关于规范企业领导人员职务消费行为的调研
贵州省纪委、国资委纪委调研组
国有企业领导人员职务消费，是企业必要公款消费的重要内容，是职工关注的“热点”、企业管理的“难点”问题，也是目前国有企业反腐倡廉建设的一项新内容。如何加强对监管企业领导人员职务消费的规范管理，减少腐败现象，已是一个迫切需要研究和解决的重要课题。为此，我们围绕这一课题，于20xx年3月对监管的21户企业领导人员职务消费情况进行了专项调研，重点对5户企业进行了实地调研。我们通过召开座谈会、查阅有关资料、个别访谈等形式，认真分析，总结这方面主要做法及存在的的问题，提出一些对策和建议。
一、企业领导人员职务消费现状
职务消费是指企业领导人员为履行工作职责所发生的消费性支出及享有的待遇。主要包括公务用车配备及使用、通讯、业务招待（含礼品）、差旅、国（境）外考察培训等消费项目。为规范管理企业领导人员职务消费，省国资委于20xx年11月
印发了《关于规范贵州省国资委监管企业领导人员职务消费的指导意见》。指导意见中明确了规范职务消费的基本原则、规范职务消费的定义及主要内容，要求各企业建立健全规范职务消费的管理制度，建立企业领导人员职务消费预算制度，建立企业领导人员职务消费台帐等。从调研情况来看，各企业结合自身的实际，对企业领导人员职务消费逐步进行了规范，在一定范围制定了职务消费相关的制度和办法。归纳起来主要有以下几种模式：
第一种模式：单项控制型。即对企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，企业结合实际逐一立规定矩，进行管理和控制。采用此办法规范的主要是一些项目单一、资金变化不大、易于量化的职务消费项目，如通讯费、业务招待费等。监管企业在这方面大都建立了相应的规章制度，对开支的标准、范围等进行了一定的规范，实际运作的效果也较好。如贵钢规定了年度业务招待费提取比例为销售收入的1‰，而实际使用只是计划的70%。赤天化集团领导人员移动电话费均按500元/人．月控制。黔晟国资将领导人员业务招待（礼品）费列入年度预算，实行总额控制。成黔集团班子成员的通讯、业务招待均实行按职级确定标准消费。六枝工矿领导人员通讯费实行包干，“超支自补，节约归公”。
第二种模式：实报实销型。即对企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，根据实际需要进行开支，据实报销，开支范围、标准等没有作出具体限制。采用此办法规范的主要是所需资金变化较大、不能预知情况较多的职务消费项目。如 2
贵财投资在涉及领导人员履行职务时相关开支与消费的管理上，仍然沿袭过去的老办法，吃的是“大锅饭”，用多少报多少，缺乏必要的制度约束。水钢集团领导人员住宅电话和移动电话费用采取按名据实报销。林东矿业领导人员通讯费由办公室按照300元/人.月统一交费，如有超支，也据实报销。瓮福集团领导人员业务招待费采用据实报销，并记入领导人员名下。振华集团领导人员通讯费采用实报实销。
第三种模式：总量包干型。即将企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，根据营业和净利润及历年的实际开支水平进行测算，测算后确定每年的开支总额，预算包干由个人支配，超支不补，余额结转。采用此办法规范的主要是针对原标准偏高或标准不好统一的职务消费项目。如开磷集团领导人员公务用车按照专人专车限额消费管理，同时由个人承担年度油费的10％（考虑到有公车私用的时候）。建工集团领导人员通话费实行限额报销，限额标准每月在一定范围之内报销，企业正职、副职标准不同，公司党政正职每人每月限额500元，副职每人每月300元。物资集团领导人员职务消费按年度确定标准：主要领导人员16万元，分管业务的领导人员为主要领导人员的60%、分管综合工作的领导人员为主要领导人员的50%，并明确了消费比例为：业务招待（含礼品）费占50%，差旅、出境考察费占40%，通讯、办公、培训费占10%。
第四种模式：货币量化型。即对企业领导人员履行职务时相关的消费与开支项目，采取货币化方式进行控制。采用此办法控制的主要是针对为节省开支而易于量化的职务消费项目。 3
如有的企业通讯费经测算后按一定的标准发放现金，超支不补、节约归已。再如公务用车实行车改，企业领导人员用车作价由个人购买，核定一定的经费发放给个人，个人自行解决车辆驾驶所需的各项费用，节约归己，超支不补。建工集团就是我委监管企业中最先对企业领导人员进行车改尝试的一户企业，包干经费标准：董事长岗位5000元/人.月，总经理岗位4000元/人.月，副总经理级岗位3500元/人.月，从实施第一年的情况看，车改前公车使用费用186.7万元，车改后公车使用费用93.6万元，节约开支近50%。
二、企业领导人员职务消费存在的主要问题及原因分析
（一）企业领导人员职务消费存在的主要问题
各监管企业在管理企业领导人员职务消费方面，虽然采取了一些措施和办法，取得了一定成绩，但是存在的问题和漏洞仍然不少，离规范管理的要求还有效大差距，主要问题是：
1、措施和办法不系统。尽管一些企业在领导人员职务消费方面，对有些项目，如通讯、公车使用、业务招待等，作出了一定的限制，但比较单一，不够具体、系统和全面。还有一些项目，如公关（礼品）、差旅等费用，没有纳入规范管理的范畴。在有制度要求的一些项目中，有的得到监督执行，产生一定效果；有的则流于形式，未得到落实。
2、控制手段不健全，存在较多漏洞。有的企业由于缺乏严格的制度约束和管理，造成某些方面的开支失控。如企业领导人员的差旅费用大都居高不下，开支缺乏有效约束。由于在现代企业制度下，企业生产、经营和流通环节中需要企业领导人 4
员亲自前往、亲自参与的各种活动相对较多，如果企业领导人员出差来往都乘坐飞机，到达目的地后再入住高级宾馆及其高级套房，就必然会造成差旅费支出较大。如某效益一般的监管企业，20xx年管理费为1518万元，其中差旅费为47万元，业务招待费为58万元，通讯费为29万元，办公费11万元，出国（境）考察培训费为8万元。20xx年管理费1863万元，其中差旅费为52万元，业务招待费为82万元，通讯费为31万元，办公费8万元，出国（境）考察培训费为4万元。可见多数费用均在增加，由此可想其它效益好的监管企业的职务消费支出更是大得多。
据此次调研统计，21户企业20xx年与20xx年的职务消费数据对比中，差旅费上升的有15户，招待费上升的13户，通讯费上升的有12户，公车使用费上升的有12户，只有出国（境）考察培训费是下降的。
在职务消费中，很多是靠企业领导人员的个人素质，由于财务管理制度不严，有的企业领导人员假职务消费之名，行自己消费之实，公私消费不分；有的开支缺乏标准，随意性大，透明度不高，职工对此意见较大。如某企业领导人员利用职务之便，违规报销其家属的机票3200元。
3、违规违纪问题难以杜绝。有些企业由于制度不严、管理失控，致使少数素质不高、对自身要求不严的企业领导人员，钻制度和管理上的漏洞，在职务消费方面搞以权谋权、侵占国家和集体资财。如某企业领导人员以自己签批的形式，违规用大量白条列支对外业务费、领导节日慰问费等近百万元。 5
4、执行的职务消费规定和标准不适宜企业现状。部分企业规范职务消费的相关制度由于制定时间较早，随着社会和企业的发展，企业长时间未对制度和标准作相应的修改和调整，致使制度和标准与实际情况相关甚远，无法执行，甚至有的企业至今仍在用原参照政府部门规定的职务消费标准（如住宿费）。由于未及时调整和修订职务消费的制度和标准，造成制度和标准与现实情况相差很大，企业只能不按规定的制度和标准，具实列支。职务消费的制度和标准未按实际情况进行及时调整和修订的情况，在我委监管企业中不是少数，有的企业在很长时间不作调整，造成制度和标准形同虚设，未能起到相应的作用。
5、职务消费制度不健全，未发挥应有的作用。由于各种原因，企业在规范职务消费时，从制度设计上就存在较大的缺陷。有的企业存在职务消费的规范对象主要是下属子公司企业的职务消费，而不对企业领导人员，存在不管有没有规定，只要企业领导人员产生的职务消费就可以报销和处理的情况,这就给职务消费的具体范围和项目留下了太大的余地。
6、监督手段不力、缺乏力度。在调查中发现，由于法人治理结构不完善，企业领导人员的职位在各部门之上，企业工会、监事会、纪检监察部门等对企业领导人员职务消费的监督不能做到真正到位。目前，各企业对企业领导人员的职务消费情况的监督主要是按厂务公开的要求，企业领导人员的职务消费项目和金额由企业领导人员向职工代表大会通报。由于这项制度没有具体、明确的规定，加上企业在公布职务消费问题时存在一些顾虑，大部分企业在通报职务消费情况时，只通报大的项 6
目和消费的总金额。使公布的职务消费的项目和内容都较粗，使职工和职代会监督作用有限，起不到应有的作用。
7、部分企业对规范职务消费工作不主动，持等待观望态度。一些企业领导人员怕大环境不具备，担心“谁先搞，谁吃亏”，特别在业务招待（含礼品）及公车使用方面认为难度太大，不“敢”去规范，指望上级部门制定具体的操作规定，畏难情绪、观望思想严重。有部分企业还没有将规范职务消费工作列入议事日程，实地调研的5户企业中，就没有1户企业对职务消费的责任部门进行过明确，甚至有1户企业对什么是职务消费都不清楚，只有1户企业建立了职务消费台帐。21户企业中，已制定《职务消费暂行规定》的也只有11户。
由于对企业领导人员职务消费管理和监督不规范，造成的危害是严重的：
第一，兹生腐败现象。职务消费制度不健全、监督不力的问题，可能使部分素质较低的企业领导人员及相关人员谋取私利，引发腐败等问题。从近年来各地纪检监察机关查处的企业人员违法违纪案件看，职务消费方面的问题占有相当比例。
第二，引发并激化干群之间矛盾。如果一些经济效益不好的企业，在职工工资增长较慢，甚至出现职工工资停滞或下滑的企业，如果企业领导人员职务消费项目和金额不能严格控制，出现大幅度增长的情况，必然会引起广大职工的强烈不满，从而引发企业的不稳定，危及企业发展和社会稳定。
第三，造成企业成本压力增大。企业领导人员职务消费虽不计入生产成本，但却属于费用支出范畴，一般都记入企业管 7
理费用之中。企业如对职务消费的开支控制不严，就会增加企业的经营成本，减少企业利润。
（二）企业领导人员职务消费主要问题的原因分析 目前，监管企业在领导人员职务消费方面，出现不规范的问题，其原因是多方面的。正确分析这些原因，有针对性地采取措施，为有效地规范职务消费行为具有重要的意义。从调研情况看，职务消费管理不规范的原因，概括起来讲主要表现在三个方面：
一是企业领导人员从思想上不够重视。有的企业领导人员对规范职务消费问题，未引起足够重视，对其重要性、必要性认识不足，尚未纳入议事日程加以研究和解决。有的企业领导人员对待规范职务消费，思想上有抵触情绪，不愿规范，怕规范后会捆绑住自己的手脚。还有些企业领导人员认为，规不规范职务消费无所谓，每年的职务消费还是那么多，一旦规范下来，增加了透明度，有些事就不好办了，因而顾虑重重。
二是市场经济条件下行业间“潜规则”的负面影响。职务消费之所以成为一种普遍的企业现象，是与企业生存的社会环境分不开的。有些企业领导人员说，为了企业生存，很多职务消费是不得已而为之。特别是在一些竞争性强的行业中，由于要与其他企业抢市场、抢份额，迫使一些企业必须进行所谓“感情投资”、“润滑投入”，明知违规，又不得不违心去做。在这种社会环境下，职务消费一定会呈现出日渐上升的趋势。
三是企业内部激励和约束机制不健全。在建立现代企业制度的过程中，对企业领导人员的激励和约束机制还不健全，特 8
别是在涉及企业领导人员履行职务时相关开支与消费的管理上，许多企业仍然沿袭过去的老办法，即采取的是实报实销制度，用多少报多少，缺乏必要的制度约束。有的企业对领导人员履行职务时，哪些可以开支，哪些不能开支，没有明确的界定；有的是开支标准不确定，完全靠领导人员个人掌握，随意性很大；有的企业对领导人员职务消费的范围、标准等，没有经过职工代表大会审议，而是少数人说了算；有的没有明确具体部门来规范、管理、操作和监督，从而导致企业领导人员职务消费行为的失控。
由于上述因素的存在，使企业在规范职务消费问题上存在一是在思想上不积极、不主动；二是制度上能不制定就不制定，标准上能宽则宽；三是执行上不严格、不规范等现象。这些情况的出现，给我们在规范企业领导人员职务消费工作中带来了困难，使我们认识到规范职务消费一定要结合实际，既要对企业领导人员的职务消费进行规范，又不能因规范职务消费而妨碍企业的生存和发展。
三、规范企业领导人员职务消费的对策
职务消费失控的原因是多方面的。既有领导自身的问题，也有思想认识问题；有制度上的缺陷和漏洞，也有大环境的影响。解决这一问题关键要通过体制机制及制度的完善来进行规范。
（一）提高对职务消费规范管理重要意义的认识
一是深刻认识规范职务消费是推进国有企业改革和发展的需要。加快企业改革和发展，建立现代企业制度，必须建立健 9
全企业内部监督制约机制。规范企业领导人员职务消费，是健全企业内部监督制约的重要方面。加强对职务消费行为的管理、监督和制约，增加透明度，能够防止和避免奢侈浪费等现象的发生，降低企业经营成本，提高企业效益，增强凝聚力。
二是深刻认识规范职务消费是加强监管企业民主政治建设的需要。国有企业的职工是企业的主人，是企业生存和发展的根本力量。把企业领导人员的职务消费，臵于企业职工的民主监督和民主管理之中，坚持厂务公开，是全心全意依靠职工办企业的具体体现和客观要求。
三是深刻认识规范职务消费是加强监管企业党风廉政建设的需要。国企领导人员也是国家工作人员，必须严格遵守国家的法律法规和党内各项规章制度，勤俭办企业。企业领导人员在进行与其职务有关的消费时，更应该克己奉公，廉洁自律，没有任何理由铺张浪费，损害国家和企业的利益。规范职务消费，有利于规范企业领导人员的行为，有利于促进企业领导人员依法依规办事和廉洁自律，有利于保护企业领导人员，使他们少犯或不犯错误，因此，企业领导人员职务消费，不是要不要规范的问题，而是必须尽快加以规范。
（二）界定职务消费的原则、标准和模式，规范管理职务消费
一是要明确职务消费的基本涵义和规范职务消费必须遵循的原则。我们认为，所谓企业领导人员职务消费，是对企业领导人员在履行职务时所必需的消费与开支项目的总称。规范企业领导人员职务消费，就是对企业领导人员履行职务时相关的 10
消费与开支项目的范围、标准、程序等，用制度的形式作出规定，并严格监督执行。规范企业领导人员职务消费必须结合企业自身实际来进行，且要遵循激励与约束相一致；自律与他律相结合；依法合规、从严从俭；公开透明、接受监督的原则。
二是要明确职务消费的内容、标准和对象。企业领导人员哪些开支属于职务消费，应包含哪些项目，标准如何确定，这是规范中的重点和难点问题。我们认为，要按照循序渐进、逐步规范的办法来解决。对有条件的项目先规范，条件尚不成熟的后规范。目前条件下，首先对企业领导人员职务消费的以下项五内容进行规范：（1）通讯费；（2）差旅费；（3）公车使用费；（4）业务招待费；（5）礼品费。职务消费的标准，应由企业依据有关政策规定，根据企业的业务需要和效益状况，结合自身实际来确定。职务消费的内容、标准、对象确定后，必须提交职代会或董事会、股东大会讨论通过后，才能付诸实施。
三是要明确职务消费的模式。目前企业领导人员职务消费的四种模式中，实报实销型存在的漏洞较多，应予摒弃。我们认为，其它三种模式，即单项控制型、总量包干型、货币量化型，企业可以结合自己实际情况加以选择，并在实践中不断完善。所谓单项控制型模式，是指对确定的职务消费项目，逐项建立规章制度，明确开资的范围、标准、审批程序、监督措施等内容，使企业领导人员的职务消费行为做到有章可循，并逐步纳入制度化、规范化管理轨道；所谓总量包干型模式，是指对确定的职务消费项目，根据历年来的开支水平状况，测算出 11
年平均消费或开资总量，据此包干给企业领导人员掌握，实行“总量包干，超支不补，余额下转”的办法；所谓货币量化型，是指把企业领导人员在公务活动中所发生的一切职务消费，以货币的形式表现出来。具备条件的企业，可稳步推进职务消费货币化，实行“定额包干到人，定额使用，超支不补”，并使之透明化。
(三)逐步将职务消费纳入企业领导人员的薪酬管理体系，科学管理职务消费。
企业可以根据往年职务消费的数额，参照同类企业的同类岗位，根据岗位职责的完成需要，做出职务消费的预算比例，一次性或按季度或按月划拨到企业领导人员的薪酬中。这种做法似乎类似于“总量包干型”的职务消费模式，但它与“总量包干型”的一个重大的区别在于：列入薪酬制度中的职务消费数额，作为企业领导人员的薪酬的一部分，是由企业领导人员不经企业审批可以自由支配的。企业领导人员为了完成岗位职责所需进行的职务消费，由企业领导人员自己签单，花不完的部分也不需要再上缴企业了，而是作为企业领导人员的薪酬；如果花完了不够怎么办？由企业领导人员自己掏腰包支付。因为你不拿，就会完成不了责任。当责任和利益两个方面约束钱的时候，会使钱的使用效率最高。这种制度的形成既作为对企业领导人员的一种激励机制，又可以使企业大大降低成本。
（四）健全职务消费的监督手段，有效管理职务消费。 一是把职务消费纳入建立现代企业制度的范畴。规范企业 12
领导人员职务消费，是建立现代企业制度的客观要求和重要内容之一。因此，要结合国有企业的改革和改制，把规范企业领导人员职务消费同建立和健全法人治理结构、试行年薪制等相结合，进行大胆的改革和实践。通过改革，将企业领导人员职务消费纳入规范化、制度化轨道，臵于严格有效的监督和管理下进行阳光操作。
二是把规范职务消费与实行厂务公开等制度结合起来。近几年来，从中央到地方，对国有企业反腐倡廉制定出台了不少规章制度。充分利用这些规章制度，对职务消费进行规范管理，可以取得比较好的效果。如《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》明确，要把职务消费纳入厂务公开的内容，对企业领导人员职务消费的情况，定期公布，接受职工监督。还可以把职务消费纳入任期经济责任审计和离任审计的内容，审核、检查职务消费项目的开支情况等。
三是实行多部门、全方位的监督控制。企业监事会、职代会和内部财务、审计、纪检监察等部门，都有对企业领导人员职务消费情况进行监督的权力。特别是纪检监察部门，要加强对职务消费情况的监督和检查，发现问题，及时督促整改和纠正。对假借职务消费，搞铺张浪费、以权谋私、侵吞国有资产的行为，要进行严肃查处。对于仅靠本级纪检监察部门的力量，难以查处和解决的问题，要以认真负责的态度，向上级纪检监察机关报告，或转交董事会、监事会甚至股东大会进行处理，以切实维护法规制度的严肃性，维护企业的改革、发展和稳定。
从目前情况来看，国内外各界在理论上对职务消费还没有 13
比较科学、公认的定义和具体内容界定，在实践上还没有比较成熟的、可供借鉴的经验和做法。通过对企业领导人员职务消费中存在问题的调研及其原因分析。我们认为，目前解决的根本办法要靠优化制度设计，建立和完善激励约束机制，做到职务消费在“阳光”下操作，提高其效率。正如新制度经济学关于制度设计所阐明的，当一项制度的监督成本高昂时，就应转而设计激励性的制度安排来改进其效率。当前，可按“先试点、后推广，先规范、后完善”的思路，结合实际，逐步推进规范企业领导人员职务消费工作。
二○一○年五月十四日
14