关于我区行政事业单位国有资产管理情况的调研报告

根据区人大常委会工作安排，20##年5月中旬至6月上旬，区人大常委会主任会议委托财经工委组成调研组，对我区行政事业单位国有资产管理情况进行调研，期间召开了由区府办、财政局、国有资产管理中心、建设局、房管处、国土资源分局、审计局、卫生局、教育局、工商分局等单位负责人参加的座谈会，部分单位提供了该单位（系统）的国有资产管理情况的书面资料，区审计局还提供了《关于黄岩区行政事业单位资产管理状况的审计调查报告》，现将我区行政事业单位国有资产管理的调研情况报告如下。

一、我区行政事业单位国有资产管理的基本情况

我区行政事业单位的国有资产主要包括以下方面：一是行政单位（包括参照公务员制度管理的事业单位和社会团体）的国有资产；二是事业单位的国有资产，主要是教育、卫生、公房管理、公园、各指挥部等单位，还包括社会团体、民办非企业单位占有使用的国有资产；三是实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位，实施企业国有资产有关规定，如市场开发服务中心的各类市场、政府办的招待所等；四是储备的土地。行政事业单位国有资产管理的主要依据是财政部制定的《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号），国有企业及实行企业化管理并执行企业财务会计制度的事业单位按照企业国有资产监督管理的有关规定。

我区行政事业单位国有资产的主要表现形式为房地产，根据国资中心的资料，我区220家行政事业单位的国有资产总量为242960万元，占我区国有资产总量（289760万元）的83.8%。规范和加强行政事业单位国有资产的管理，有利于提高国有资产使用效益，维护国有资产的安全和完整。

1、工作开展情况。为“加强行政事业单位国有资产管理，促使资源的合理流动和优化配置，实现行政事业单位国有资产的安全完整和保值增值”，20##年10月，我区成立区行政事业单位国有资产清理工作领导小组（黄区委办〔2005〕84号），同月，为全面摸清我区行政事业单位国有资产家底，建立健全长效的资产管理机制，还印发了《黄岩区行政事业单位国有资产清理工作方案》（黄区委办〔2005〕86号）。20##年8月，我区印发了《关于对区级机关国有资产实行统一管理的实施意见》（黄区委办〔2006〕123号），成立区国有资产管理中心（隶属区国有资产管理委员会），对“区级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、民主党派、人民团体及其下属的事业单位和使用公共资金投资兴办的各类经济实体”的资产（主要包括各种房产、地产和对外投资三类）实行统一管理，对教育、卫生下属事业单位的国有资产委托区教育局、区卫生局管理。

2、机构设立情况。目前，我区的国有资产管理机构框架，一是政府工作机构为区财政局，具体职能科室为财政局国有资产管理科，根据20##年7月的《台州市黄岩区深化完善政府机构改革方案》，区政府不单独设立国有资产监督管理机构，由区财政局履行国有资产的监管职能；二是议事协调机构区国有资产管理委员会，下设办公室；三是区国有资产管理中心，隶属区国有资产管理委员会，主要对区级机关行政事业单位国有资产实行统一管理；四是区国有资产经营有限公司。

3、制度建立情况。20##年8月，我区印发了《关于对区级机关国有资产实行统一管理的实施意见》（黄区委办〔2006〕123号），明确了区级机关国有资产的管理范围、管理机构及职责，提出了管理要求、实施步骤、操作方法。20##年5月19日，第20次区长办公会议对《黄岩区行政事业单位国有资产管理意见》进行了讨论，6月20日，区政府印发了《黄岩区行政事业单位国有资产管理办法》。

4、资产管理情况。为加强对行政事业单位的国有资产管理，区国资管理中心等单位做了大量工作。一是摸清家底，自20##年开始，对各单位的资产进行彻底清查，做到“不打埋伏、不留死角”，对国有资产存量较大、问题较多的单位进行重点核实；二是加强管理，主要是加强对各行政事业单位非经营性资产转为经营性资产的管理，规范资产出租出借行为，对资产收入纳入“收支两条线”管理；三是盘活资产，加大对国有资产的处置力度，如对各指挥部闲置房屋进行拍卖，回笼资金；四是调整产权，对20##年以后建造的部分办公大楼及各指挥部商业用房，改变用地性质后，无偿调拨给区国有资产经营公司并过户“两证”，为区重点工程提供融资担保平台。目前，区国资管理中心仅对区级行政机关及全额拨款事业单位的国有资产纳入产权统一管理。

二、我区行政事业单位国有资产管理中存在的问题

通过加强对行政事业单位国有资产的管理，基本上克服了家底不清、产权不明及国有资产部门化、权力化、利益化的弊端，有效地解决了国有资产监管、营运、使用方面的一些问题，取得了较好成效。但国有资产管理中存在的一些问题，也应引起有关方面重视。

1、行政事业单位存在房地产“两证”不全的现象。据区国有资产管理中心资料，共对181个区级行政事业单位接收房产247处，“两证”齐全的110家。区政府委托管理的资产如卫生系统、教育系统大部分房产“两证”不齐，区市场开发服务中心下属市场也存在着无法办理权属证书的情况。据审计局对11个单位的20处房产的调查，未办理房屋产权证占总面积的91.85%，未办理土地使用证占总面积的91.85%。未办理“两证”的原因，一是无“两证”不影响实际使用，不主动办理“两证”；二是有些没有验收及资料丢失，难以办理“两证”；三是有些房产本身是违章建筑，无法办理“两证”。

2、行政事业单位国有资产项目建设中的问题。一是没有及时竣工验收。根据有关规定“任何建设项目未经竣工验收或竣工验收不合格的不得交付使用”，一些单位忽视有关规定，没有及时提请竣工验收。二是基建竣工财务决算没有如期编制。据区审计局资料，审计重点抽查的11个单位中有8处房产竣工投入使用已在2年以上，最长的已14年，未及时办理竣工财务决算，如黄岩建设大楼（1994年建成）、交通大厦（20##年建成）、国土分局办公大楼（20##年建成）、规划管理处办公大楼（20##年建成）、区公路段综合大楼（20##年建成）、残联办公大楼（建成已4年）等，这些建设单位都没有在项目竣工后三个月内完成竣工财务决算的编制工作。三是基建固定资产没有及时入账。据审计有关资料，一些单位的项目工程在交付使用后，没有登记在会计账目上。

3、行政事业单位国有资产使用中存在的问题。一是转为经营性资产没有按规定报批。根据财政部的有关规定，行政事业单位的国有资产对外出租、出借的，必须事先上报同级财政部门审核批准，据有关资料，我区行政事业单位现出租、出借的房产，全部没有报经同级财政部门审核批准。二是部分单位房租收入没有列入“收支两条线”管理。据审计资料反映，区残联等单位部分房租收入虽已纳入该单位财务大帐，但没有上缴财政专户，未实行“收支两条线”管理。

4、行政事业单位国有资产处置中存在的问题。最为典型的是闲置校产的处置问题，据区教育局反映，我区经过四轮校网调整后，出现了大量的校舍闲置（校舍212所，占地面积371.6亩，建筑面积9万余平方米），由于校舍用地没有办理相关手续，这些校舍既无土地证、又无房产证，闲置后被所在村占用的有179所，事实上失去了对这些国有资产的占有权和使用权。

5、行政事业单位国有资产管理的其他问题。调研中了解到，主要是有关指挥部存在存量资产不清的状况。

三、加强行政事业单位国有资产管理的意见和建议

对行政事业单位国有资产进行统一管理，必然会涉及有关单位的利益格局调整，要切实加强对国有资产管理工作的领导，进一步把我区国有资产管理好，在推进我区经济社会又好又快发展中发挥相应的作用。

一要进一步重视国有资产管理工作。区政府及国有资产管理机构等单位要认真实施《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》及《企业国有资产法》等国有资产管理方面的法律、法规及规章，要执行落实好《黄岩区行政事业单位国有资产管理办法》，推进行政事业单位国有资产管理的规范化、制度化。

二要进一步理顺各方面关系。要进一步健全行政事业单位国有资产“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”，逐步理顺财政部门、国资管理中心、国有资产经营公司之间的关系，使国有资产监管机构能真正行使好相应的职责，房产占有使用单位要配合有关职能部门做好相关工作，使行政事业单位的国有资产实现相对集中监管。

三要进一步规范各项管理措施。要逐步完善在资产配置、使用、处置、统计及监督检查等方面的管理措施。要规范行政事业单位非经营性资产转经营性资产的行为，对资产进行出租、出借的，报同级财政部门审批。要制定区级国有资产配置标准，进一步强化行政事业单位国有资产配置管理。

四要进一步做好“两证”办理工作。“两证”办理难，不仅仅是行政事业单位国有资产管理中存在的问题，也是社会各界反映比较多的问题。区政府及相关职能部门要借鉴其他地方经验，结合我区实际情况，在尊重历史事实的基础上，努力创造条件，抓紧做好行政事业单位国有资产“两证”的办理工作。

五要进一步加强收入管理。行政单位出租、出借国有资产所形成的收入，要按照政府非税收入管理的规定，实行“收支两条线”管理。事业单位利用国有资产出租、出借等取得的收入要纳入单位预算，统一核算、统一管理。要深化非税收入收缴的有关措施，结合“小金库”专项治理工作，规范和完善收缴方式，保障国有资产有偿使用收入能及时足额上缴财政。

第二篇：关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

关于加强行政事业单位国有资产管理的思考

李 言

　【摘 要】 加强行政事业单位国有资产管理是适应经济发展的必然要求。建立系统、完整的行政事业单位国有资产管理制度是加强有效管理的必然选择，而推进行政事业单位国有资产信息网络化，实施动态管理是加强资产管理的必由之路。

【关键词】国有资产；行政事业单位； 管理

　　中国特色社会主义国家公共事务管理和国有资产管理的双重职能，决定了国家财政也应该包括与之相对应的，由“公共收支财政”和“国有资产财政”组成的双重财政体系。相对于公共财政建设而言，国有资产财政建设从理论到实践都还存在非常大的差距，还很不成熟，可以说在这方面失败的教训多过成功的经验，还急需进行艰苦细致的研究和探索。

从中国实际情况看，国有资产财政仍然由财政部承担应该是比较现实的选择。当然，为避免将公共收支财政与国有资产财政混为一谈，使财政建设走回头路，在财政部内部可考虑将二者从组织架构上适当进行分离。这样，财政部就成为统一的国有资产出资人代表，并与国资委等作为统一的国有资产监管人代表相对应，建立起与国有资产投资管理有限公司的财务往来关系，对国有资产投资管理有限公司进行财务分析、经济考核和监督管理。

“国有资产财政”目前仍属于一个新的概念，在本文是指对国家所拥有和支配的经济资源，主要以货币单位进行计量加以反映、监督、调配（预算）和控制，从而保证国有资产的安全和完整，促使国有资产有效利用的国家理财活动。建立国有资产账务核算和报表汇总体系加强国有资产财政建设，必须建立起一套完整的国有资产账务核算体系和报表汇总分析报告系统，致力于全面及时准确地反映国有资产总量和结构的变化。

在国有资产实行国家统一所有、政府（中央和地方）分级管理情况下，地方各级财政和国有资产投资管理公司也要比照上述要求，建立反映国有资产投资关系的账务核算体系，并对国有资产或国有权益的变化及时准确完整地进行记录和反映。各级财政和国有资产投资管理公司以及经营、使用单位也要定期（至少每年一次）进行国有资产账务核算结果的并表处理，以完整地反映国有资产的总量和结构（分布）情况。并表的程序一般是先由国有投资管理公司按照公认的会计原则进行本企业集团的合并报表编制工作；然后由其与同级的国有资产财政部门进行核对与调整；最后，各级国有资产财政部门再汇总至国家财政部，确保国有资产或权益反映的准确性。

按照上述安排，不仅有利于及时准确地反映国有资产总量和结构的变动情况，而且有利于将公共收支财政与国有资产财政紧密衔接起来，改变以往公共财政只负责收支的安排和执行，并不负责由其支出所形成的国有资产的后续管理，造成国家有投资，却没有投资记录、不反映所有者权益的严重不合理状况。公共财政支出形成的国有资产通过国有资产财政得到完整的反映，就填补了公共收支财政的空白。国有资产财政全面反映经营性和非经营性资产的总量、结构及其变化情况，有利于对国有资产进行全面深入的分析和充分披露，促进国有资产的综合布局和利用效果的不断改进。可见，国有资产财政与公共收支财政的协调发展，就使国家财政从理论到实务更加完整，更有利于国家财政充分发挥其应有作用。从这一角度讲，国有资产财政的建设和完善，不仅是建设中国特色社会主义财政的需要，而且将对财政科学的丰富与发展做出重要的贡献。当然，建立国有资产往来的账务核算体系是非常复杂的，需要组织财会方面的专家认真研究，尽快提出完整的实施方案。同时也需要完善国有资产账务核算的自动化和网络化建设，以提高账务核算和数据归集的速度和效率。

改革开放以来，随着我国经济的发展，行政事业单位国有资产的数量和规模不断上升，质量不断提高。截至20##年底，全国国有净资产约为13.01万亿元，其中，行政事业单位国有资产为4.37万亿元，占全国国有资产的33.6%（资料来源：《20##年中国会计年鉴》）。为了加强行政事业单位资产的管理，20##年财政部出台了《行政单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第35号）、《事业单位国有资产管理暂行办法》（财政部令第36号）（以下简称《办法》），组织开展全国行政事业单位资产清查，开始研究资产管理信息系统，加强国有资产收入管理等。通过这一系列举措，行政事业单位国有资产管理工作虽然取得重要进展，但如何深入持久地贯彻、落实《办法》，使我国行政事业单位的国有资产管理逐步走上规范化、科学化、法制化的轨道，是亟待研究解决的问题。

一、加强行政事业单位国有资产管理是适应经济发展的必然要求

加强行政事业单位的国有资产管理，对保障和促进各项事业的发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政的要求具有十分重要的意义。

多年来，由于有些行政事业单位对国有资产管理的认识不足，管理意识淡薄，对国有资产管理认识不到位，制度不到位，措施不到位，致使行政事业单位国有资产管理薄弱，普遍存在着家底不清、账实不符；闲置浪费、效率不高；管理不严、流失严重；制度虚设，职责不清等问题，具体有以下几方面的问题尤为突出：

（一）管理意识不强，重钱轻物，重购置轻管理的现象较为普遍

长期以来，国家对行政事业单位的投入大部分为财政拨款，使不少单位对资产的使用和管理缺乏责任感，一般只重视经费的争取和使用，而忽视财产的合理配置，一方面不断向财政申请增加投入，投资兴建或购置资产，而且标准越来越高，对一些尚能使用的资产提前更新，使原有资产处于闲置状态；另一方面对已购的资产管理不到位，较长时间不清查、不盘点，导致家底不清、账实不符，不仅容易造成资产流失，也使财政监管部门不能真实掌握国有资产存量的情况，增加了监督管理的难度。

（二）管理制度形同虚设，有章不循，有法不依

不少行政事业单位由于执行不力或部门之间配合不够，尤其是与财务管理脱节，因而造成不良的后果。一是资产管理人员不了解会计账上资产的存量情况，财会人员对资产实际使用情况也不甚了解；二是资产的处理没有严格的审批、划拨、借用、变卖、核销，所得收入不入账或设立账外账；三是拍卖资产未有资产评估的中介单位进行评估，擅自定价；四是对于无偿调入或捐赠的资产未纳入单位资产管理的范畴，形成账外资产等。这样不仅造成家底不清、账实不符，而且在出现问题时，相互推诿，难以分清责任，不可避免地造成财产损失。

（三）国有资产管理缺乏有力的监督机制

一是多头管理，分工不明。目前对行政事业单位的国有资产监督部门很多，有国资部门、财政部门、主管部门、审计部门等，他们都有对国有资产监督的责任，但由于旧体制下形成的管理理念，管理机制和管理方式的影响很深，惯性很强，导致政出多门，各行其是，形成大家都管又都不管的状况。二是只重形式，忽视效果。具体表现为重管理权力的归属，轻监督责任的落实，重预算的编审，轻资产管理与财务管理的结合，从而造成资产清查年年搞，搞来搞去老一套，前清后乱，流于形式；三是审计监督不力。由于多种因素的影响，审计监督体系未能发挥应有的作用，县（市）级行政事业单位一般不是审计重点，因而被审计部门忽视，国家审计顾不上，社会审计忙不上，内部审计跟不上（一般无内审人员），这样行政事业单位就形成了审计“真空”地带，即使审计也是走过场，对发现的问题，主管财政部门不追，社会审计无权处理，导致只查不改，不了了之。

二、建立系统、完整的行政事业单位国有资产管理制度是加强有效管理的必要选择

根据《办法》规定，行政事业单位的国有资产管理，要按照“国家统一所有，政府分级监管，单位占有、使用的管理体制”原则，变过去由各单位分散管理为政府授权财政部门统一管理、统一调配、统一运筹。各级财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。因此，必须建立以下制度：

（一）制定行政事业单位国有资产管理的规章制度

一是建立严格规范的管理制度，要从形成、使用、处置、监督的每一个环节涵盖行政事业单位国有资产；二是建立财政部门、主管部门、资产使用部门三级国有资产管理体制，财政部门负责对行政事业单位国有资产实施综合管理、调控及资产收入管理等，主管部门要履行授权范围内国有资产的监管职能，资产使用部门要对国有资产承担日常管理责任，保证资产安全完整。

(二）规范行政事业单位资产的配置范围和标准

行政事业单位国有资产的配置应当遵循“严格执行法律、法规和有关规章制度；根据行政事业单位履行职能的需要，科学合理，优化资产结构；勤俭节约，从严控制”的原则，制定科学的资产配置标准。对有规定配备标准的资产，应当按照标准进行配置；对没有规定配备标准的资产，应当从实际需要出发，从严控制，合理配置，能通过调剂解决的，不得重新购置。

（三）行政事业单位要建立健全资产的内部控制制度

对本单位占有、使用的国有资产实施具体管理。一是制定和完善资产购置、验收入库、维修保管等日常管理制度；二是制定和完善单位资产的账卡管理、清查登记、统计报告等日常监督检查工作制度；三是制定和完善资产配置、处置、出租、出借等事项的报批手续制度等；四是建立绩效考核机制。参照企业国有资产的考核评价指标，对经营性国有资产进行绩效考核；对非经营性资产，以资产的安全完整和节约资源、提高使用效率为目标，明确资产的使用年限、损耗程度、更新条件等管理指标，探索建立新的考核评价机制。

（四）建立科学合理与规范的国有资产预算制度

加大行政事业单位国有资产预算控制力度，建立科学合理与规范的国有资产预算制度是资产管理的重要手段，也是解决资产管理存在问题的根本出路。

一要坚持资产管理与预算管理相结合。强化预算管理是对现行行政事业单位资产配置方式的改革，以限制行政事业资产被挪作他用，也有利于解决现行资产配置各自为政、随意性大、闲置浪费等问题，从而保证行政事业单位的正常运转。建立科学的资产预算制度，要严肃预算的编制，提高资源的合理配置，减少各部门对支出总量的不确定性。建立以政府采购制度为主的资产预算制度，按标准合理配备国有资产，以提高配置效率，避免盲目跟风，资源浪费；编制部门预算，强化预算管理约束，统一预算内外资金，以更好地发挥财政调控及为社会和经济发展服务的职能。

二要坚持资产管理与财务管理相结合。为了保证账实相符，行政事业单位要建立资产备查登记簿、固定资产卡片等，定期进行核对，对账实不符的要及时查找原因；对未入账、报废、报损资产及时办理相关手续，进行账务处理，做到资产管理与账务管理相结合。

三要坚持实物管理与价值管理相结合。要确立专人管理资产，明确管理者与使用者的职责，落实责任。

三、推进行政事业单位国有资产信息网络化，实施动态管理是加强资产管理的必由之路

第一，充分利用这次资产清查契机，运用现代信息网络技术、摸清“家底”，掌握资产的数量、构成及使用情况，实施动态管理，提高行政事业单位国有资产管理信息化水平。

第二，对行政事业单位资产的各个环节进行监督管理。对行政事业单位的国有资产从预算、购置、使用及处置等全过程实行网络化管理，全面、动态地掌握国有资产占有、使用状况。将事前、事中、事后管理相结合，提高资产使用效率。

第三，加强国资部门、财政部门、主管部门、审计部门对国有资产的监督检查力度。严格执行国有资产管理的各项规章制度，做到有法必依、执法必严、违法必究，对发现的问题要严肃处理。

第四，提高国有资产管理人员和财务人员的综合素质，推动资产管理工作的信息化。加强对国有资产管理人员业务素质和专业水平的培养，强化业务知识学习，包括国有资产管理、会计基础、财务管理和法律法规等内容的学习，使其尽快适应市场经济发展的需求，使国有资产管理工作规范化、科学化、专业化，以保证国有资产管理扎实、有效。

【参考文献】

[1] 黎兵：深化改革、开拓创新、积极探索行政事业单位国有资产管理新模式.中国机关后勤，20##年第1期。

[2] 王阿莉：浅淡行政事业单位国有资产管理存在的问题及对策.现代审计与经济，20##年第4期。

[3] 纪晓初：江苏行政事业单位资产管理中的治理机制研究.江苏商业会计，20##年第2期。