从福建出口退税诉讼看税务协查函的法律问题

“4千万出口退税成空 企业罕见起诉国税局”（21世纪经济报道）：福州市国税局20xx年1月下旬作出6份《税务事项通知书》，认定福建省出版对外贸易公司等四家企业接受安徽、江苏等地企业虚开的增值税专用#5@p，决定不予退税并全数追缴已退税金额。涉及被追缴或不予退税金额约4110万元，全部产品价税合计约达3.12亿元。随后，福建出版外贸等四家企业对福州市国税局提起行政诉讼，诉讼标的涉及被追缴或不予退税金额约4110万元，全部产品价税合计约达3.12亿元。其诉讼理由是，福州市国税局作出的《税务事项通知书》，认定事实不清，证据不足，程序严重违法；其具体行政行为无法律依据，适用法律错误；原告的对外贸易行为合法、正当，应予退税。福州市国税局的依据主要是，与这四家企业发生交易的生产企业所在地国税稽查局，曾向其发来《已证实虚开通知单》（下称《通知单》）和《确认虚开增值税专用#5@p的证明》（下称《证明》），均以表格汇总的形式，罗列这些生产企业开具的增值税专用#5@p全部系虚开。福州市国税局认为，其作为征管机关，生产企业所在地国税机关对这起涉税案件进行实质审查之后做出的处理决定具有合法性，其仅需对对方税务局所做的处理结果做到审慎的表面审查即可。形式单一并不代表其作出的具体行政行为没有确定性、合法性。

对此问题，我的看法是：

1、协查回复函件不属于具体行政行为。协查函属于税务机关内部往来公文，虽然其内容会对纳税人的权利义务产生影响，但其并不属于行政确认行为。按照行政法理论，行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。协查回复函仅是针对外地税务机关的内部答复，并且并非向行政相对人作出，不具备具体行政行为的法律特征。在“北京三博机电设备有限责任公司诉珠海市国税局案”中，珠海市中级人民法院认为珠海市国税局稽查局发出的《虚开证明》和《通知单》是建立在已破获的案件基础上，而且是税务机关之间的往来函件，不具有对外的效力，不是具体行政行为。

2、协查回复函件确认的事实必须要接受法庭的质证。根据《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第六十八条规定，“下列事实法庭可以直接认定：（一）众所周知的事实；（二）自然规律及定理； （三）按照法律规定推定的事实；（四）已经依法证明的事实；

（五）根据日常生活经验法则推定的事实。前款（一）、（三）、（四）、（五）项，当事人有相反证据足以推翻的除外。” 结合《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第七十条的内容，目前行政证据规则只承认“生效的人民法院裁判文书或者仲裁机构裁决文书确认的事实，可以作为定案依据。”外地税务机关出具的函并非能自证其正确性，而是需经过质证才能作为定案依据。税务机关更需要提供该证明行为所依据的事实与法律依据。

3、协查行为不属于行政委托。按照行政委托的理论，行政委托是指行政机关委托行政机关系统以外的社会公权力组织或私权利组织，以该行政机关的名义行使某种行政职能、办理某种行政事务，并由该行政机关承担相应法律责任的制度。因此，行政机关不能成为行政委托的对象。按照目前行政法理论的学理划分，协查行为应属于行政协助。所谓“行政协助”，是指在公务启动之后、行政职权行使的过程中，由于法律因素或者事实因素的限制，行政主体无法自行执行职务或者自行执行职务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体提出协助请求，由被请求主体在自身职权范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或者由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使行政职权，并承担相应法律责任的行为及其制度。但鉴于行政协助只见于个别零星的法律法规中，学术界对其基本制度仍处于研究探讨阶段。从现行法律规定上看，行政协助只见于个别零星的法律法规中，行政委托目前并无税收征管法等法律法规层面上的依据，《增值税专用#5@p协查管理办法》其法律位

阶太低，法律依据不足。行政委托目前并无税收征管法等法律法规层面上的依据，缺乏上位法依据。在20xx年轰动一时的胡润百富榜富豪周伟彬偷税案的一审判决中，佛山市三水区法院也认为，税务机关对金冠公司的税务稽查不是根据金冠公司账册进行，而是通过发函全国各地税务机关，以复函的数据为基础，从中采用证据，这一稽查方法存在重要缺陷，最终认定金冠公司不构成偷税。

“1、协查回复函件不属于具体行政行为。”发函机关在接受复函时，发函机关向纳税人作出的行为是具体行政行为，该具体行政行为的依据是复函。

“2、协查回复函件确认的事实必须要接受法庭的质证。”当法庭质证开始，复函方需要提交作出该认定的证据，税局内部需要就此协调。若不协调，原告方可以未经质证不予采纳，税局败诉无疑。

“3、协查行为不属于行政委托。”协查是税局内部规定，对纳税人是没有约束力，但当依据协查结果作出具体行政行为时，协查行为本身按照税局内部规定执行，若没有是渎职范畴的问题；若有，需要面对的是协查结果的认定是否属实。

第二篇：出口退税函调办法

出口货物税收函调管理办法

第一章 总 则

第一条 为正确贯彻国家出口退税政策，加强出口退税管理，促进征退税工作衔接，防范和打击骗取出口退税违法行为，制定本办法。

第二条 各地对出口企业出口货物的函调发函工作，由主管税务机关的退税部门（以下简称退税部门）负责，对出口货物供货企业（以下简称供货企业）的函调复函工作由供货企业所在地的县以上税务机关（以下简称复函地税务机关）的税源管理部门或相关部门负责。

第三条 税务机关内部负责函调工作的职能部门应指定专职或兼职人员负责管理，应对函调工作分别设臵相应的起草、复核、签发岗位和权限，并建立岗位监督制约机制。函调中发现涉嫌骗取出口退税的，应将函调中取得的相关资料报请主管局长核签后，移交同级稽查部门查处。稽查部门在接收时应做好审核、签收、登记工作。

第四条 出口货物税收函调工作一律使用出口货物税收函调系统（以下简称函调系统）进行。调查函、复函、延期复函说明等函件，应使用函调系统进行起草、签发和传送，可不邮寄纸质函件。发函地税务机关要求邮寄纸质函件的，复函地税务机关应及时邮寄。

第二章 核查和发函规程

第五条 主管出口退税的税务机关（以下简称退税机关），对出口企业申报的出口退（免）税有下列情形之一的，应要求出口企业填报《外贸企业出口业务自查表》（附件1）或《生产企业出口业务自查表》（附件2），并分析有关内容。

（一）出口业务涉及国家税务总局预警信息，包括国家税务总局预警出口企业、国家税务总局预警供货企业、国家税务总局预警出口商品等。

（二）税务系统内部提供涉嫌骗取出口退税线索的。

（三）税务系统以外部门提供涉嫌骗取出口退税线索的。

（四）出口企业及供货企业均属关注企业，且出口关注商品的。

（五）关注企业首次出口关注商品的。

（六）出口企业首次从关注企业购进关注商品出口的。

（七）有下列情形，且出口企业盖有公章的书面理由不充分的：

1.出口货物换汇成本高于合理上限的。

2.出口关注商品，且关注商品出口数量月度增幅超过20%或出口单价与上次申报相比超过10%。

3.出口关注商品，且关注商品进货单价与上次申报相比超过10%。

4.跨境贸易人民币结算业务经分析异常的。

（八）退税机关认为需要调查的其他情况，比如发现供

货企业所在地、货物启运地、报关口岸、离境口岸、出口国别、运输方式等内容两项或多项之间明显有悖常理,首次出口非传统商品且属跨大类商品出口企业无充分的盖有公章的书面理由的等。

第六条 退税机关经对《外贸企业出口业务自查表》或《生产企业出口业务自查表》分析核查后未发现明显疑点的，可根据审核、审批程序办理出口退税；核查后不能排除明显疑点的，应通过函调系统向出口货物供货企业所在地县以上税务机关发函调查，并依据复函情况按规定进行处理。未收到复函前，对于尚未办理的出口退税，暂不办理。

第七条 对需要函调的业务，由出口企业所在地县以上税务机关主管局长审批后进行发函调查。

第八条 对下列情况可以不按本办法第五条规定核查，也可不发函调查：

（一）函调未发现问题，回函一年内从同一供货企业购进同类商品的出口业务。

（二）出口企业从同一供货企业购货，月出口申报退税额不超过10万元的。但出口企业从多家供货企业购进出口业务有第五条所列疑点的除外。

（三）出口到香港、澳门、台湾、东南亚国家、陆路毗邻国家以及海关特殊监管区域以外的国家和地区（不包括通过上述国家和地区转口），且出口商品不属于价值较高、退

税率高、体积较小或重量较轻的商品，也没有将不退税或低退税率货物申报为高退税率货物商品代码疑点的。

（四）使用税务机关代开的#5@p申报出口退税的。

（五）进料加工出口业务。

（六）核查过程中出口企业自愿放弃并自愿收回出口退（免）税申报的。

税务机关在核查过程中疑点特别异常的不受上述条件限制。

第九条 负责发函的税务部门应及时通过函调系统查阅复函情况，收到复函后应及时处理，1个月内仍未收到复函或延期复函说明的，可逐级向省国税局反映。省国税局经协调、督促仍未复函的，将有关情况向国家税务总局如实反映。

第三章 复函规程

第十条 复函地税务机关应及时通过函调系统查阅待复函情况，在收到出口货物税收函调的调查函后，要求供货企业填报《供货企业自查表》（附件3），对《供货企业自查表》内容及综合征管系统中该企业的有关情况分析，并派2位以上税务人员对供货企业进行实地核查。

复函地税务机关在对供货企业进行核查时，出口货物属供货企业外购或委托加工的，如认为其外购业务或委托加工业务的真实性存在疑点的，也可通过函调系统向其上游企业发函调查。对上游供货企业函调的复函格式、复函时间等要

求应依照本规程第十二条、第十三条规定执行。

第十一条 供货企业拒绝、逃避或者以其他方式导致税务机关无法正常核查的，复函地税务机关可按照税收管理及#5@p管理规定处理。核查中发现重大税收违法行为的，应将取得相关线索资料报请主管局长核签后，移交同级稽查部门查处。稽查部门在接收时应做好审核、签收、登记工作。 第十二条 复函地税务机关应在收到调查函后1个月内，根据对供货企业的核查情况，经复函地县以上税务机关分管局领导审批后按照函调系统中的内容及格式复函。如因特殊情况不能按时复函的，应在1个月内向发函单位说明原因及复函的具体时间，延期复函时间一般不得超过3个月。 如供货企业核查时正被国家有关部门进行增值税调查，复函地税务机关应在有关部门调查完毕后核查并及时复函。 第十三条 复函地税务机关应根据复函具体内容和情况，对应函调系统中规定的复函类型进行复函。

第十四条 对复函类型为“经调查有疑点尚未核查完毕”的，待核查完毕后，必须再次复函，将处理情况及时函告发函机关。复函后发现有与原复函内容不一致的新情况的，也应及时再次函告发函单位。复函以最后一次内容为准。

第四章 复函处理规程

第十五条 退税部门收到复函后，经退税机关负责人审批后按照以下方式进行处理：

（一）复函确认供货企业存在下列情况之一的，不得办理出口退税，对已办理出口退税的，应将出口退税款追回。按规定需要征税的，应予征税。需要立案查处的，退税部门应及时按照有关规定，将有关资料移交稽查部门立案查处。

1.供货企业销售该批货物开出的增值税专用#5@p为虚开#5@p。

2.供货企业销售货物属自行生产的，其生产设备、工具不能生产该种货物，或该企业不具备该批货物产能的。

3.供货企业销售该批非自产货物的购进业务不真实。

4.供货企业销售该批货物为委托加工产品，其委托加工业务不真实。

5.供货企业被注销或被认定为非正常户后开出增值税专用#5@p的。

6.供货企业实际销售的货物与增值税专用#5@p所列货物不一致的，或出口企业从供货企业采购的货物与其实际出口货物不一致的。

7.其他按规定不予办理出口退税的情况。

（二）复函确认供货企业存在下列疑点之一的，暂缓办理出口退税，对已办理出口退税的，应按照该复函所涉及退税额暂扣该企业其他已审核通过的应退税款，无其他应退税款或应退税款小于该复函所涉及退税额，可由出口企业提供差额部分的担保。待复函税务机关再次复函排除相应疑点

后，方可办理出口退税。

1.供货企业销售该批货物开出的增值税专用#5@p为涉嫌虚开#5@p。

2.供货企业销售该批自产货物，复函的具体情况说明中提出其生产能力存在疑点的。

3.供货企业销售该批非自产货物，复函的具体情况说明中提出其购进业务存在疑点的。

4.供货企业销售的货物为委托加工产品，复函的具体情况说明中提出其委托加工业务存在疑点的。

5.其他按规定或复函机关认为需要进一步核查的情况。

（三）根据复函，结合退税部门对出口企业核查的情况仍存在下列疑点之一的，暂缓办理出口退税，已办理退税的，应按照该复函所涉及退税额暂扣该企业其他已审核通过的应退税款，无其他应退税款或应退税款小于该复函所涉及退税额，可由出口企业提供差额部分的担保。待排除相应疑点后，方可办理出口退税。

1.存在或涉嫌存在《国家税务总局商务部关于进一步规范外贸出口经营秩序切实加强出口货物退（免）税管理的通知》（国税发?2006?24号）第二条规定的七种不予办理出口退税情况之一的。

2.供货企业存在将货物发往非购货方地址或非该批出口业务出口口岸，且无盖有公章的书面合理原因的。

3.有关国内进货、出口收汇、付款、国内外运输费用凭证及相关合同不齐全无合理理由或内容及逻辑存在明显疑点的情况。

4.该批出口货物已收汇，但供货企业实际收到货款及税款与应收货款及税款比率低于85%且无盖有公章的书面合理原因的。

5.出口货物非购买方付款占应收款比率15%以上且无盖有公章的书面合理原因的。

6.存在其他暂时无法排除的明显疑点的情况。

（四）复函确认供货企业存在下列疑点之一，退税部门对出口企业核查也存在明显疑点的，暂缓办理出口退税，待复函税务机关再次复函排除相应疑点后，方可办理出口退税。

1.供货企业被认定为非正常户，至复函日止仍欠缴增值税的，或被调查商品为消费税应税货物仍欠消费税税款的，且欠缴税款大于等于应退税款。

2.经税务机关实地核查，供货企业查无下落，导致复函税务机关无法核实有关情况。

3.供货企业被认定为非正常户之前3个月内开具增值税专用#5@p但该企业未接受核查。

（五）不存在上述第一、二、三、四项所述情况，为正常业务复函。退税机关应根据出口退税审核、审批相关规定

办理出口退税。

第十六条 复函内容存在本办法第十五条第一项情况之一的，退税机关应将该出口企业1年内从同一供货企业购进货物，以及从其他供货企业购进同类商品的其他尚未函调的出口业务作为有疑点的业务进行函调。未收到复函前，对于尚未办理出口退税的，暂不办理；已办理退税的，应按照该复函所涉及退税额暂扣该企业其他已审核通过的应退税款，无其他应退税款或应退税款小于该复函所涉及退税额，可由出口企业提供差额部分的担保。收到复函后，按照本办法第十五条规定进行处理。

复函内容存在本办法第十五条第二、三、四项情况之一的，退税机关应将该出口企业1年内从同一供货企业购进货物，以及从其他供货企业购进同类商品的其他尚未函调的出口业务作为有疑点的业务进行函调。未收到复函前，对于尚未办理的出口退税，暂不办理。收到复函后，按照本办法第十五条规定进行处理。

第五章 附 则

第十七条 国家税务总局根据函调等情况对国家税务总局预警信息、国家税务总局关注信息、出口业务需核查情形以及不需核查和函调情形实行动态管理。

第十八条 为提高出口货物税收函调工作效率，各地税务机关应严格按照发函标准和复函时限进行发函、复函。国

家税务总局将根据情况向逾期未复函的税务机关发出催办函，并定期通报发函、逾期未复函以及回函质量等情况。 第十九条 各地税务机关应成立出口退税函调工作协调领导小组，建立退税部门与税源管理部门、稽查部门的协调机制。

第二十条 税务机关不得对出口企业尚未上报的出口退（免）税进行核查和发函调查。

第二十一条 发函地税务机关应将出口货物核查审批、核查结果处理等资料保存归档；负责复函的税务机关应将企业报送的供货企业调查表及附送资料、核查记录等保存归档。保存期限按照《税收征收管理法》有关规定执行。

第二十二条 本办法从20xx年9月1日起开始执行。