年～20##年城市低保对象年龄结构情况
（四）伊犁州（伊宁县）县级政府，民政部门出台一系列政策与措施。
在全面建立一系列城市低保制度以后，每年都颁布文件办法对城市低保救助工作的加强和完善，新疆民政厅要求各区、市、县等各有关部门结合当地的具体实际情况和实际职能拟定具体的实施操作办法，在政府的协调下，以城乡低保对象为主体的社会救助体系逐步完善。
表3. 伊犁州直出台低保配套政策性主要文件一览表
伊宁县在低保工作逐步走向完善的同时，从细微之处入手，从群众反映的问题方面出发，制定了一些具体实施办法及解决问题的措施，让城市低保对象“应保受保”，使这项巨大的民生工程做的更加出色，确保国家救助金的合理有效利用，同时也是完善社会保障体系的具体体现。以下是（表4)伊宁县政府，民政局针对低保政策实施过程中所出现的问题制定的一些办法措施，让低保工作开展的透明化，人性化（见表4）。
表4. 伊宁县政府出台的对低保工作细节的主要实施办法
伊宁县政府、民政局不断的出台政策措施，目的就是要解决好城市贫困家庭的生活问题，让他们感受到政府的关心和温暖，也能够把这项巨大的民生工程做的卓有成效，体现社会主义的优越性，让老百姓能够真真切切的感受到政策就在身边，关怀无处不在。桥西区在对低保对象的救助过程中不仅仅是纯粹的每月几百元的低保费，还给他们提供临时救助，享受社会医疗保险补贴等。另外还给部分没有住房或住房条件差的低保户解决了廉租房的安置问题。总体来说，低保工作的实施和发放是比较顺畅的，在救助和保障众多困难居民方面，发挥了重要的作用。
三、城市低保管理工作问题分析
从伊宁县近几年城市居民社会救济和最低生活保障的覆盖情况及保障人数来看，城市低保取得的成绩十分显著。但是，目前的保障水平，保障标准等与当前的经济发展水平相比，仍存在一定差距，没有完全实现“应保尽保”，其面临的困难依然艰巨。因此，完善低保制度任重道远。
（一）户籍不在当地的贫困居民无法享受到低保政策。
目前伊宁县对低保户申请的一个限定条件就是户籍必须是当地的居民，但是对于一些城市务工人员，没有住房，收入也不高，有的失去经济来源，常年居住在此却享受不到低保政策，有些地方政策落实的更加完善，他们放宽的条件是户籍不在当地，在当地居住满一年以上的贫困居民均可申请低保优惠政策。这一点伊宁县的政策需要改革，需要伊犁州乃至全疆的政策放宽做一个合理的调整。
在我身边就有这样一个例子，一家人从四川搬迁到新疆伊宁县，家里5口人租房住，妻子和一个孩子残疾，另外两个孩子没工作，没有固定的收入，丈夫靠打零工养家。重要的是户口不在新疆，他们享受不到低保政策，孩子也没户口，办不到残疾证，丈夫因多年没回老家，老家也自动销他户了，什么证明都没有，对此，工作人员也很无奈。
（二）低保标准偏低，社会救助范围不全。
最低生活保障标准由各地按照当地基本生活必需品费用和财政承受能力等因素自行制定，应该是多种因素综合考虑的结果。但是，最低生活保障标准的制定所依据的往往只是财政的承受能力，有多少钱办多少事的情况依然存在，使最低生活保障线成为“财政能力保障线”，以个人的主观判断及其他人为因素起着主导作用，贫困线普遍偏低，不能有效地发挥城市扶贫作用。
桥西区目前人均月保障金为179.75元，不足200元的补助，对于日前的物价水平，生活支出的需求，人均不足200元很难保障困难群众维持生计，特别是“三无”人员，残疾重病等无其他生活来源的群众，这个低保标准还是偏低，救助的范围还是没有完全惠及到所需要的群众当中。
（三）低保资金不能按时、足额发放，其中一个重要原因是低保资金不足。
由于资金不足，低保金的发放标准则完全由财政状况来决定，低保金不能按时、足额发放的一个原因，是没有形成有效的资金拨付和管理机制，上级财政从计划拨款到实际拨款到位，中间环节过多，周期太长，低保金的发放也就暂停。
在我实习调查期间，就遇到过很多次这样的情况，低保户到桥西区居民委员会处索要低保金，究其原因是低保户说他们很久都没有领到低保金了，没有钱生活了，工作人员告诉他们，现在低保金是一个季度发一次，并不是按月发放的。让他们耐心等待，上级拨下来会很快通知他们。这就表明，低保金发放过程中的时间滞后也是亟待需要解决的问题。
（四）对属地化管理执行不力，没有将企业特困职工纳入低保范围。
伊宁县桥西区有股份制（民营）企业11家，企业单位20家，国有企业事业人员454人。但是没有把这部分人纳入打入低保的考察范围，对于政策文件时要求把这部分人也纳入居民考察范围的，由于属地化管理执行不力，并没有将符合低保条件的国有大中型企业特困职工纳入低保范围。这是我与主任交谈时了解到的，她说辖区企业也是他们的工作范围，但是在执行中会遇到很多问题，没有办法真实准确的了解企业员工的信息。原因有：1.企业工作人员流动性大，不易统计。2.企业看重效益，不太配合居委会的工作，没办法了解企业员工的详细信息。3.居委会工作人员多次碰壁，无力做企业片区人员的统计工作。诸多原因使得企业和片区居委会沟通淡去，甚至不知道辖区居委会在什么地方。在一次招工洽谈中我偶然机会碰到伊犁农资有限公司的工作人员，我告诉他们辖区居委可以介绍就业的人才信息，他们竟然不知道辖区桥西居委会在哪里，这次经历就让我认识到企业也是需要居委会的关心和帮助的，只是双方缺少互动，致使目前桥西区企业人员被纳入低保范围的还属一片空白。
（五）构成城市低保制度的各项具体管理机制尚需完善。
社会救助具有广泛的社会性和公众性，期望实现一定程度的社会公平，这就决定了民政部门在实施社会救助时必须信息公开、接受群众监督，建立相应的约束机制。如果失去约束，管理机制不完善，在实施贫困救助的过程中，挤占、挪用救济基金，贪污腐败等现象就很有可能发生。有些工作人员由于文化程度低、观念落后、信息管理经验缺乏等问题的存在，低保管理人员的素质难以适应新的形势，在低保资格审核中徇私照顾自己的关系，这在不同程度上影响了工作质量。
在调查期间，我还发现一个问题，本应在社区居民中选举的楼栋站（十户长），登记信息却都是居委会的工作人员的名字，带着疑问，我询问了居委会带领我的一位大姐，她悄悄的对我说，把他们的名字写上，是每年有一定的补贴，他们就作为日常的车费，电话费等。虽然能理解他们的做法，但是这种做法有违背选举的最终意愿。选举楼栋长就是能熟悉居民情况，及时汇报信息的最初目的。
此外，低保作为一项以家庭调查为前提的选择性救助制度，长期以来就面临着家庭收入核实难的问题。因此，也经常出现该保未保，不该保而保的现象。家庭收入核实难是导致“低保懒汉” 和“骗保”等现象发生的重要原因。
在我跟居委会大姐入户调查期间，有一位低保户妇女，连续领了2年的低保金，据说她离婚了，一个人生活没有工作，孩子不在跟前，没有生活来源，于是把她纳入了低保对象范围，但是在后期的摸底调查中，工作人员发现她隐瞒了事实，同时也得到群众的反映，证实她早在六年前就已经结婚，跟现在的丈夫居住并且有房子，但是她却矢口否认，当时主任就说这样的人一定要取消她的享受资格。
（六）低保制度与就业、再就业机制等其他社保制度之间缺乏有效衔接。
城市居民最低生活保障与就业、再就业以及其他社会保障制度衔接存在困难。首先，对低保户再就业的鼓励和支持的政策力度不足。目前，很多地区对低保户实施配套措施，例如补贴医疗保险，住房补贴，廉租房的申请，节日的慰问金及物品的发放等，这些配套救助措施增加了低保制度的含金量，削弱了低保户找工作的积极性。此外，低保户一旦参加工作，获得收入，就会退出低保。然而他们的收入普遍不高，扣除就业成本，与低保金就相差无几了。而相应的，他们却失去了低保户所拥有的配套救助，很可能“得不偿失”，在这种情况下，他们就可能拒绝就业，享受低保。
由于各种原因造成的不少社区对隐性就业监管不力，使解决有劳动能力的低保对象再就业的工作变得更加复杂。往往一些有劳动能力而未正式就业的低保户，私下从事一些临时性工作。如此一来，工作的收入就可以不计入家庭收入。受利益的驱使，各地的低保工作中普遍存在这一问题。而目前存在的不少“人户分离”现象，更加剧了这一问题，低保工作者对此显得力不从心。目前的低保资金只能解决困难对象最基本的吃饭问题，而低保对象在就业、就医、子女入学、住房等方面的困难仍然十分突出。对低保对象在就医、教育、廉租房、减免水电气费等方面，优惠政策和制度设计尚不完善，仅有的一些优惠政策和制度也和最低生活保障衔接不畅。
四、加强城市低保资金管理、完善社会保障体系的对策与建议
规范城市低保资金管理，完善城市低保制度问题，不仅是个别政府微观调整的问题，而且还关系整个城市社会保障体系的建设和完善。因此，应从经济社会发展水平和城市居民的实际生活情况出发，进一步完善现行制度，整合现有操作平台，构筑具有时代性的城市社会保障体系。
（一）政府应“制度化+人性化”落实政策，真正做到“应保尽保”的保障性目标。
政府对低保对象的审批应该是：制度化+人性化。放宽对户籍地的贫困户限定，特别是那些多年居住本地区生活长期的不到保障的外籍居民，对他们的保障才能真正体现社会保障的全面和优越性。对于那些户籍限制而真正需要保障得不到保障的人群来说，这项救助是没有意义的，他们享受不到政府的关怀。同事政府的“应保尽保”宗旨因为一些客观的原因而“应保未保”，那么政府的工作也是失败的，是比较片面的工作形式。因此，这需要有关部门对制度化的合理理解和人性化的执行，这样才能更加全面的保障困难群众。还需要各级地方政府财力上的大力支撑，虽然会有很多困难，但是逐步完善落实是社会保障的最终的目标。
（二）亟待提高保障标准和覆盖范围。
享受低保的对象成倍增长给地方财政带来巨大的压力。如果失业下岗的人越来越多，享受低保的对象也越来越多。如果再就业人口的工资和低保制度所提供的城镇居民最低生活保障标准差距不大，那么，就会有人选择在家中享受低保制度而拒绝继续工作。这样，就会造成具备劳动能力却不去工作的人越来越多，社会救助面进一步扩大，导致低保制度的调节机制受到影响，相应的地方政府的财政压力也会有所增加。
城市低保边缘群体救助制度初步建立，相关问题亟待解决。城市低保边缘户是指家庭收入水平虽高于城市低保线，但实际生活水平却低于享受了专项救助后的低保对象的城市居民。城市低保边缘群体救助制度是对城市低保制度的延伸和补充，也是对城市社会救助制度的进一步完善。城市低保边缘户救助制度在建立过程中所涉及的诸如边缘户的识别、救助项目与标准的确定、边缘户的救助管理以及城市边缘户救助与城市低保户救助制度的衔接等问题，都亟待解决
（三）建立稳定的低保资金保障机制。
城乡居民低保金的来源：本级财政预算，上级财政拨入的专项补助金，社会捐赠款及其他收入。
目前的低保资金投入，还没有形成稳定的保障机制，有许多地方挤压了行政管理经费或其他项目的经费做低保资金，也有一些地方将福利彩票的一部分收入用做低保资金。这样一种低保资金投入方式，能保障一时，但保障不了长期的低保资金需求，必须依靠稳定的低保资金保障机制。低保资金保障机制，要充分调动中央和地方两个方面的积极性，确定中央和地方在低保资金方面各自的义务和所占份额，各级地方财政要将低保资金按财政总收入的一定比例列入低保资金预算，并落实财政专户管理措施，专项管理，专款专用。这样才能从根本上解决低保资金投入不足和挤占、挪用等问题，确保低保工作的顺利、健康发展。
（四）企业与辖区委员会相互联合，把企业低保工作的空白逐渐完善。
企业与辖区委员会相互合作，互相沟通。企业需理解居委会工作的意义，居委会也能在企业人才缺失上提供给必要的帮助。让企业了解到员工的生活保障工作得到落实，才能更安心稳定的工作，减少企业人才流动巨大这一现实问题。这项工作目前在桥西区还是一片空白，要建立完善起来还需要各方的共同努力，此任务任重而道远。
（五）加强工作人员的素质，完善城市低保制度工作。
居民最低生活保障制度作为一种新的制度安排，比原有的社会救助制度保障功能更大，保障效率更高。但是一项制度的变迁是需要成本的，主要成本有：一是调查成本，随着保障标准的提高和保障对象的增加，调查成本呈上升趋势；二是监督成本；三是执行成本，实施最低生活保障制度，要设置专门的机构，配备专门的人员，从事制度执行的各项具体工作，从而消耗各种成本。为降低上述成本，建立健全的城市居民最低生活保障制度，各项具体的管理体制尚需规范完善，专业化的问题应提上议事日程。
搜集了伊宁县对低保工作所做的各项举措可以看出，伊宁县政府民政部门的工作还是值得大家肯定的，对低保工作的实施方面，他们为减少成本，聘请了一批离退休老干部担任低保工作义务监督员，不定期抽查县城各社区及各乡镇场低保工作情况。这就减少了成本耗费里的监督成本，既保障了低保发放工作的顺利落实，也丰富了这些离退休老干部的老年生活，对此，他们非常乐意做行风评议员。
对于信息的公开化一直是政府部门所倡导的，尽管很多制度有了改革，在执行中也受到人们的监督，得到群众很高的评价，但是这只是一部分信息的公开，对于选举楼栋长（十户长）之类的小选举，都是内部决定，所以有了暗箱操作，可趁之机，这个没人去调查，大家都心知肚明。对于核实低保户信息的准确性方面，工作人员定期入户调查才是根本，兼听群众反映的问题现象，及时核实，做到低保户的动态管理，及时增减应有人群。
所以要加强工作人员的个人素质，任何公众参与的活动都应该公开，做到透明化，领导对下属的监督，员工之间的互相监督都是做好工作的必要条件。在执行过程中出台一些制度措施亦以约束，加强完善社会保障工作的合理有效落实，是健全社会主义的重要方面。
（六）加强低保与就业等其他保障制度的衔接，对重病慢性病长期服药的另立标准。
现在的低保制度正在演变成一种综合性的救助制度，承载了过多的救助功能。应当在低保制度之外健全配套制度，入住房救助、教育救助、医疗救助、就业促进等。
同时，失业保险，由于覆盖面相对较低，水平不高，需要相应的配套政策来保证其顺利的实施，医保社保、住房（廉租房、重建房、安置房）、教育、医疗等应与低保制度有效衔接。
据我了解到，桥西低保户中的绝大部分是有劳动能力但收入标准低于当地最低生活标准的人群，政府需要重视这部分人群的力量，给以他们技术的培训（养殖、种植、劳动技能）等，让他们走出家门，再就业、创业将带来更大的收入，尽早摆脱贫困的帽子，不需要政府的每月补贴。伊宁县对低保人群就给以适当的医保补贴，冬季暖气费的补贴，冬季还送煤炭等物资到贫困低保户家中，过古尔邦节时发放每人300元的慰问金，年底还发放面粉清油等生活必需品。
对于享受低保重病慢性病长期服药的家庭，每月可以拿到几百元的低保补贴，但是对于昂贵的医药费来说，所享受的低保金简直是杯水车薪，根本无法解决问题，面对病痛的折磨，难道就只有束手无策吗？我想，在社会保障制度逐渐健全时期，保障资金有了稳定性的时候，政府需要考虑这部分人群的救助问题。
城市最低生活保障制度，有效地弥补了中国社会保险发展的缺陷。社会保险的真正有效运行需要大量的基金积累，积累需要一定的时间，而城市最低生活保障制度，采用对申请人“经济状况调查” 的手段，可以保证有限的资金用到真正需要的人员手中，发挥了最后一道保障线的作用，与社会保障制度建立了有效衔接。
任丽
20##年2月25日