赴美国水资源管理培训考察报告
为进一步提高我省水资源工程咨询、设计及管理人员的业务水平，学习国外先进理念，由浙江省水利系统19名专业技术人员组成的“水资源赴美培训团”，于20xx年12月30日至20xx年1月18日在美国东、西部进行了为期20天的培训考察和业务交流活动。培训团在美期间，与美国内政部地质调查局、陆军工程师兵团，洛杉矶市政府都市计划局、加州核桃谷水区政府及MWH（Montgomery Watson harza）、WEBB两家土木设计咨询公司进行了业务交流，听取了这些部门有关负责人和专业技术人员对美国水资源状况、水资源调查评价、监测、规划、供水管理、节水、污水处理等方面经验和作法的介绍，重点学习考察了加州水利建设和管理情况，参观了胡佛水坝、“北水南调”工程、核桃谷蓄水池、城镇节水和农业节水微灌工程等。
1 美国水资源概况
美国地处北美洲中部，总面积937万平方公里。辽阔的地域上平原、山脉、丘陵、沙漠、湖泊、沼泽等各种地貌类型均有分布，山地占国土面积的三分之一，丘陵及平原占三分之二，境内地势东、西两侧高，中间低，东部与西部大致以南北向的落基山东麓为界，也是美国太平洋水系和大西洋水系的分水岭，两边的气候和自然条件差异较大。
美国河流大都为南北走向，主要水系为：墨西哥湾水系，由密西西比河及格兰德河等河流构成，流域面积占美国本土面积的三分之二；太平洋水系，包括科罗拉多河、哥伦比亚河、萨克拉门托河等；大西洋水系，
包括波托马克河以及哈得逊河等；白令海水系，由阿拉斯加州的育空河及其它诸河构成；北冰洋水系，包括阿拉斯加州注入北冰洋的河流。据降水量的自然分布，美国水资源特点可以概括为，东多西少，人均丰富。全美多年平均降水量为760 毫米。以西经95度为界，可将美国本土化分成两个不同区域：西部17个州为干旱和半干旱区，年降水量在500毫米以下，西部内陆地区只有250毫米左右，科罗拉多河下游地区不足90毫米，是全美水资源较为紧缺的地区；东部年降水量为800至1000毫米左右，是湿润与半湿润地区。美国水资源总量为29702亿立方米，人均水资源量接近12000立方米，是水资源较为丰富的国家之一。
2. 美国水资源管理情况
经过近一个世纪的建设，美国水资源开发利用工程已基本形成体系，对局部洪水的控制和西部水资源的配置都达到了较高水平，可以说，美国大规模开发利用水资源的阶段已经结束。在进一步开发利用水资源已受到生态和环境强力制约的今天，美国水资源工作的重心已转向高效管理，重点是提高水的利用效率和防治水污染。联邦政府涉及水资源管理职能的主要有美国国防部陆军工程处、密西西比河委员会、内政部水资源局、内政部国家公园处，各州、县也有相应的水资源管理部门。其水资源管理的主要特点是：
2.1 以州为主的水资源管理体制
由于美国是联邦制国家，水资源属州所有，水资源管理基本以州为主进行。全国无统一的水资源管理法规，管理行为以州立法和州际协议为准绳。州以下往往分成若干个水务局，对供水、排水、污水处理及回用等
涉水事物统筹考虑，统一管理。以我们考察的南加州都市水务局为例，这个成立于19xx年的水资源管理机构，起初只负责6个县，5200平方公里的供水事宜，向州供水工程买水再向下一级水务机构趸售。随着人口的增加，经济的发展，水务局的职能已不可能拘限于单纯的供水，而是必须统筹考虑工业、农业、服务业及生态用水需求，统一规划调度外来供水、区域内地表水、地下水以及废污水处理回用，以保障区域经济社会发展的需要。尽管这样的水务局不是政府部门，但州立法赋予其管理权限，对区域水资源、水环境负总责，使美国的水资源在一定程度上实现了统一管理。
2.2 行政措施主要体现在规划的制定和实施
以州为主的水资源管理体制，并不意味着联邦政府在此方面只能袖手旁观。历史上，美国联邦有关部门一方面进行过大量水利基础设施工程的建设，一方面也协调制定并监督执行了许多州级分水协议。在我们走访的内政部地质调查局、垦务局等部门，目前都有一些规划、计划在制定或执行中，这些计划涉及水资源调查评价、水质监测、节水、水生态系统恢复等等，都由联邦投资保证执行。通过规划、计划的制定实施，促进美国水资源管理更趋科学和高效。在加州水资源局，政府工作人员正在着手修改“加州水资源计划”。于19xx年制定的“加州水资源计划”写入了加州的法律，即每五年就要修改一次该计划。此次修改将增加干旱对策、节水措施、环境气候变化等新内容，并对未来10年加州水资源供需作出预测。水资源局今后的行政措施将主要通过这个计划的实施得以体现。
2.3 发挥市场在水资源配置中的作用，水价制定遵循市场规律 美国是一个高度市场化国家，市场驱动机制无所不在。从大型水利工程的建设到供水区域内水资源的配置，其融资、供求均通过市场机制调控。在南加州都市水务局，来水、蓄水、输水、抽取地下水、废污水处理、地下水回灌等都是有偿运行的。水务局根据用水需求和供水情况，通过水资源调度模型进行实时调度，以满足用户需求。这个调度系统运行的基础就是市场化管理，水资源按质和成本论价。不同的价格决定了各种水源的分配，也促进了产业结构的调整，使废污水得以处理回用，使水资源向效益更高的产业部门流动，即“水往高处流”。
美国的水权与土地所有权密不可分，在水资源使用权的继承、流转和交易上，各州有较大不同，因涉及较多法律问题，都非常繁琐。近年来，在美国西部地区出现了水银行的水权交易体系，将每年水资源量按水权分成若干份，以股份制形式对水权进行管理，方便了交易程序，使水资源的经济价值得到充分体现。
美国水价的制定遵循市场规律，基本上要考虑水资源价值、供水及污水处理成本、新增供水能力投资。水费包括供水债券、资源税、污水处理费、检测费、管线接驳费等等，水价每年修订一次。美国也注重水价对节约用水的杠杆作用，近年水价年增幅达到8％，对19xx年以后全国保持用水零增长起到了积极作用。水权、水价和水市场的运营，使开源和节流成为市场机制调控的自觉行动，尽管存在管理失灵的问题，但在促进美国水资源可持续利用方面的作用是显而易见的。
2.4 节约和保护水资源是管理的重点
美国各级水资源部门在谈到目前水资源管理方面的主要工作时，都强调节约和保护的重要性。美国用水结构在20年前已基本趋于稳定，居民生活用水所占比例较高，在19xx年至19xx年的总用水量增长期内，农业、工业由于结构调整、降低成本以及对废水排放的严格限制，用水一直在下降，增长较快的就是城市居民和服务业用水。为此，美国水资源较紧缺的西部各州采取了许多节水措施，推广家庭节水器具，改革水价，开展节水宣传等。有的州对居民用水的限制措施非常细，甚至连灌溉草坪的时间都有明确规定。为了鼓励节水，政府规定了详细的经济政策，凡家庭、商业单位、工厂采取节水措施的都有不同程度的奖励补贴。节水措施有效遏制了用水量增长的势头。现在，各有关规划、计划中都把节水作为主要措施加以突出，尤其是西部各州，在开源与节流的关系中，首先强调的就是节流。
在水资源保护方面，美国十分重视减少对江河的污染和水生态系统的维护，上世纪70年代，由于大规模的城市化建设和工业污水无序排放，造成河流严重污染，疾病流行，美国政府于19xx年制定了排放标准，并支补助企业修建污水处理设施。目前全美建有20000多座污水处理厂，各种规模的污水收集处理系统保证了较高的污水处理率。19xx年增加一项对面源污染的控制条款，目前，建设项目的污水收集系统都有明确的要求。一些城市划定了大面积的水源保护区，如旧金山政府就购买了饮用水源地集水区，采取严格保护措施。美国在水资源开发利用过程中，对生态系统的维护进行了大量研究。联邦垦务局所管理的西部水库，都规定要下泄生态水量，以保证动植物对水的需求。美国地调局
近年启动了一项计划，对全国地下水进行监测评价，以推动各州采取回灌等措施，加强对地下水的保护。
2.5 新技术应用于水资源管理
在水资源调查评价、规划、实时监控等方面，美国有关部门广泛地应用先进的科学技术，如遥感技术，卫星传送，地理信息系统等。美国地质调查局负责水资源的监测、评价和科研工作，共设有覆盖全美各个河流和水源地的175万个观测站点，其中地表水85万个，地下水90万个，技术手段十分先进，这些监测站点全部与卫星联网，任何一个站点上发生在两小时以前的监测数据都能在因特网上查到。该局不仅开展正常的水资源观测和评价工作，近年来，还率先运用数学模型进行了全美地下水的水量和水质方面的研究工作，其技术方法值得我们借鉴。水资源实时调度在美国也很普遍，许多供水区都是通过计算机模型完成对水量的分配，自动化控制对水资源的科学配置起到了促进作用。
2.6 不断进行改革
美国的水资源管理处在不断改革中，体制问题是改革的重点。目前呼声最高的就是供水与污水处理业的私有化改革。由于美国环保部门对供水提出了更高的水质要求，大量20年以上管龄的供水管道需要更换（占70％），加之水处理成本也要增加，供水业对资金的大量需求呼唤私人资本的注入。美国目前的供水和污水处理企业90％以上是县、市及各种社区所有，资金不足，人才缺乏，使企业改造举步维艰；而投资回报率达到20％的美国供水业，对其国内和海外的私人资本有极强的吸引力，因此，供水与污水处理业私有化趋势明显。在一些地区，私营水厂
和委托管理的水厂越来越多。美国水公司协会调查研究的结果表明，水厂体制变革带来了一系列的变化：水质提高了，用水户投诉率降低了，经营成本降低了。更重要的是，私有化带来了资金、工作效率、优质服务，为美国水业注入了活力。
3.美国西部水资源开发利用
美国的西部较之东部也是主要的缺水区域。美国西部以山地高原为主，主要由太平洋沿岸山地、哥伦比亚高原、科罗拉多高原以及落基山山地组成。太平洋沿岸地区属温带海洋性气候，夏季干旱无雨，以冬季降水为主，大部分地区年降水量少于500毫米，尤其是毗邻太平洋的加州地区，在全美人口密度最大，工业和城市化程度很高，南加州年降水量只有100~200毫米，本地水资源严重不足，长期以来是美国联邦和加州政府十分关注的主要问题之一。
在美国漫长的西部开发历史中，水资源的开发利用始终是重中之重。早在19xx年，联邦政府就设立了垦务局致力于中西部水资源的开发利用，经过近100年的努力，在西部已经建成水库348座、泵站267座、渠道21.6万公里、输水干管2300公里、水电站58座。这些工程的建设，为美国西部水资源的配置，为西部经济社会的发展奠定了基石。有了胡佛水坝，才有内华达美丽的城市拉斯维加斯；如果没有北水南调工程，今天的美国第二大城市洛杉矶将风光不再。
位于美国西海岸的加利福尼亚州，南北狭长，地形起伏，雨水分布不均。北部雨水较多，常有洪水；南部人口密集，降雨稀少。尤其是南加州，聚集了该州2／3的人口，又是经济高速发展地区，水资源矛盾
十分突出。南加州地区水资源由四方面组成：一是东北内华达州科罗拉多河引水；二是加州北部旧金山沙加缅渡三角洲地区引入的水三是本地山区地表水；四是地下水。由于南加州处于干旱地区本地水资源十分有限，供水以外流域调水为主。
3.1 科罗拉多河引水工程
科罗拉多河上建有著名的胡佛水库及PARKER水库等大型水库工程，19xx年建成的胡佛水库库容352亿立方米，PARKER水库建成于19xx年，是胡佛下游的梯级水库，也是向南加州供水的取水水源水库，19xx年建成引水工程，总长度390公里，其中隧洞30处，总长度148公里，最长隧洞27公里，5级提水泵站，总装机297MW，总扬程493米，将经胡佛等水库调节后的科罗拉多河水引至以洛杉矶为中心的南加州地区，是洛杉矶发展的基础。
3.2 沙加缅渡三角洲引水工程（又称加州北水南调工程）
但随着各州对本州水源的控制和保护，加上地下水超采引起地面下沉等情况，迫使加州政府于20世纪50年代起，统筹考虑解决北涝南旱的水资源配置之策，计划从水资源丰富的北加州旧金山湾上游的沙加缅渡三角洲地区引水至南加州，19xx年，加州全民公决支持北水南调计划，使全长600多公里的调水工程得以开工建设。该工程主干道于19xx年竣工，此后，完善和配套工作一直未停。整个工程建有28座大坝和水库，22座抽水站和一些发电站，年调水量近50亿立方米，供加州2000万人使用，调水量的70％用于城市，30％用于灌溉360多万亩农田，是目前美国乃至世界距离最长扬程最高的调水工程。北水南调工程主体投
资17.5亿美元，全部来自长期债券，由州水资源局根据用水需求与当时的29个地方水务局签署长期用水合同，再用水费偿还债券。这种市场化的资金运作，不仅解决了工程建设的资金问题，也为工程的运营管理打下了良好的基础。从目前的情况看，北水南调工程的建设是成功的，即使美国对水利工程建设反对最激烈的环保人士也充分肯定这一工程的功绩。
3.3 加州水资源利用其它情况
加州年用水约1000亿立方米，其中：46%用于环境，43%用于农业，11%用于生活及工商业。加州地区大部分居民的住房以独立式庭院为主，由于降水稀少，南加州家庭用水中50%用于浇灌花草，是生活用水的主要部分，因此用水量很大，为此，洛杉矶市规定家庭用水基数是每人每天110加伦（约420升），超过部分累进加价，并规划定浇灌草坪的时间，利用再生水浇灌。
为确保南加州供水，负责南加州供水的都市水务集团建有保证南加州6个月用水的钻石谷水库，作为南加州的备用水源。沙加缅渡三角洲地区调往南加州的水资源是：丰水年9%，平水年24%，枯水年平均36%，为保护河口三角洲地区的生态环境，已实施减量供水，在特枯年份减少30%。为迎接不断增长的用水需求，政府采取了推广节水器具、再生水利用、海水淡化等一系列措施。
4．体会和建议
通过赴美水资源培训考察，针对我省水资源开发利用和管理保护的实际，我们深切感到，美国作为一个水资源条件较好的国家，又有多年
来大量水利设施建设的基础，仍然高度重视水资源问题，采取切实措施促进水资源的节约和保护，很值得我们学习。归纳起来有几个方面值得借鉴：一是美国基层水务局的模式和供水业的改革，对我国正在进行的水务管理体制改革有借鉴意义；二是美国水资源规划和计划的制定实施，对我们增强规划的可操作性与如何保证实施有借鉴意义；三是在深入研究水权、水市场及制定水资源节约和保护的经济政策上，美国的做法值得学习；四是水资源管理的先进技术可以学习交流；五是水利建设从资金筹措到运营管理能够从美国西部开发的做法中学到经验；六是水资源开发中如何维护良好的水生态系统应当借鉴美国经验，加州北水南调工程引水量占旧金山湾以上径流的24%，枯水年为36%，河口生态环境仍得以较好的保护。
为此，提出以下建议：
一是进一步深化水务管理体制改革，为水资源可持续利用提供体制保障。从美国水务局的运行情况看，水资源的统一管理与涉水事物的统筹治理具有体制上的优越性。我国水务管理体制改革的方向是正确的，应坚定不移的走下去，国家和地方应制定政策予以推动。目前，我们在推行水务一体化管理上主要着重于理顺城乡水资源管理体制，在水资源保护、污水处理以及回用的管理上比较薄弱，随着城市化进程的加快，要加强对水资源保护和污水处理的统一管理。要指导水务部门积极改革内部管理体制，做到政企、政事分开，推动供水企业的改革、改组和改造，引入竞争机制，增强运营活力。
二是适应我国加入WTO的新形势，深入研究制定促进水资源节约
和保护的经济政策。我们过去过多的依赖于行政政策进行管理，对经济问题研究得很不够。水价、水权和水市场的研究在我国刚刚起步。要借鉴美国在这方面的成功经验，充分利用水价这一杠杆促进节水，依靠市场对水资源实施配置，在全社会建立节约用水和保护水资源的机制，为节水型社会的建设提供政策支持。
三是水资源管理的目标由工程目标向综合目标转变。我国水管理历史的问题主要集中于洪水、航运、灌溉。早期的水利管理主要强调工程管理，以工程目标为核咨已目标。而现代城市及工业缺水和水污染问题日趋突出，因而管理的中心也将转移。水资源管理的目标确定应与当地国民经济发展目标和生态环境控制目标相适应，不仅要考虑资源条件，而且还应充分考虑经济和生态的承受能力。水资源管理的最终目标是努力使有限的水资源创造最大的社会经济效益和最佳生态环境，或者说以最小的投人满足社会经济发展对水资源的需求。因此，在今后的水资源管理中，将要综合考虑工程目标、经济目标、社会目标和生态目标。
四是水资源管理模式由行政管理向流域管理转变。水的最大特性是流动性，水的流动性决定了它的流域性。流域是一个天然的集水区域，是一个从源头到河口的自成体系的水资源单元，是一个以降水为渊源、以水流为基础、以河流为主线、以分水岭为边界的特殊区域概念。水资源的这种流动性和流域性，决定了水资源按流域统一管理的必然性。流域是一个由水量、水质、地表水和地下水等各组成部分构成的统一整体，是一个完整的生态系统。依据水资源的流域特性，发展以自然流域为单元的水资源统一管理模式，正为世界上越来越多的国家所认识和采用。
美国流域管理的一个鲜明特点是注重流域立法，把流域的法制建设作为流域管理的基础和前提。加强和发展流域水资源的统一管理，已成为一种世界性的趋势和水资源管理的成功模式图。流域是以水文地理为特征所形成的一个整体，每一个流域都涉及省区之间、上下游之间、干支流之间以及左右岸之间的利益，只有按流域进行统筹规划和统一管理，才能体现江河治理与水资源管理的统一性和综合性，才能使整个流域的经济社会与供用水的“费用与效益”之间得到均衡和协调发展。只有实施以流域为单元的统一管理，才可能从全局和综合的角度，在水资源的承载能力、供给与需求之间寻找某种平衡，实现合理配置和高效利用，保障水资源可持续利用和国家经济社会的可持续发展。
五是进一步加强国际水资源管理合作，加州的北水南调工程是值得我省水利工作者进一步深入考察学习及研究的对象。
浙江省水利系统赴美水资源管理培训考察团
二〇〇九年二月五日
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