《关于农村义务教育财政体制存在的
问题的调查报告》
2014春会计 高海燕
一、 概述
我国农村义务教育随着农村税费体制的改革，农村义务教育经费面临着教育经费缺额难补、校舍危房改造资金无保障、初中发展高峰的经费难筹措等问题。产生这些问题的原因，主要在于现行的义务教育拨款体制与农村学校的财政现状不相适应。近年来，随着改革开放和“科教兴国”方略的实施，我国农村中小学所取得的成绩是众所周知，有目共睹的。目前，在我国农村普遍实施了根本意义上的九年义务教育免费机制，不仅巩固和加强了农村义务教育“普九”成果，同时还促进了社会主义新农村与和谐社会的创建进程。然而，由于受传统教育的束缚和影响，长期以来，我国农村教育结构单一，职业教育和成人教育薄弱，应试教育积重难返，一些地方往往把升学率作为评价教育工作近乎唯一的目标，致使农村教育与当地生产和群众生活脱节，忽略了学生创新意识和创新能力培养。长此以往，必将影响国民整体素质的提高。农村中小学教育所存在的一系列问题逐步浮出水面，并且已经成为制约我国农村经济、社会发展的巨大障碍。为此，我们对所在的吉木萨尔县大有镇农村义务教育现状进行了较为深入的调查。
二、调查方式
我们选择了访谈和问卷相结合的调查方式。问卷式调查用于收集标准化的定量资料，访谈式调查用于收集非标准化的无结构的定性资料。通过调查，得到丰富的、个性化的信息。然后经过归纳、分析、综合、整理，得出带有规律性的结论。本次调查我们重点采用访谈法，正是想通过这种面对面的交谈的方式，探询我镇农村义务教育的现状，共谋改进我镇义务教育的大计。在访谈人群选择上，我们依据典型性、广泛性原则，采取发散的方式，寻找可以影响到乡村义务教育的各大主体，分别和一部分学生、教师、家长等进行了访谈。
三、农村中小学教育现状及成因分析
1
农村税费改革以后，将取消农村事业费附加和农村教育集资，现行农村义务教育投入体制发生了重大变化。通过访谈和问卷调查，经过分析整理，我们概括出了我镇义务教育的现状如下：
现状一：教育经费严重短缺
农村中小学教育教学资源的严重短缺首先体现在教育经费的严重不足。最近几年，国家对教育的投入,绝大部分都投入到了高等教育和城市中小学教育中，等到本来就十分有限的经费到了县、镇一级教育行政部门手中，未能合理分配。由于教育经费的严重短缺，农村中小学基础教育教学设施缺乏、落后，造成正常的教学活动无法开展，音体美劳等不少课程都因教学设施的缺乏而无法保证教学任务的完成，所谓现代化的教育设施也是绣花枕头，成了摆设。由于信息渠道不畅，能熟练或基本熟练使用电脑的不足半数，远程教育资源的共享成为了梦想。 现状二：师资力量薄弱
笔者所处的乡镇，六处完全小学中，除了中心小学师资力量相对较为雄厚一点外，其他小学，没有几个是个正规中等师范学校毕业的，几乎是清一色的“民转公”。他们中只有极少数受过专业培训，大部分是凭借自己日积月累的教学经验开展工作的，相当一部分教师教法陈旧、观念落后。教师队伍整体存在着年龄偏大、知识结构老化、知识面窄的问题。通过查阅所在乡镇的教师档案资料，发现全镇中小学教师平均年龄47岁，其中，50岁以上占51.8%。不仅年龄老化，而且学历偏低，知识结构老化，教育观念落后，教学方法陈旧。面对新形势下的素质教育，面对改革后的义务教育新课程，他们往往显得力不从心。试想，这样一支队伍担负着镇中小学教育教学、人才培养和教育改革的繁重而艰巨的任务，谈何容易？造成农村中小学师资力量薄弱的原因是多方面的，最主要的原因是受经济发展水平和事业人员编制的制约，难以注入“新鲜血液”，使得一些学校不得不临时招聘代课教师，以解燃眉之急。
现状三：应试色彩浓郁，师生不堪重负。
数十年来，农村中小学教师一直无法走出这一应试教育的怪圈，究其原因是一些县、镇级教育行政管理部门在学年末，拿中考升学率、非毕业班优秀率、合格率，统一排位，排位的名次、学生成绩的好坏，直接关系到老师的晋级加薪。于是乎老师们也顾不了“千呼万唤始出来的素质教育”，一味汗水加时间，有道 2
是：“不管黑猫白猫，考得高分就是好猫”。笔者所在地是一处偏僻的农村小镇，老师们早晨天蒙蒙亮，就要早起跟班辅导，晚上初中部的老师还要辅导。一天下来，师生心力交瘁，苦不堪言。
现状四：升学无望，就业无路，致富无术。
农村学生“升学无望，就业无路，致富无术”是农村教育的主要症结。据有关统计资料，全国大部分农村地区初高中毕业生中60%以上要回到农村，尤其是农业地区和中西部地区这一比例更高，达到80%以上。这些学生大多返乡务农或外出打工。但农村普通初中教育，尤其是课程设置、教材编写与农业生产经营、城乡经济发展实际需要相脱节，学到的基础文化课，就连劳动技能课也都解决不了很多农村产业技术与经营管理问题。毕业后的农村青年不能尽快融入到当地的经济建设中，造成农村劳动力的巨大浪费和盲目流动。一些初中毕业后不能升入重点高中的孩子，宁可融入了滚滚打工洪流，也不愿到职成教育学校学习深造。因而出现了“升学无望，就业无路，致富无术”的教育怪圈。
现状五：校舍危房改造资金
农村学校危房改造资金主要靠农民集资解决，农村税费改革以后，这笔开支必须切实落实，否则将严重影响农村义务教育成果的巩固与发展。
由于农村学校的公用经费拨付不够及时到位，致使很多农村学校向学生家长等私人借款维持学校的正常运作。据调查，所在的乡镇学校，截至目前，尚有几十万元的不同债务。可见，农村学校尤其是“国有民办”学校的负债累累，将严重阻碍农村教育的又好又快科学发展。
四、农村义务教育问题分析
以上状况的出现，严重影响了农村义务教育的健康发展。而引起这些的根本原因在于经济问题，目前我国农村经济发展落后，究其根本则是体制和制度上的问题，体制和投入一直是困扰我国农村义务教育的大问题。
1、城乡之间的经济发展存在差异
自从我国实行市场经济以来，经济取得了迅速的发展，但城乡之间的经济差异仍然比较大。可以说，城市的发展在某种程度是以牺牲农村经济为代价的。由于城市的经济发达，稍有能力的农民都去城市打工，留下的基本都是一些老弱病残。虽然打工者可以赚钱回农村来补贴生活，但是对农村经济的发展并没有多大 3
的促进。由于经济不发达，农民的社会地位不高，农村的义务教育自然不能很好的发展。最近，我国已对“三农问题”给予了必要的重视。
2、制度改革带来的问题
国务院曾就农村的义务教育问题作出规定：“实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的体制。”“分级办学，分级管理”曾经使得农村经济体制改革初见成效，但是随着市场经济体制的逐步完善，国民收入的分配格局和地方政府的财政实力都发生了较大变化。国家只承担城市的义务教育经费，农村地区的义务教育费用一般由县级政府来承担。于是，县级政府的财政能力就成了决定农村义务教育质量的关键。两次税费改革后，县政府已无法承担起沉重的财政责任。这样的话，农村教师由于工资收入缺少来源，就只能纷纷外出打工，从而造成了农村教育质量越来越差的恶性循环。农村义务教育是一项战略性的任务，基础薄弱，难度很大，只依靠县政府的力量是不够的，需要全社会自上而下的关心和支持。
3、现行的义务教育财政拨款分为教育事业费和教育基本建设费两个部分 这种拨款的分类正是参照计划体制下学校教育经费使用方式而设立，在计划经济体制下它既是一种拨款体制，也是一种财政监督体制。然而在市场经济体制下这种拨款体制不但与学校使用方式相脱离，而且也失去了财政监督功能。现行的教育事业费包括行政公用费和人员费，由于过去教育工作对成本核算与效率分析的忽视，教育公用费的拨款标准并没有严格的规定，基本上参照学校上年或上几年的平均公用支出，再考虑学校学生数的增长与社会消费水平的增加而确定标准。教育人员费完全按照学校教职员工人数的多少来划拨，但人员费的划拨标准已经显得过于陈旧，这也是导致教师队伍不稳定的主要原因。教育基本建设费是维持学校公共财产良性运行的费用，它占教育财政拨款的比例很小。教育基本建设费的拨款标准基本保持恒定，其款额很小，若想使用它来改善教育设施的可能性较小。因此，当前学校的基本建设主要依靠政府的城镇建设规划拨款和学校创收的积累资金。
此外，教育产业化改革之后，每年都有大量学生毕业后找不到工作。很多农村家庭不愿面对这样的风险，情愿让孩子早日参加工作。而且由于乡镇企业的调整，再加上自然灾害和税费制度的改革，农村家庭的经济增长幅度不大，有些甚 4
至还呈下降趋势，有些家长的文化水平较低，目光短浅，认为让不让孩子读书是自己的私事，这些家长只顾眼前的利益而没让孩子接受正规的教育。这也是农村地区教育落后的一个重要原因。
通过上述对当前义务教育财政环境及财政拨款体制的分析，我们发现现行的义务教育拨款体制与学校的财政现状相去甚远。这种错位为学校的发展尤其是经费的使用带来了障碍，其具体表现为：首先，由于财政拨款没有科学的成本核算标准，而过多地凭借对以往学校经费使用情况的经验估算，这导致学校的经费划拔与学校的办学效益相脱离，给学校的发展具有一定的误导。而且拨款标准的经验性估算使得学校在经费使用上尽量多花，至少在财务上要让财政部门感知学校现在的经费是远远不够的，这既使得学校在具体工作上忽视对教育成本的核算与教学效率的关注，还成为教育经费永远紧张的原因之一。其次，现在教师工资偏低而社会对学校的要求又越来越高，这给学校校长的工作带来了极大的困难。于是学校的功能发生了偏移，学校工作重心由对教育教学的指导转向确保学校创收的稳定与增长，而且由于政策上的落后，学校创收所得经费往往处于“小金库”之中，既不能公开地用于教师福利的提高，又成为学校腐败的重要来源。再次，学校当前浪费现象也较严重。由于拨款体制与使用途径相脱离，从而造成在拨款与使用中的混乱与浪费。
5
第二篇：教育调查报告
政法与经济管理 系教育调查报告
天祝县教育发展状况
摘要：我国社会的发展受到各方面因素的制约，发展不平衡问题严重影响其发展速度，尤其当前教育情况和就业情况。90年代以来,我国政府积极贯彻世界全民教育大会提出的教育目标,并在《中国教育改革和发展纲要》中明确提出中国基础教育的发展目标是在20##年基本普及九年义务教育。然而,在我国中西部贫困地区,由于受经济、自然、地理等条件制约,义务教育实施状况与预定目标还存在较大的差距。回顾建国以来普及义务教育的经验教训，借鉴世界各国普及义务教育的做法,许多有识之士提出：在普及义务教育最困难、最薄弱的中西部贫困地区,应积极创造条件、采取多种形式来发展义务教育。
关键词：义务教育；非正规教育；就业；
一、非正规教育问题的背景
据1997年度统计，全国已有1882个县(市、区)通过了“两基”验收，人口覆盖率达到65%，按期完成“两基”工作实施规划目标。但是，也必须看到，由于我国各地自然地理条件，社会经济发展水平差异极大，义务教育发展极不平衡，当前在全国贫困地区，普及义务教育的任务依然十分艰巨和紧迫。1997年全国仍有144万适龄儿童未能进入小学，有120多万小学毕业生不能升入初中，小学入学儿童中辍学学生人数为137万。这些孩子绝大部分是居住在中西部贫困地区的处境不利儿童。在这种情况下,长期以来一直作为我国农村地区发展教育事业的一项主要工作方针及普及初等教育的基本经验的多种办学形式，现在又作为贫困落后地区普及义务教育的一条主要措施而被提了出来。国家教委有关部门开始在偏远、贫困的老少边穷地区选点进行试验，对无法接受义务教育的学龄儿童，组织实施一些从当地实际出发的，形式多样的，以达到扫盲程度为目的的教育，以推进普及义务教育的进程。
实际上，不仅仅是我国，在许多发展中国家，灵活多样的办学形式为发展教育重大战略措施，这在国际上称之为“非正规教育”。为了更有效地参与国际交流与合作，我们引入了“非正规教育”这个概念和提法。因而对“非正规教育”的含义及其对义务教育的促进作用进行理论上的探讨、分析，同时结合我国普及初等教育的经验与教训，借鉴国外成功经验与做法，并结合各地实际探索、确定非正规初等教育的有效组织形式及方法，已成为摆在我们面前的亟待深入研究的重要问题。为此，国家教育发展研究中心在联合国儿童基金会的支持下，在国家教委计划建设司“加强教育规划和管理”项目下，设立了题为“中国农村地区非正规初等教育案例调查”子项目。
二、案例调查的目的、方法和内容以及组织实施
(一) 案例调查的目的
此项目于1996年8月立项，到97年底结题。项目目的是通过对“非正规初等教育”的含义及其对义务教育的促进作用进行理论上的分析，并通过在典型地区进
行深入的案例调查，探索、确定非正规初等教育的有效组织形式及方法，为国家教委基础教育司在贫困地区和处境不利人群中利用非正规教育形式普及义务教育的试验做好前期准备。
(二)研究方法和内容
采取个案研究方法，在青海、贵州、甘肃、陕西四省贫困落后地区，选取已开展非正规初等教育的两个县，进行深入调查研究。调研工作注重定性分析和定量分析相结合，综合运用文献法、问卷法、访谈法等多种方法。通过座谈会全面了解案例地区开展各种形式非正规初等教育的情况，广泛收集经验总结以及统计年鉴、教育事业统计报表及有关文献；通过问卷调查，针对基层教育管理人员以及学校校长和教师，围绕案例地区非正规初等教育的开展情况以及相关问题进行了全面了解；通过入户调查，填写家长、学生调查表，了解家长和学生对该地区开展非正规初等教育的评价。
(三)调查的组织实施
此次调研共回收县级统计表8份；有效调查问卷701份(其中县乡教育干部382人，从事非正规教育教师319人)；有效学生调查表681份；有效家长调查表631份。回收率分别为100%、88%、85%、79%。此外，还通过16次县乡座谈会了解了样本县综合情况，特别是义务教育的普及情况。
调研工具较高回收率表明，由于国家教委计划司、基础教育司以及贵州、青海、陕西3省教委及样本县教委的大力支持与协助，整个调研活动的组织实施按照方案计顺利进行，成功地达到了预期目标。我们把义务教育与当地社会经济、文化的发展相联系进行综合了解，把非正规初等教育放在各地实施义务教育的大背景下进行深入考察，同时又突出普及义务教育工作的难点，另一方面在方法上注重定量分析与定性分析相结合。这样通过调研，我们搜集到了有关贫困落后地区开展非正规初等教育的各个方面的大量数据与信息，有助于我们从各个侧面对非正规初等教育进行深入的剖析。
三、就业问题
就业是民生之本。未来几十年，是我国就业压力最大的时期，也是青壮年人口比例最重的时期。要抓住机遇，创造劳动力充分就业的条件，加快经济发展，为老龄化时代的到来做好物质准备。现在已经提出要把扩大就业作为经济社会发展和调整经济结构的重要目标，大力发展劳动密集型产业、服务业、非公有制经济和中小企业，多渠道、多方式增加就业岗位。继续实行就业的财税、金融政策，支持自主创业、自谋职业。人力资源丰是我国最大的优势，要把人多的压力变为人力资源财富，必须通过发展教育提高人力资源能力。要坚持教育优先发展，促进教育公平，大力实施科教兴国战略和人才强国战略，全面实施素质教育，建设现代国民教育体系和民营体系，强化各级政府提供教育公共服务的职责。坚持公共教育资源向农村、中西部地区、贫 困地区的倾斜，缩小城乡、区域教育发展差距。技能性人才短缺，是当前人才结构中的突出矛盾，其根源在于职业教育还没有得到应有的重视，发展滞后，必须加快发展职业教育。
四、思考与建议 （一）要通过深入的研究和广泛的宣传提高全社会对非正规教育的认识。“非正规教
育”作为一个引进的概念，一个外来词汇，对大多数人来说是陌生的，从字面理解.从中文字义上，“非正规”易理解为不正规、不规范，而与“非正式教育”相混淆。
在调研中我们曾碰到这样一件事，我们刚介绍我们是来调查非正规教育的，县教育局领导马上回答说：“自解放以来，我们这地方教育就是政府行为，我们教育部门 一直是按国家教育方针办学，努力提高教育质量，我们不搞非正规教育”。
这种看法在基层教育干部中是很有代表性的，也是可以理解的。因为我们课题组对“非正规教育”概念的理解，也是随着理论研究和实地调研的深入而不断深化的。我的体会是：在教育理论与实践中，新概念的引入要使得广大基层干部群众能理解付诸实施，一方面要与他们已有经验，与实际工作相结合；另一方面，也要打破传统教育观念的束缚，引导大家从更广阔的视野，以新的角度来看待和理解问题。纵观世界 各国开展非正规教育的实际和成功案例，我们发现：非正规教育以适应性、灵活性为其生命力，在不同国家、不同地区、不同教育领域，具有不同的内容、形式与特点,即具有不同的发展模式。那么，在我国现阶段，开展非正规初等教育的有效模式应为,在教育部门统一领导之下，发动社区积极参与，因地制宜，采取灵活多样的办学形式，为实现“普九”目标、为提高贫困地区义务教育质量服务。尽管调研结果表明现阶段我国西部地区非正规初等教育未能充分发挥其作用与效能，但是由于非正规教育能克服正规教育的局限性，因而具有正规教育无法比拟的意义和作用。虽然非正规教育不能使学生获得广泛的、全面的、较高水平的知识，但它作为一种补偿教育，可以使辍学者或从未接受正规教育的青少年获得受教育的机会，学会读报、写信、算帐等基本技能。我们相信，非正规初等教育在我国西部贫困落后地区具有广阔的发展前景。
从我们调研来看，非正规教育具有适用性、灵活性,需注重贫困地区教育的实际效益。因此，我们认为，在贫困落后地区，非正规初等教育能更好地发挥教育的功能，增强教育的活力。在普九难度很大的三片地区，大力开展非正规初等教育并非权宜之计，而是具有战略意义的发展思路。
从国际上来看，在亚太地区的一些发展中国家，如印度、孟加拉、泰国等，在国际组织的帮助下，开展了很多非正规教育项目，有普及教育、女童教育，有扫盲后农民继续教育等。这些项目的共同特点是教学内容从实际需要出发，以受教育者的实际需求为导向，把扫盲与脱贫，与提高生活质量相结合。从中可以看出，国际上对非正规教育的关注，反映了国际范围内教育发展的一种趋势：教育要依据社会发展的需要，人的发展需要来设计、组织与实施，要具有多样性。同时非正规教育又具有很大的包容性，当前非正规教育是各类教育中发展最快的一种，涉及到了传统教育中的各级各类，如成人教育，职业教育、高等教育等等。
总之，非正规教育是突破了传统教育的保守性和封闭性，是国际范围内的一场新的教育变革。因此，当前需要组织专家对非正规教育的教学与管理等方面展开全面、深入的研究，并把研究成果及时指导实践；同时要加强宣传，提高全社会的认识，动员全社会来关心、支持非正规教育。
（二）在贫困落后地区开展非正规初等教育，也要加强分区规划、分类指导，要因地制宜，不搞一刀切。在我们调研的4个省中，陕西省今后不宜开展非正规初等教育。因为相对于西部其它省市而言，陕西省教育基础好，经济发展较快，“普九”难度相对较
小。在宁陕、宜君这两个样本县我们看到，尽管人口少，分布广，山大沟深，交通不便，但由于学校布局合理，近几年狠抓了师范教育，教师来源得到保证，教师队伍稳定，学龄儿童入学率高达99.2%和98.9%，也就是说，在这些地区正规教育已能覆盖所有的学龄儿童。因此，这些地区面临的问题是进一步改进办学条件、提高教育质量。而在贵州、青海、甘肃的贫困落后地区，还存在大量失学儿童，他们期待着作为正规教育的补充和延伸的非正规教育，能给他们提供接受教育机会。
（三）各级教育部门应积极鼓励、扶持基层干部群众，努力探索各具特色的、行之有效的多种办学形式，各级教育部门应及时总结各地一些好的做法，推广、介绍其它地区、其它国家的成功经验，以探索符合本地区实际的，具有特色的有效的办学模式。例如，在居住分散地区采取的巡回教学，是把孩子的自学与教师定期辅导相结合，采取这种形式，可鼓励家庭中兄弟姐妹互教互学，创造家庭的学习气氛。现在许多地方开办早午晚班，还可开办节假日学校、寒署假学校，利用正规教育的空闲时间、场地和师资，节省投入。再如，早在1964—1965年，许多地方在刘少奇同志“两种教育制度”观点的倡导下，办起半农(工)半读学校，曾被证明是一种有效的教育模式。现在各地可结合实际，重新开展试验。
（四）为使各地非正规教育能坚持下去，必须创设相应的保障条件
1、政策与管理方面：教育主管部门应制订相关政策，统一大家认识；同时规定非正规初等教育的最低学习标准，评估验收标准；把非正规教育纳入统一管理，给予必要的专业、技术上的支持。
2、增加投入、改善办学条件：非正规教育尽管具有投资少、见效快的特点，但不等于不需要增加投入。要想逐步提高非正规初等教育的办学质量，必须增加投入，改善办学条件。建议样本县选择一些办得好的教学点，利用儿基会项目经费或贫困地区教育专款，扩大规模办成当地的“非正规教育中心”。同时进一步降低非正规教育费用、提高质量，吸引、接纳更多的失学、辍学儿童。
3、提高师资水平、改善教师待遇、稳定教师队伍：非正规教育要真正发挥其培养劳动力素质、为摆脱贫困、提高生活质量服务的作用，合格师资是关键。在贫困落后地区，在倡导“不识字的都来学，有文化的都来教”的情况下，逐步通过培训，提高教师素质，还可采用引进的办法，与高校建立联系，请高校大学生，利用寒暑假，来当短期教师，也可帮助培训当地师资。
4、组织力量编写非正规初等教育教材：在开展非正规初等教育的地区，应组织专业人员编写非正规教育教材。教材力求简明；教材内容与要求应与各地实际需要出发，而不是从国家教育目标出发，并且要把基本文化知识与初级职业技能结合起来。
参考文献：
[1]《中国义务教育财政研究》，杜育红 孙志军 等编，北京师范大学出版社，20##年12月第1版
[2] 《教育文化学》，郑金洲 主编，人民教育出版社，20##年11月第1版
[3]《教育百科全书》，曲大富 主编，北方妇女儿童出版社，1999年2月第1版