美国军事实力的源流：战略管理与规划能力
2012-10-21知远战略与防务研究所李健 郭慧志
一、前言
一个国家“战略行为体”的运转犹如一个旋转的陀螺体，其轴线就是国家安全战略（或称大战略），轴线直则运转稳；陀螺支撑体则由在国家安全战略框架下的各层级战略构成，其紧密度决定了这个陀螺体的结构松散程度；着力点则由民族利益（或称国民特性）和国家利益组成，显而易见，两者的统一度决定了这个陀螺体运转过程中的阻力大小，同时也构成了各层级战略文化背景；而陀螺旋转的驱动力则是本文要重点探索的美军战略管理与规划能力。 作为世界上唯一的超级大国，美国的全球战略举世瞩目，其战略思想是以美国国民特性与国家利益为基础，通过以国防部为主导的全球公共区域、以中央情报局为主导的文化传播通道、以国务院为主导的外交渠道等国家安全战略意图输出途径，来输出其价值观。
美国的战略体系可分为三个层次，即国家安全战略、国防战略、军事战略。国家安全战略涉及到国家发展的各个层面，包括国防、外交、经济、信息、社会等不同领域方面的内容。确保这些领域的安全涉及到军队、执法机构、外交部门和各个相关机构的共同努力。国防战略涉及的是国家防卫能力建设，由国防部统筹各种资源进行军队建设，并具体负责国防战略的制订，这充分体现了美军文人治军的理念，旨在使军队领导人专心于军事战略计划的制订和实施。国防战略往往仅指明总体行动方向，需要军事战略来进行具体操作，军事战略是由参谋长联席会议负责制定，重点是军队能力建设和设计联合作战方针。
美国的国家安全战略自二战后历经几十年的演化过程才形成了今天的发展思路与架构模式，对于美国安全战略的演化过程不再赘述，本文重点探讨其战略管理及规划理论和框架问题
[1]。
二、美军战略管理与规划的“5P”模型
美军的战略管理实际上体现的是企业管理的思想，即将国防部想定为一个超大型企业，其战略管理过程也符合明茨伯格的“5P ”模型[2]：
战略首先要进行规划（Plan），以实现一定的目的，而要在竞争环境中实现某种目的，必须要采取一定的谋略（Ploy），规划是普适的，而谋略则是具体的。战略又是一种模式（Pattern），是过去成功经验的凝练；定位（Position）则是组织在竞争环境中的地位，以及通过何种产品（手段及方式）来实现战略；战略又是某种观点（Perspective），即通过组织文化和献计献策的集体行为来影响战略层面的决策。
以上的“5P”模型适合于各种企业，而美国国防部可以看作是世界上最大的军事企业，并处于近乎垄断的地位，其定位非常明确——确保其全球主导地位（Position）。结合自二战以来成功的经验，美国国防部已经逐步完善了战略的发展模式（Pattern）。就美军战略而言，观点（Perspective）是自底向上的意见搜集行为，将其反馈给决策者，美军要求作战指挥
官由下而上，评估国防部长办公厅规划和预算决定所产生的影响，
向参联会主席和国防部长提供有关国防部和军种规划能否满足作战需求的意见[3]。在此基础上，再通过制定新的规划（Plan）和实施某种谋略（Ploy）来完成其军事战略。
美军的战略管理可粗分为两种，一种是四年制的，以四年防务评估（QDR）为核心，对过去四年中的美军建设进行评审，找到合适的模式（Pattern），对未来世界安全环境作评估，确立地区性定位（Position），进而开发对应性武器装备或战法。如针对中亚地区的反恐合作、针对北美地区的防空安全合作、针对非洲地区的安全合作与教育活动、针对太平洋地区的空海一体战。这种四年的战略管理是中期的，主要是为了契合政治需要，即每四年一次的政府更替。
另一种战略管理是短期的，即年度管理，通过制定年度战略规划，结合国防预算，实现部队的渐进式发展。这部分战略管理在四年防务评估报告的指导下是采用计划方式来实现的。在实施过程中必须要对战略目标进行优先级安排，如最新的FY2012-2013 战略管理规划就提到国防部平衡资源与风险来实现五个按优先级排列的战略目标[4]：一是在今天的战争中取得优势地位；二是防止与遏制冲突；三是准备击败对手并在大范围突发事件中取胜；四是保留并增强全志愿部队；五是改革国防企业的业务和支援职能。
事实上，美国国防部还有个较早的内部文本的2012财年战略目标[5]：一是在今天的战争中取得优势地位；二是保留并增强部队；三是防止与遏制冲突；四是为大范围突发事件做准备；五是在整个国防部内培养节约型文化。
从这两个版本的比较可以看出，不同的优先级决定了不同的战略行为，而且从内部版本走向公开也是美军战略传播的一个发展思路。美军各级战略——行动的层级关系如图1所示。
图1：美军各级战略——行动的层级关系示意图
三、国家战略指导系统框架分析
在具体实施美国的国家安全战略目标时，其国家战略框架是由通过国防管理系统来实现，而不是两层军事战略指导下的单纯的军事计划和军事行动。具体参见图2[6]：
图2 国家战略指导系统框架
在图2中，首先指明了总统和国防部长的角色，从宏观上建立战略体系、理顺指挥体系，对军队进行指挥（统一指挥计划）和政策指导。参谋长联席会议则具体负责国家军事战略制订和联合战略规划系统（Joint Strategic Planning System，简写为JSPS）的建立，其核心是机密级别的联合战略能力规划（Joint Strategic Capabilities Plan）。
具体的战役实施仍然是联合战区司令官的责任，战区战略是美国特有的战略，在许多国家看来是国家战略层面的方针政策，在美国看来则是地区性战略，这也是美国世界霸权的体现。美国的战区战略要由战役计划来具体操作，即所谓的作战计划（OPLAN），如针对朝鲜人民民主共和国的“5027”和“5029”计划。
在图2中，联合战略规划系统（JSPS）和自适应规划与执行（Adaptive Planning and Execution，简写为APEX）在统一指导下，共同完成计划的实施，这就是战略和战役层的互动，自适应规划与执行（APEX）由参谋长联席会议主席CJCSM 3122系列手册所中规定，用于取代老版本的联合作战计划与执行系统（JOPES），该作战计划系统更为灵活，有多种选项，可快速分析和评估。可便利升级，适合于跨机构信息互通及合作，适应性较强[7]。这也是其名称的含义所在，目前这项工作正在进行之中。
1、顶层指导文件
国家战略指导系统框架顶层包括6个文件，除大家熟知的国家安全战略、国防战略和四年防务评估报告外，还有统一指挥计划（UCP）、军队应用指南（GEF）、军队发展指南（GDF），所有这些文件，构成了战略指导系统的顶层。
（1）统一指挥计划（Unified Command Plan，UCP），这个计划就是对美军的作战司令部的职责范围做出规定和说明，事实上，至少还有两个文件有类似的说明，一个是《美国武装部队准则》（Doctrine for the Armed Forces of the United States），还有一个是《部队统一指挥备忘录》（the Forces for Unified Commands memorandum），不过UCP是最权威的文件，被设定为内参级（FOUO）。除了传统的六大地区司令部外，美军还注重四个职能司令部的作用，例如，在20xx年“911”恐怖袭击之前，USSOCOM（特种作战司令部）的首要任务是在行动中进行作战指挥支援，包括组织、训练和装备特种部队，进而将它们投入作战，支持在全球作战的指挥官以及美国的驻外大使和这些国家的特战部队。美国总统随后在20xx年的“统一指挥计划（Unified Command Plan）”中扩大了USSOCOM的职权范围。该计划将与国防部同步制定计划应对全球恐怖主义网络威胁，同时直接指导全球反恐作战的责任分配给了特战司令部。USSOCOM为了支持反对恐怖主义的全球战役，对国防部的所有计划进行了分析、协调并优化，在满足全球需要的条件下进行到军力和资源的分配，然后形成给联合参谋部（Joint Staff）的建议[8]。
（2）军队使用指南（Guidance for Employment of the Force，缩写为GEF），是战略到战役层面的链接指导，作为保密性文件，军队应用指南包括：安全合作、详尽计划的制定、全球态势、全球军力管理、核武器使用计划的制定。GEF由国防部长制订，与参联主席的JSPS是并行和互补关系。
（3）军队发展指南（Guidance for Development of the Force，缩写为 GDF），是军队的长期（20年）发展计划，20xx年首次发布，取代了过去的战略计划指南（Strategic Planning Guidance )、转型计划指南（Transformation Planning Guidance）、态势指南（Posture Guidance）、科技战略指南（Science and Technology Strategic Guidance），以及若干零碎的计划指南，是在联合战略视角下的军队发展方针。GEF就是军队使用，而GDF就是军队建设，也就是我们前述的战略规划的两个要点。
2、实施层——美军联合战略规划系统（JSPS）
在国家战略指导系统架构下，联合战略规划系统是参谋长联席会议主席负责实施的主要战略规划系统，这个系统是美军军事战略规划的实施层核心[9]。
根据美国法典的相关规定，参谋长联席会议主席作为军事顾问，为总统、国防部长、国家安全委员会和国土安全委员会建言。作为咨询专家，参谋长联席会议主席需要整理产生相应的战略规划文件，这些文件均由联合战略规划系统产生，主要包括5个重要文件[10]： l 国家军事战略（The National Military Strategy ，简写为NMS）。
l 联合规划文件（Joint Planning Document ，简写为JPD），参谋长联席会议主席使用联合规划文件为国防部长提供计划优先顺序、需求和推荐意见，国防部长根据其意见，制订国防规划指导（DPG），然后启动“规划——计划——预算——执行”系统（PPBES）。
l 参谋长联席会议主席计划建议（Chairman’s Program Recommendation (CPR)，该文件以联合战备、训练和能力的持续性改善为重点。其目的是为联合规划文件提供调整方案，修改或扩充联合规划文件的指导性。
l 联合战略能力计划（Joint Strategic Capabilities Plan，简写为JSCP），根据国家军事战略指导战区作战司令官完成战略规划，战区司令官将国防战略和军事战略相关的国家安全目标转化为军事能力并体现在作战计划（OPLAN）中，联合战略能力计划提供详细的计划指导以及军队调遣来完成概念性的军力计划，例如，“若爆发第二次朝鲜战争将动用10个旅参战”[11]，就是这样的想定式的计划。联合战略能力计划是联合战略规划系统和自适应规划与执行系统的纽带，也是美军军力规划的核心。该计划是由参谋长联席会议主席指令CJCSI 3110.01 《联合战略能力计划》所规定，是由参联会下属的战略与政策局（J-5）负责完成。
l 参联会主席计划评估（Chairman’s Program Assessment ，简写为CPA），是用来鉴别PPBE系统对规划优先权的支持程度。用来提供规划目标备忘录，以此影响完成国家安全目标所需支持的先后顺利。该工作是由参联会下属兵力结构、资源和评估局（J-8）负责进行。 由此可见，联合战略规划系统是以两条线进行的，一条是军事战备和军事计划，以战略与政策局（J-5）为主，内嵌军队使用规划，外接到自适应规划与执行系统；另一条则是国防项目管理，即PPBE系统，为军事行动提供技术和资源支持，内嵌军队建设规划，外接到国防部相关项目管理系统，在规划方面，以兵力结构、资源和评估局（J-8）为主。 军队使用和建设的结合点就是联合战略能力计划（JSCP）。
以上仅对JSPS进行简要介绍，具体内部结构因为属于美军保密核心框架，只能做理论层面的研究。
四、美国国防战略规划流程
国防战略规划的重点是：军队建设与军队使用。“建设”的目的是增强战斗力，“使用”就是部队的部署与行动，旨在消除外在的风险。不仅军队使用有风险，军队建设也有其内在风险，为了消除内在风险、提高效率，美军在建设方面成功实施了“规划—计划—预算—执行”（PPBE）的管理方法，其本质就是有效利用资源的一种方法。
“规划—计划—预算—执行”（PPBE）方法是1961?麦克纳马拉（Robert S. McNamara）任美国国防部长时，由黑弛（Hitch）引进并发展成为计划预算制?，其功能在于协助达成目标，设计最具成本效益的计划，因此，也是系统分析方法在军事上应用的源流，它始终与军事战?规划相结合。发展至今，已广泛应用，成为国防资源分配的工具，参见图3。
图3：“规划—计划—预算—执行”（PPBE）系统流程示意图
根据美国国防部的相关文件[12]“规划—计划—预算—执行”系统（PPBES）的最终目的是——在有限的财力下，为作战司令官提供军力、装备和支援的最佳组合，在预计可能遭受的威胁的基础上制订相关战略，最终产生规划、计划并提出国防部的预算方案[13]。， 美军在20xx年《四年防务评估》后，重点提出了基于能力的建设问题，即应该具有什么样的能力来应对挑战。
军队的能力也即战斗力，是通过对潜在对手的评估和对自身的评估来进行战略上的决策。19xx年成立的美国国防部净评估办公室，就是为此目的而设立的，根据国防部文件DOD Directive 5111.11规定，净评估主任是国防部长的主要助手与顾问，他负责对美国现有军事实力、发展趋势以及未来的能力与潜力进行净评估，并与其他国家军队进行比对，以识别未来美国所面临的威胁与机遇[14]。
作为早期兰德公司的研究人员，安德鲁.马歇尔（Andrew Marshall）在兰德公司发展出净评估方法，并于19xx年出任第一任净评估主任，活跃至今，被誉为美国国防部的尤达[15]，弟子包括切尼和拉姆斯菲尔德这样的重量级人物[16]。由于净评估办公室需要对自身和对手有着清楚的认识和了解，情报方面的工作是非常关键的，因为错误的情报将导致错误的判断，这也是净评估办公室非常神秘的原因，它是美国战略情报分析的集大成者。
军队是通过资金支持来实现发展的，也即通过PPBE的整个过程来实现之，PPBE实际上不过是“战略规划+财务管理”的模式而已，良好的PPBE系统难点并不在财务管理上，毕竟财务管理是非常成熟的现代管理方法。难在战略规划上，战略规划的优劣决定军队建设的好与差。 在逻辑上，PPBE是在战略指导下进行的，它们的关系如何，美军也做了一番研究，图4为PPBE在规划阶段和各层级战略的关系：
图4： PPBES规划阶段战略流程图[17]
图4 较好地说明了如何将战略与规划相连接，以完成基于战略视角的军队建设，即在国家安全战略框架下制定国防战略，通过四年防务评估来对国家军事战略进行审核，审核通过或整改后的国家军事战略分两条路实施，一是军队发展指导，实际上就是各军种自身的发展规划，这种规划分为长期和短期计划，通过价值衡量转化为相关建设预算。短期计划如军事训练、人员工资等，可事先进行预算规划，变动不大，而且也易于评估。长期计划则需经过审核通过后变成项目，通过划分时间阶段来实施，如大家所熟知的美国陆军的数字化项目、未来战斗系统（FCS）项目，都是如此操作的。前者开始预算很少，分项目也少，通过不断追加，最终演变为今天的美陆军作战信息系统；而后者则开始预算很多，分项目也很多，但最终除少数子项目外不得不叫停，毕竟，经过分析发现其投入和产出不成比例[18]。
《参联计划建议》是美军自身建设中富有特色的一个文件，重点是军种联合，因为各军种有自己的发展计划和指导，但需要联合，19xx年国防部改组法的出台，就是各军种自行其是、造成拯救伊朗人质失败等诸多问题的解决之道。“联合”不是仅停留于口头，而是需要实际的行动和协作，需要有指导和规范。《参联计划建议》是联合规划指导的上层指导性纲要，主要是为了对战区联合行动提出主要指导方针。各战区依据此指导来进行联合演练和制定相关行动方案。
五、结论
最新出版的美国皮尤研究中心《美国价值观调查报告2012》指出，“美国仍然是一个高度宗教化的国家”。自美国建国至今，基督教思想（特别是清教思想）仍然是直接影响其对外政策思维及战略思想的潜在的、决定性因素。也正如美军军事宗教自由基金会创始人，前美
国空军军法署署长米凯·温期坦所说[19]：“这种狂热的支配主义基督教已经像海啸一样横扫五角大楼所有的737个美国军事机构??”。因此，“保护并输出美国式价值观”成为美国国家安全战略的核心内容是必然的，加强“保护并输出美国式价值观”的能力建设则是美军战略规划最显著的本质特性。
综上所述，美军的战略管理可概括为：以美国特有的战略文化为背景，对美军内部资源和外部风险进行评估[20]，通过平衡资源与风险，谋求国家与军队发展效益的最大化，进而在全球安全环境中立于不败之地，为“美国的普世价值”保驾护航。
从美军战略层级的分析来看，其国防和军事战略必须有预先的计划，结合资源管理、引领部队建设之路，从而保障战役和行动的胜利。就此而言，美军的战略体系是一个庞大且细致的管理体系，这个体系的建设历经了几十年，绝不仅仅是战略层面的空谈。
但从另一个方面看，美军的这种战略规划框架仍然有其不足之处。
一是美军战略规划与实施面临军种利益与军种文化的挑战
从内部看，美军军队建设模式是建立在联合的基础上，但在真正实施时仍免不了受各军种利益以及军种文化的影响。例如，“空海一体战”概念提出后，很多人更关心陆军在其中的作用，而陆军智囊人员也对此进行了评述，利文沃斯指参学院高级军事研究学校的创始人，陆军退役准将德切格（HubaWass de Czege）在《陆军》杂志20xx年5月号的文章中[21]，将现在的“空海一体战”与19xx年代盛行的“快速决定性作战”（RDO）理论相比较后，认为这两种理论均充满了理想主义论调。事实上，“快速决定性作战”是军事技术部门的偏爱而被陆军和海军陆战队反感的概念，虽然在科索沃、阿富汗甚至伊拉克战争得到了部分证实，但最终陷入泥潭的仍然是地面部队。德切格认为，没有强力地面部队的作战只是某种惩罚，而不能取得全胜。况且这些理想性的构想从来没有实践，也没有在学校中得到教育和认同。在《陆军》杂志20xx年11月号的文章中[22]，德切格认为“空海一体战”的开支是巨大的，将使美国像当年入侵阿富汗的苏军一样，陷入泥潭难以自拔。他引述了辛里奇（Raoul Heinrichs）在《外交家》杂志的文章，“空海一体战”的竞争最终可能导致核武器的竞争与发展。德切格认为，视中国为合作伙伴将其拉入国际安全协定，即使困难重重也比军事竞赛强。 又如，作为“空海一体战”概念的战场空间核心支撑的“海基能力”（seabasing）概念，由海军陆战队提出至今已近20年，也正是由于军种利益与军种文化的影响，至今尚未完全统一认识，国防部对成立“海基能力协调办公室”的建议避而不谈。由此可见，在战略层面上，军种矛盾和文化上的差异是难以避免的。
二是美军庞大的官僚机构同样制约着其整体效能的发挥
美国国防部本身就是世界上最大的官僚机构，也造成了战略层级的复杂性和系统复杂性：从尉官到将官，从文官到武官，从部长到普通职员，涉及人员众多，部门众多，而且由于保密原因，层层设定情报和文件的获取权限，因审核而造成战略计划的滞后效应。而各个单位为了自身的利益，纷纷出笼相关的战略文件，造成战略文件的泛滥，反而降低了效率，迫使国防部出台项目优先权，试图在文件海洋中找到正确的方向。20xx年出台的《军队发展指南》就是最好的例子，美军不得不整合越来越多的战略计划，调和矛盾并消除部门之间的摩擦。
在效率方面，由于PPBE需要国会的审核，国会内部两党之争也会拖拽国防项目的后腿，难以“集中力量办大事”。
三是多元文化对美国主流文化的冲击将对美国“战略行为体”的轴线产生巨大的影响 随西裔人口大量涌入，美国的国民特性（国民身份）正遭受着巨大的冲击，同时国内信仰状况呈下降趋势，作为美国主流文化的“盎格鲁-撒克逊”文化在未来能否保持主流地位，将对未来美国国家安全战略的走向产生巨大的影响。另外，美国制造业结构的不合理性、全球经济一体化对美国国家利益的冲击、外太空的脆弱性与网络空间的无界性能否保障美军在全球公共区域的畅通无阻??等等诸多的不稳定或不确定性，都将对美国“战略行为体”的运转产生直接的影响。如何抵消这些负面影响，平衡战略风险，将是考验美军高层的一堆隐性难题。
对于中国而言，学习和借鉴美国战略管理的科学性和实用性，结合我国的具体实践，避免美军战略管理上的不足，建立合理的“战略—规划—行动—评估”体制，为提高人民解放军组织效能和作战效能而努力，是非常重要的，总参战略规划部的成立与发展也以此为目的。从无到有，从小到大，我军战略管理和战略规划一定会日臻完善，对此我们深信不疑。
[1] 具体发展过程可参考：John K. Bartolotto：THE ORIGIN AND DEVELOPMENTAL PROCESS OF THE NATIONAL SECURITY STRATEGY[R]，ada423358，2004
[2] Henry Mintzberg：The Strategy Concept 1:Five Ps For Strategy[J]，CALIFORNIA MANAGEMENT REVIEW，1987,，Fall，P11-24
[3]康永升 黄荣亮，《战略规划指引美军抢占军事先机》/mil/2012-03/02/c_122781132.htm
[4] Department of Defense: FY2012-2013 Strategic Management Plan[R]，2012，P1-2
[5] http://www.acq.osd.mil/dpap/.../FY_2012_Defense_Strategy_Priorities.pdf
[6] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition, 2011, P131 此图和JP-5 FigII-1有一定的不同，两者均为20xx年8月发布，本图更为细致。
[7] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition, 2011, P132
[8] /20101024/n276340483.shtml
[9] 具体见参谋长联席会议主席指令CJCSI 3100.01B
[10] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition, 2011, P135
[11] .cn/w/2009-06-05/090415740473s.shtml
[12] 参考DOD Directive (DODD) 7045.14 和DOD Instruction (DODI) 7045.7
[13] J-7 JETD：Joint Officer Handbook (JOH) Staffing and Action Guide，2d Edition, 2011, P127
[14] http://www.dtic.mil/whs/directives/corres/pdf/511111p.pdf
[15] 电影《星球大战》中杰迪骑士的老师
[16] /wiki/Andrew_Marshall_(foreign_policy_strategist)
[17] https://acc.dau.mil/CommunityBrowser.aspx?id=362524
[18] 关于FCS系统取消情况，可参考Andrew Feickert：Army Future Combat System (FCS) Spin-Outs and Ground Combat Vehicle (GCV)[R]，CRS report，2009
[19] “We‘re Dealing with a Christian Taliban”，http:// www.informationclearinghouse.info/article18334.html
[20]资源与风险是战略规划的内因与外因，也是战略规划者必须要时刻意识到的管理要素。
[21] /publications/armymagazine/archive/2011/5/Documents/Wass_de_Czege_0511.pdf
[22] /publications/armymagazine/archive/2011/11/Documents/FC_Wass_de_Cszege_1111.pdf
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