城市经济学在广州城市规划中的体现

1 广州的城市定位

在省第十次党代会上省委正式将“把广州建设成为带动全省、辐射华南、影响东南亚的现代化大都市”写进了党代会报告，进一步明确了广州的城市定位，这要在总体规划中鲜明地突出出来。

广州的区域中心城市地位，是历史形成的，经两千多年没有改变。改革开放后，珠三角城市群的崛起，不但没有削弱这个地位，而且提升了这个地位。这是符合规律的。从发达国家城市发展走过的路子看，经济增长重点地区往往会培育出高能级的城市群，期间处于中心地位的大都市极化效应不是衰减的而是递增的。大伦敦、大纽约、大洛杉矶、大多伦多等都是这样。前些年关于广州中心城市地位的种种猜疑，现在已经基本被广州发展的事实澄清了。 市第九次党代会根据省委确定的广州中心城市定位，提出要建设好现代市场体系和现代基础设施体系，做强先进制造业中心、现代服务业中心、自主创新中心和区域文化中心，提升中心城市集聚辐射功能、综合服务功能、外向带动功能和文化引领功能，这应该成为新的总体规划的立足点和出发点。

中心城市是一个开放的体系，区域中心城市是区域发展的极点，又是区域发展协调杠杆的支点。区域中心城市发展与区域发展紧密相连，谁也离不开谁。总体规划首先要想到广州区域中心城市的定位和功能。要有宽广的视野，跳出广州看广州，加强广州城市发展与珠三角城市群发展、与全省城市化进程以至与整个华南地区发展相互关系的研究，加强广州在国际城市体系中地位的研究，使总体规划更好地为提升中心城市地位和功能作用服务，促进区域协调发展和一体化发展。

2 总体规划的基本原则

规划的科学性要体现在它的原则性上，要形成与科学发展观要求相适应的基本规划原则。

一是生态优先。城市和城市人如果不能和自然和谐相处、协调发展，这座城市就失去了生命的源泉。只求工业发展、不顾生态环境绝对是坏事，只讲保护生态、不善发展工业未必是好事;走出一条生态优先的工业化路子，才是真本事。善于适应发展要求利用好可开发空间是一种作为，懂得为可持续发展留下生态空间是更大的作为。总之，要处理好城市发展与生态保护的关系，一定要避免盲目扩张、破坏生态。

二是城乡一体。统筹城乡发展是科学发展观的重要要求。广州有城有乡，规划上不能搞二元结构，要适应城乡一体化发展的要求。上一轮总体规划覆盖了城区部分，这次要求城乡整体规划有必要将从化和增城也规划进来，尽管这两个市仍属于县级市范畴，农字头的面积科学发展，城乡统筹和人口比重都还比较大，但它们不仅拥有广州未来发展的空间，更拥有广州宝贵的生态屏障。从化、增城纳人总体规划更能体现“总体”要求和长远眼光，也更有利于促进城乡一体化发展。

三是组团发展。这个基本原则在上一轮总体规划已经形成，要毫不动摇地坚持照这条路子走下去，一定不要“摊大饼”。组团发展才能节约资源，优化城市功能布局，留出生态隔离空间。这主要体现在城市空间发展战略和城镇体系规划上。四是节约用地。一定要增强土地忧患意识，不仅是从国家宏观调控角度看土地问题，更重要的是从城市永续发展的内在要求来看。土地已经成为城市发展的珍稀资源。土地闸门把不严，不懂得集约、节约利用土地，甚至放纵无序、无度开发，必然造成无法挽回的历史过错，要警钟长鸣。规划的权威性和控制力，要突出体现在建设用地规模的刚性约束上。

五是适度规模。十年在一个城市的发展历史中只是一瞬间，规划既要看当前，更要顾长远，切忌目光短浅、心浮气躁、急功近利，破坏城市发展的渐进性和永续性。在这方面，适度规模是个考验。规划中一定要按可持续发展要求，合理调控用地规模、人口规模、城镇规模和产业集聚规模，绝不做突破人口、资源、环境容量的蠢事。总之，要把总体规划的基本原则确定下来，增强规划的原则性，以体现科学发展观的要求，防止产生新的“城市病”。这些原则归结到一点，就是坚持以人为本，体现城市永续发展与人的全面发展的内在联系和本质要求，真正使“两个适宜”成为市民共建共享的城市形态，为全市人民营造更加美好的新家园。

3 城市空间发展战略和城镇体系规划

上一轮总体规划确定的“南拓、北优、东进、西联”的城市空间发展战略是具有长远眼光、切合广州实际的，这几年的实施有很好的成效。市第九次党代会在此基础上增加了“中调”，主要指的是以老城区为中心的建成区的空间优化，意在增强整体空间发展战略的内涵意义。上轮总体规划及其实施，也是高度重视老城区改造提升的，这次把“南拓、北优、东进、西联、中调”作为一个整体的空间发展战略提出来，是为了更好地在城市空间发展中，把外延拓展和内涵优化更好地结合起来。要在这一空间发展战略指引下，深化城镇体系规划。

广州将来的城镇体系可形成四个层次协调发展的格局。第一个层次，是城市中心区;第二个层次是城市副中心，承上启下，既可以辅助中心城区功能，又可在小区域范围内起中心作用，像番禺的市桥、花都的新华、增城的荔城以至从化的街口等;①第三个层次是卫星城，在有条件的中心镇中选择，像增城的新塘可以建成广州东部新兴工业卫星城;第四个层次是小城镇，这样可以更好地体现城市的组团式、集约化、分层次发展。

做好城镇体系规划，首先要搞准市域人口预测，确定人口控制规模，在四个层次城镇体系中实行科学合理的人口梯度配置。其次要充分利用现有城镇资源，像副中心所选择的四个老县城，历史最短的有300多年(市桥)，最长的有900多年(荔城)，基础设施也较完备，建设起来比另起炉灶要节约得多。三是提出严格的空间管制原则，中心城区不要摊得太大，人口增量多往其他三个层次的城镇配置，其他三个层次的发展，也要因地制宜、循序渐进、长期培育、逐步完善。

4 城市生态环境保护和建设

新的总体规划要把生态环境保护和建设摆上更加突出的位置，“两个适宜”的城市环境发展目标，主要应体现在这里。

要从保护做起。总体规划必须以强有力的空间管制，切实保护好广州的自然生态资源和环境。

要深化市域生态结构分析，严格划定各类自然生态资源保护区，包括城市绿心、森林、农田、水源、水系、水域、果区、绿地、湿地等等，并且要真正落实到图纸上，以维护城市绿色生态屏障。

要注重生态建设。围绕“青山绿地”、“碧水蓝天”工程，规划好城市生态环、生态圈、生态片区和生态廊道，使城镇组团间形成具有明显生态调节效应的绿色隔离。

要凸显特色。以规划作引导，充分发挥广州自然生态优势，进一步完善独具广州特色、融山、水、城、田、海于一体的生态格局。

要合理开发利用。规划建设好城市森林景观体系、园林绿地景观体系、洁净水系景观体系、现代农业景观体系和生态旅游基地，为市民提供更多的好去处。

总之，要在总体规划中鲜明地提出把广州建设成为绿色生态城市的奋斗目标，把生态环境保护和建设作为这次规划的重中之重，科学论证，精心谋划，使之成为总体规划体现科学发展观要求的最大亮点。

5 城市基础设施体系

现代化、信息化、枢纽型的基础设施体系，是中心城市集聚辐射功能的重要支撑，尤其是陆、海、空交通运输基础设施体系。总体规划必须科学引导和有力促进交通运输基础设施体系的现代化、系统化、信息化建设。

要强化枢纽。着力提升空港、海港、铁路公路等总枢纽的集散功能，进一步打通这些重大枢纽的对外连接放射通道。

要依托主枢纽，进一步深化公路、铁路、航空、水运相协调的对外交通运输体系建设规划，为增强中心城市集聚辐射功能服务。道路交通规划要与城镇体系规划紧密衔接，以道路交通建设拉动城镇化建设，尤其要注重城际轨道交通规划，增强城镇组团间的通勤能力，并逐步实现与珠三角城市群的高效连通。

特别重要的是，系统化思想要成为交通运输基础设施规划的最重要的指导思想，不但要优化要素，更要优化系统，使各类交通运输基础设施实现高效接驳，形成有机网络，以网络支撑系统，以系统提升功能。

6 产业布局

产业布局不仅要满足产业结构优化升级的内在要求，尤其要满足建设资源节约型、环境友好型城市的要求。

产业布局要按组团式、集约化、园区化的原则作规划，无论是传统产业集聚区，还是新兴产业集聚区，都要按这个原则来办，防止无序扩张。

产业功能的区域配置是产业布局的前提和关键，重化工放在哪里、制造业放在哪里、高新技术产业放在哪里、现代服务业放在哪里，都要优先考虑选择地的资源和环境容量，既不能突破资源、环境底线，也不搞粗放式的功能交叉、功能紊乱。

同时，要适应产业梯度转移的要求，推进老城区退二进三，规划好具有较强承接能力的新兴制造业集聚区。

7 老城区改造提升和新区建设

老城区改造是“中调”的必然要求和重要内容，总体规划要指出明确的目标和方向。 老城区改造提升的主要任务包括五个方面。一是疏解密度。如果改了之后密度更高，加重城市病，那就失败了。二是提升功能。逐步改变不同程度存在的功能分布不清的状况，注重优化提升各种功能片区尤其是中心商务区(含金融区和总部经济集群、商业区、文化片区、教育片区、会展片区和创意产业片区)的集约功能，促进老城区产业结构和综合服务优化升级。三是凸显文化。坚持城市个性源于城市文化、文化传承是城市的灵魂的思想，以总体规划统领历史文化名城保护规划，在更高水平上保护、挖掘、整合和利用历史文化资源，彰显老城区历史文化风貌，提升城市文化品位，塑造城市特色文化形象。四是改善人居。通过危破房、城中村改造，一方面适当疏解老城区人口密度，另一方面改善老城区市民的居住条件。五是优化环境。严格控制老城区改造密度和容积率，腾出空间搞好生态环境建设。

老城区改造要有抽丝剥茧般的过细功夫，急不得，要坚持规划先行、分步实施、以点带面、有序推进，千万不要刮风，不搞大拆大建。

今后一个时期，广州新区建设的任务不轻，像萝岗新区、南沙新区、亚运村所在的广州新城、琶洲岛、新火车站地区、白云新城，还有将来可成为城市副中心的各个城镇的新区以及中心镇，深化规划的要求都很高。这几年广州新区建设积累了十分宝贵的新经验，出色的典范有大学城、科学城等，要把成功的经验运用到新一轮新区规划建设中去。其中，新区建设要特别注意把握好几个要点，一是功能分区，二是环境布局，三是城市设计，四是特色塑造。只要这几个方面是高水平的，新区建设就能够在城市发展流动空间中为广州整体城市形象增添新的光彩。

8 规划的科学化、民主化、法制化

要把新一轮城市总体规划做好，必须推进规划的科学化、民主化、法制化。

在科学化方面，就是要特别重视发挥专家学者的作用，加强科学研究和科学论证，注重运用信息化、数字化手段，建立规划数字平台和数学模型，把定性和定量的研究更紧密地结合起来。

在民主化方面，就是不仅要提倡专业研究领域的百花齐放、百家争鸣，而且要坚持相信群众、依靠群众，怎么样做规划、规划成什么样，都要让市民知道，畅通市民对规划的民意表达渠道，广泛集中人民群众的智慧，使规划最充分地体现市民创造幸福生活和美好未来的愿望。

在法制化方面，就是要严格执行规划的法律法规，树立规划的法制化权威，实行强有力的规划依法管理。

9 结束语

发挥城市规划的调控作用并有效实施的关键是提高规划的科学性，要坚持以科学发展观为指导。全面理解科学发展观的深刻内涵，落实到城市规划与建设的实际工作中去，不断增加规划的科技含量、文化含量、美学含量、法律含量和市场经济含量。

规划理念上要以人为本，促进全面、协调、可持续发展;规划方法上要善于统筹兼顾，促进城乡、区域、经济社会、人与自然协调发展;规划内容上要由注重确定开发项目为主逐步过渡到注重公共政策、注重保护和合理利用各种资源;在注重确定城市性质、功能、规模、定位的同时还应注重城市文化建设，控制合理的环境容量，确定科学的建设标准，体现市场经济规律。

第二篇：透视城市规划中的公众参与_从两个城市规划公众参与案例谈起

公众参与

Public Participation

透视城市规划中的公众参与

——从两个城市规划公众参与案例谈起

戚冬瑾　　周剑云

【摘要】发生在内地和香港的两个城市规划公众参与案例，由于两地不同的规划体系，公众参与出现了迥然的结果。为能透过现象看到本质，本文深入地分析了两地有关公众参与的体制差异，

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以后下发《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》，这让金奎喜感到纳闷。根据《杭州市城市规划管理条例》规定，任何单位和个人都有权对城市规划的编制提出意见和建议，对违反城市规划的行为有权提出检举和控告。于是，２００３年２月２５日，他向西湖区人民法院提出行政诉讼，要求法院撤销杭州市规划局为浙江老年大学项目所颁发的项目许可证，依法保护社会公共利益，依法保护杭州西湖风景名胜区。但是３天后，法院给他下达了不予立案的行政裁定书，原因是认为金奎喜与在建的浙江老年大学没有利害关系不具有行政诉讼的原告资格。然而，金奎喜正是由于杭州市规划局下发了项目规划许可证，这项工程才得以在西湖风景名胜区内进行，这一行为起码侵犯了游客和市民的公共利益。而公共利益则是由自己这样的一个个个体利益组成的，因此不能说这件事与自己没有关系。金奎喜不服西湖区人民法院的裁定，又向杭州市中级人民法院提出上诉。２００３年４月１７日，杭州市中级人民法院以同样的理由作出了维持原裁定的裁定。

并从差异探讨其背后的规划理念和权力制约。通过认清本质冀望能促进规划观念的进步，让公众参与不再是一种形式，它更应由始至终贯彻在规划当中。毕竟，市民才是这城市中的主人。【关键词】公众参与；公共利益；制度；法律；市民社会

PUBLIC PARTICIPATION IN URBANPLANNING: TWO CASES IN MAINLAND CHINAAND HONG KONGQI Dongjin; ZHOU Jianyun

ＡＢＳＴＲＡＣＴ： Trough two case studies on public par-ticipation in urban planning in mainland China andHong Kong, this paper analyzes the institutional dif-ference on public participation in two areas. It dis-covers that the different results in two cases comefrom not only the different planning systems but alsothe planning ideologies and power restrictions behind.ＫＥＹＷＯＲＤＳ： public participation; public interests;institution; legislation; civil society

【文章编号】１００２－１３２９（２００５）０７－００５２－０５【中图分类号】ＴＵ９８４【文献标识码】Ａ

１．２　　案例二

２００３年香港为了建设中环及湾仔绕道，解决交通拥挤问题，同时美化海港建海滨长廊，政府按程序进行有关填海工程。在湾仔的填海工程中，保护海港协会认为港府为增加土地卖钱，在湾仔会展中心毗邻增加综合发展区以及兴建海心公园等，不但令填海面积滥增２６ｈｍ２，最终更可能令维港沦为“维多利亚河”。协会一直提出反对未果，不得已提出诉讼。２００３年７月８日，反对政府填海计划的司法复核获高等法院裁定胜诉。法官指政府的填海计划违反保护海港条例；而城规会（城市规划委员会简称）批准填海计划加入海心公园等非必要项目，是于理不合。法官裁决

１　　案例回顾

【作者简介】

戚冬瑾（１９７９－），女，华南理工大学２００３级硕士研究生。

周剑云（１９６４－），男，华南理工大学建筑学院副教授。

【收稿日期】２００４－０３－２４

１．１　　案例一

杭州市民金奎喜有一日在西湖散步时发现浙江老年大学正在施工，该地点属于西湖风景名胜区的保护范围。根据《西湖风景名胜区保护管理条例》规定，西湖风景名胜区内不允许新建、扩建与风景名胜无关的建筑物。他向杭州市规划局询问情况，发现老年大学项目已由规划部门同意

把计划发还城规会重新考虑，并判城规会支付讼２．２　　公众上诉的权利

费。随后保护海港协会指正在进行的中环填海工这两个案例的一个共同点就是都涉及到公共程也应停下，引起诉讼。政府强调，政府和市民利益。当个人利益受到侵害时，可以透过相应的一样重视及爱护维港，坚决执行法庭判决，并会法律渠道进行申诉。　然而当公共利益受到侵害时，重新检讨工程，力求将填海规模减至最小。法律在这方面的定义就出现了模糊地带。如案例

这里列举的两个例子均是规划项目按程序在一中，法院拒绝受理案件的原因是根据《行政诉进行当中，市民或公众团体提出质疑或反对的意讼法》规定，起诉人也就是原告，必须是他所诉见，但事情的结果却不同。究竟产生这迥异结果的这个具体行政行为跟他有利害关系，也就是他的原因在哪里？本文试图由表及里，从体制差异是具体行政行为的相对人，　或者是具体行政行为进而分析其背后的规划观念和权利制衡。的相关人。公共利益作为一个抽象的概念，难以

与具体的个人建立起对应关系。尽管《杭州市城

２　　表层分析——体制差异市规划管理条例》规定，任何单位和个人都有权

对城市规划的编制提出意见和建议，对违反城市

２．１　　公众获取讯息的时机规划的行为有权提出检举和控告。但无疑目前这

香港的规划可分为两个层次。第一个层次是项条例缺少上位法律的操作平台。

制定全港性和次区域性的发展策略，拟订整体的那么社会公共利益遭受损害的时候谁可以提　中期及长期的土地用途、运输及环境规划大纲。起诉讼？在香港以及其他一些国家，是由它的利第二个层次是根据全港性和次区域的发展策略，益团体、社会团体、民间组织等（例如案例二中按《城市规划条例》制定地区层面的土地用途图的海港保护协会）代表这个利益人提起相关的诉则，以规管个别发展的项目。讼；还有一种就是他可以要求国家的法律监督机

其中，第一层次的规划并不是法定文件，而构，也就是检察院检察官代表公众向法院提起司　是政府经过详细研究和广泛咨询公众意见后制定法审查的请求或者是诉讼。

的。以目前正在进行的“香港２０３０”为例，从第公益行政诉讼是公众参与的一部分，也是捍一阶段目标和主要研究课题的订立开始就广泛征卫公众利益的一个法律途径。然而当法律在界定求公众意见。为让一般公众易于理解和掌握，他公众上诉权利时出现上下位法矛盾或存在灰色模们推行了一系列的活动，例如公开论坛、学校讲糊地带时，诉讼权利就得不到明确解析，也就难座、巡回展览、向不同团体举行简介会等。总之以寻求法律的支持。当城市规划作为一项行政行从规划的开始就“以民为本，谋求共识”，力求规为有可能危害到公众利益的时候，法律应该通过划的结果更贴近民意。公益诉讼方面的相关立法赋予公众上诉的权利。

第二层次的规划由于以法定图则落实，更关

切到市民的利益，因而公众参与体现在法律程序２．３　　公众上诉的通道

上。在制定新的分区计划大纲或对现有图则进行公众参与应该就是市民有意见和建议可以表重要修订前，城规会首先公布规划研究报告，供公达，为了避免政府可能仅仅应付公众参与而流于众查阅和发表意见，在制定或修订图则时，将会考形式，还应该建立通畅的上诉通道。

虑规划研究报告和公众的意见。编制的图则草图香港的城市规划条例在１９９１年进行了较大和修订图则也要在政府宪报上刊登，分别公开展的修改，成立了城市规划上诉委员会，负责聆听示两个月和三个星期，供市民发表意见。受图则影因不满城规会在进行复核后不批准规划申请而提响的人可在此期间内向城规会提出反对意见。出的上诉，使申请者能够得到一个公开公平聆听

可以说香港的规划体制和程序都在最大程度的机会。若申请人对复核结果仍然不服，还可以上保证公众能第一时间获得规划的有关资讯，并上诉至高级法院，由法院对判决的程序进行审且有效地表达意见。反观内地的规划制度，有关查。法院有权撤消其判决，但无权做出新的判决公众的知情权和参与权仍得不到体现。虽然在规或修改原有判决，这也是建立在对专业的尊重和划前也会做一些社会调查（包括民意调查），但其职能权责清晰的基础上。

过程多是一种单向的信息反馈，缺乏真正的互动案例二中，海港保护协会反对政府填海计划交流，而且如何处理公众的意见，如何保证公众的司法复核就是最后通过法院的裁定获得胜诉。的知情权，在法律条文中也缺少相关内容。至于法官在判词中指出，《保护海港条例》本身推定填目前流行的规划展览，将已制定好的规划效果图海工程应可免则免，如必须施工填海，应符合公供大众“参观”更成为一种流于形式的公众参与。众的重大需要、符合环保及可持续发展等原则。

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公众参与

Public Participation

城规会批准填海计划中加入海心公园等项目或符合公众受益原则，却未能证明有迫切需要。基于对《保护海港条例》以及平衡考虑公众需求及重大公众得益等因素，法官撤消了城规会的决定并把计划发还城规会重新考虑。透过通畅、透明的上诉通道，香港的民间团体基于公众利益，在与政府的官司中第一次获得胜利，也迫使政府在其他的大型填海工程中要重新检讨是否符合《保护海港条例》的立法精神。

反观案例一，尽管《杭州市城市规划管理条例》规定，任何单位和个人都有权对违反城市规划的行为提出检举和控告，但对如何检举、上诉的程序设立却没有详细清晰的表述。这一方面使规划主管部门及相关行政机构和人员的主观行为得不到有效监督和控制，另一方面也容易造成政府、公众、开发商矛盾激化。

是考虑物质建设的手段，而是应该更多地以协调和沟通的形式与公众共同处理问题。只有当观念和态度产生转变，相应的制度、法规才能向更有利于公众参与的方向改进。

３．２　　市民社会

市民社会是与政治国家相对应的一个分析范畴。马克思在论述市民社会的基本原则和规律时揭示了“市民社会制约和决定国家，是国家的前提和基础。”在关于市民社会和政治国家的各种讨论中，权力和权力制衡成为经常的主题。孟德斯鸠针对黑格尔关于“国家高于社会”的论调提出了对权力滥用的担心，主张实行权力制约权力的分权制，和以个人权力制约国家公共权力的“社会——国家”关系。

２０世纪８０年代，　以哈贝马斯为代表的市民社会理论把市民社会分成了“私人领域”和“公共领域”两个系统，　并突出了公共领域在民主宪政中的作用。哈贝马斯认为，市民社会是一种独立于国家之外的私人“自治领域”，　包括两个子系统，　私人领域是指市场规律起作用的经济生活领域；　公共领域则是各种非官方的团体及媒介、党派等构成的社会文化生活领域，为人们提供了讨论公共事务的论坛。它的重要作用在于，　一是促进社会整合和群体认同，　促进市民社会内部和谐；二是为国家和政治子系统奠定合法基础。

哈贝马斯强调市民社会“公共领域”的作用在一定程度上是对孟德斯鸠的权力制衡说的补充和完善。因为权力之间既可以相互制约，也可以互相勾结达成某种默契。所以在发达的民主国家，不仅权力之间在制度设计上就安排许多彼此交易的障碍，而且关键是这些国家都存在一个发达的市民社会，存在发达而且代表各方利益的传媒、团体。在权力分立的背后，还有市民的眼睛在紧盯着，因此政治只能在尽可能公开透明的环境下进行。

案例二发生在香港的背景环境中，由于它之前一直受到英国的政治制度影响，逐渐形成了较为成熟的市民社会。公众在追求民主自由的同时形成了各种社会团体（如海港保护协会），代表不同阶层或利益组织的呼声。这种“公共领域”的市民社会在监督政府行为，维护公共利益方面慢慢转化为一种“社会——政府”的制约机制。

内地正处于经济高速增长和社会快速转型的发展阶段，原有的社会政治权力关系和利益关系不断被调整和重构。传统的“全能政治”开始分解，市民对个人和公共利益的意识正在逐步觉醒。应该说通过市民社会对政府进行监督，　是政

３　　深层分析——规划理念与市民社会

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３．１　　规划理念

规划理念（目标）从某种程度上表明城市规划的价值定位和侧重方向。香港规划署对其规划工作订立了三个层次的追求。包括“理想：透过规划工作，使香港成为世界知名的国际都市。使命：使香港成为更美好的安居乐业的地方。为履行这个使命，我们致力与社会各界人士紧密合作，共同促进本港的‘可持续发展’，确保不论现在或将来，香港都能保持经济繁荣，环境优美，社会进步。信念：积极进取、促进发展（主动促进合适的发展和旧区重建）；公开规划、勇于承担（鼓励市民参与规划工作，并向市民负责）；专业精神、实践理想（本着专业精神，以公正持平的态度，尽心竭力为市民服务，同时敢于创新，设法寻求良策，解决目前及长远发展问题）；讲求效率、着重成效（提供清晰明确的规划制度和架构，促进合适的发展，造福社会）”。透过其理念，可以看到香港把规划立足于市民的利益，规划部门秉着服务的精神开展工作，并努力在规划过程中通过公众参与使之更能满足市民长远的发展需求。

对比内地的《城市规划法》，其制定的目标是：“确定城市规模和发展方向，实现城市经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，适应社会主义现代化建设需要。”在规划的目标上更侧重于经济发展和现代化建设。这与内地所处的发展阶段有一定关联，在以“经济建设为中心”的主旋律下，城市规划不可避免地倾向于物质环境的发展。但城市建设最终目标是满足市民的使用需求。在这个基础上，规划就不仅仅

府开放和成熟的体现。问题的关键在于政府是否许其作为平等主体来说明理由，予以“申辩”的为市民提供了一个有效的监督渠道，包括法律、机会，甚至“质询”的权利。“抗辩”程序的设立体制上对市民社会的支持。在城市规划上，表现使行政权力与公众权利取得实质意义上的平衡，为公众参与的合法地位和操作程序。尤其是当行政相对方所受的损害是因行政自由裁

量不合理时。（４）完善上下位法的程序衔接。当公

４　　改革建议众不服行政复议结果或得不到行政机关的满意答

复时，将透过司法程序向法院提起行政诉讼。但

４．１　　制度层面——确立城市规划公众参在目前的《行政诉讼法》中对公益诉讼的内容仍与的制度建构然缺失，进而影响公众基于公共利益的上诉渠道

理念、社会形态的转变是一个渐进的过程。（如案例一）。只有通过《行政诉讼法》的修改，赋当政府政务走向公开透明，民主文明的市民社会予普通的公民或者是社会团体代表公众利益提起逐步确立，相应的体制也将逐渐完善以适应发展诉讼的权利，并且确定诉讼的对象可以是抽象的潮流。表现在城市规划公众参与方面，可以从以行政行为（如规划编制中的程序违法），也可以是下方面着手改进规划的行政体制。具体的行政行为，公众参与才能得到自上而下的４．１．１　　实体法上确立公众参与的法律地位法律保障。

实体法是确定各种法律主体的法律地位，赋

４．２　　操作层面——规划师与公众团体的　予有关当事人以具体的权利和义务的法律。规划

行政要实现民主与法制的统一，就必须一方面以互动

法确定规划行政权利的内容、权力的分配、权限受工具理性的影响，我国规划师往往存在一等；另一方面以法确定参与权力的主体，包括主种观念，认为规划是一项需要复杂技术的职业，体是谁，主体的范围，参与权力运行的哪一个阶因此不能由门外汉（公众）的决定所代替。更多　段等。其核心是权力主体广泛和有效地行使权时候，他们受计划经济时代自上而下观念的影力，特别是广泛有效的公众参与。这里包括两个响，视己为政府的技术官僚，自然地与政府构成互层面，一是公众精英，如规划委员会、社团与社动体，成为公共利益的代言人。然而若把城市规划区代表等；二是一般公众，如公众听证的一般参作为产品，那么市民则是最终用户。按照这个逻与者、与具体行政行为有相关利益关系的公众。辑，在规划编制这个经济活动过程中，规划师生产只有在法律的实体性内容方面明确界定与城市规产品，政府和行政部门选择生产商，而市民则对生划相关主体的法律地位，公众参与才能获得法律产的产品进行选择，评判。也就是说，规划师应该保障，行使他们相应具体的权利和义务。为市民服务，而不是为某个政府部门服务。

４．１．２　　完善程序法中关于公众参与的内容目前国外的规划理论已经历了由理性主义规

程序法主要涉及到立法程序、行政程序和诉划到倡导型规划再到交往型规划的转变，其内核讼程序三块内容。规划部门在行政执行中必须按包括对“公共”意义的重新诠释。从哈贝马斯关照法律规定的程序。但在现实中，一方面规划行于公共空间和交往行为理论延伸出的交往型规划政方面的大量规范性内容是由规划部门自己制订理论强调在规划的交往过程中，科学技术知识只并执行的，这种双重身份使得政府具有极大权是知识系统的一部分，复杂多元的生活知识，即威，容易产生官僚主义现象和腐败问题。另一方文化、历史、故事、神话、经验等“分立的个人面公众参与在我国目前法律性文件中仅仅停留在知识”更为重要。同样，在规划过程中的数据分原则性概念阶段，缺乏可供操作的程序性规范，析和统计仅仅是规划方法之一，多元化的价值观、如公众参与的范围、参与方式、参与途径及其保经验、直觉等相融合的公开讨论和意见交换也是障等。因此要保证规划行政的民主合法不但要在必备的规划方法。在这过程中，规划师不再扮演行政程序上对行政权力的行使设定严格的规定，价值中立的专家角色，而是应同时扮演多种角色：同时也要对公众参与的有效程序予以设定。包市民参加交往过程的组织者和促成者，市民间意括：（１）严格规范行政行为的程序与变更行政行见冲突的调停者，为特定价值辩护的交涉者。为的程序。（２）确立公众参与的“决策”程序。如结合我国的社会环境，政治体制改革正在不在规划编制方面，规范政府的规划信息发布、资断地深化，对公权的监督和限制，对私权的尊重料提供、公开展览、公众意见反馈、对公众意见和保护是新世纪的发展目标。一方面市民对“权的处理等程序。（３）确立公众参与的“抗辩”程序，益保护”的意识不断增强，另一方面市民对规划即当公众对某一规划行政行为不满或不服时，允技术的理解仍然有限。规划师面向公众的角色更

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公众参与

Public Participation

应像一个传播者和教育者。香港公众参与的形式十分值得借鉴。规划师从公众角度出发，通过推行一系列的活动，例如公开论坛、学校讲座、巡回展览、向不同团体举行简介会等，力求让一般公众易于理解和掌握规划的框架和内容，并及时把公众的意见吸纳到下一轮的规划深化中。

市规划才能更贴近其基本目标。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

１　湾仔填海计划政府败诉［Ｎ］．成报，２００３－０７－０９．２　诉讼的权利［Ｚ］．今日说法（中央电视台），２００３－０６－１１．３　冯志强．香港２０３０：规划远景与策略［Ｒ］．大珠三角城镇规划前景与规划管理研讨会，２００４－０２．

５　　结语

随着城市文化教育水平的提高以及大众传媒的发展，公众参与的意识势必增强；而政府近来也多次表示“政务透明公开，倾听民意、以人为本”，这为公众参与自下而上和自上而下地推进创造了良好的契机。只有当政府和市民社会达到一个良好的互动关系，亦即在市民社会的监督下城市政府更为公正和有效率，　而在政府的法律保障中市民社会以理智和合理的方式参与管理，　城

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４　宋家明．香港的城市规划体系与制度（上）、（下）［Ｊ］．北京规划建设，２００２，（６）．

５　王存河．市民社会与宪政之路［Ｊ］．现代法学，２００３，（６）．

６　张鸣．“行政分权”话古今［Ｊ］．读书，２００４，（１）．７　韦亚平．探讨城市规划行政行为的理性［Ｊ］．城市规划，２００１，（６）．

８　郭建，孙惠莲．城市规划中公众参与的法学思考［Ｊ］．城市规划，２００４，（１）．

９　龙元．交往型规划与公众参与［Ｊ］．城市规划，２００４，（１）．

究［Ｊ］．中国社会科学，２００２，（１）：１６８－１７９．６　刘梦琴．石牌流动人口聚居区研究——兼与北京“浙江村”比较［Ｊ］．市场和人口分析，２０００，（５）：４１－４６．

７　田莉．“都市里的村庄”现象评析——兼论乡村—

城市转型期的矛盾和协调发展［Ｊ］．城市规划汇刊，１９９８，（５）：５４－５６．

８　吴维平，王汉生．寄居大都市：京沪两地流动人口

住房现状分析［Ｊ］．社会学研究，２００２，（３）：９２－１１０．９　吴晓，吴明伟．物质性手段：作为我国流动人

口聚居区一种整合思路的探析［Ｊ］．城市规划汇刊，２００２，（２）：１７－２０．

１０　项飚．跨越边界的社区：北京“浙江村”的生活

史［Ｍ］．北京：三联书店，２０００．

１１　闫小培，魏立华，周锐波．快速城市化地区城乡

关系协调研究——以广州市“城中村”改造为例［Ｊ］．城市规划，２００４，２８（３）：３０－３８．１２　易颖．石牌：一个“城中村”最后的背影［Ｎ］．南方

周末，２００２－１０－３１．

１３　易颖．“城中村”靠什么拥有未来［Ｎ］．南方周末，

（上接第１３页）

注释（Ｎｏｔｅｓ）

①　“流动人口”是户口无变动、因经济或其他与就

业有关的原因而来到城市的人，而非那些因文化原因（例如培训、参加会议和进行考察工作）或社会原因（例如探亲访友、由于结婚或退休而引起的迁移、求医、旅游观光和短期寄居）而来到城市的人（吴维平，王汉生，２００２），简言之，专指那些以谋生营利为主要目的、自发从事社会经济活动的迁移人口和暂住人口。②　深圳特区包括罗湖、福田、南山、盐田四区。③　在这里，贫民窟指的是巴西城市的贫民窟，鉴于

中国和巴西均为发展中国家，具有可比性。④　广州市区指的是“老八区”，即荔湾区、东山区、

越秀区、海珠区、芳村区、天河区、白云区和黄埔区，未包括新设立的花都区和番禺区。⑤　近郊区的“城中村”改造可以考虑在异位“新建

低收入社区或农民公寓”，因为村落原来的区位与新区位的价值差距并不大。

参考文献（Ｒｅｆｅｒｅｎｃｅｓ）

１　蔡禾，编．城市社会学：理论与视野［Ｍ］．广州：

中山大学出版社，２００３．

２　戴维?波普诺，著．李强，等译．社会学（第十版）［Ｍ］．

北京：中国人民大学出版社，１９９９．５７０．３　敬东．“城市里的乡村”研究报告——经济发达

地区城市中心区农村城市化进程的对策［Ｊ］．城市规划，１９９９，２３（９）：８－１４．

４　李立勋．广州市城中村形成及改造机制研究［Ｄ］．

中山大学博士论文，２００１．

５　李培林．巨变：村落的终结——都市里的村庄研

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１４　曾芬钰．论城市化的本质与“农民工”的终结［Ｊ］．

当代经济研究，２００３，（１０）：１１－１４．

１５　张建明．广州都市村庄形成演变机制分析［Ｄ］．　中

山大学博士论文，１９９８．

１６　周大鸣．外来工与“二元社区”——珠江三角洲

的考察［Ｊ］．中山大学学报（社会科学版），２０００，（２）：１０７－１１２．

１７　Ｗａｌｌｅｒｓｔｅｉｎ　Ｉ．Ｔｈｅ　Ｍｏｄｅｒｎ　Ｗｏｒｌｄ－Ｓｙｓｔｅｍ　ＩＩＩ：　ｔｈｅ　Ｓｅｃｏｎｄ

Ｅｒａ　ｏｆ　Ｇｒｅａｔ　Ｅｘｐａｎｓｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｅ　Ｃａｐｉｔａｌｉｓｔ　Ｗｏｒｌｄ－Ｅｃｏｎｏｍｙ［Ｍ］．　Ｎｅｗ　Ｙｏｒｋ：　Ａｃａｄｅｍｉｃ　Ｐｒｅｓｓ，　１９８９．