落实检务督察制度 健全内部监督制约机制

6月12日，全国检察机关检务督察工作电视电话会议结束后，河源市院紧接着召开了全市检察机关电视电话会议，刘祥福检察长在会上就如何贯彻落实好高检院电视电话会议精神提出四点意见：

一、认真贯彻会议精神，充分认识开展检务督察工作的重要性

检务督察工作是检察机关内部的一种监督模式，是完善对检察权行使的监督制约的一项重要举措。各县区院要认真贯彻落实好全国检察机关检务督察工作电视电话会议精神，针对高检院通报的在12个省开展检务督察的情况，好的方面我们要学习和坚持，不好的方面希望全市检察机关对照问题进行自查，以此为鉴，进行整改，切实做好自我监督和防范。

二、加强领导，深化措施，落实责任，做好自查和整改工作

开展检务督察本的目的是贯彻落实督察事项，促进督察对象认真履行职责、遵章守纪、规范执法行为、贯彻上级部署和决定等。各县区院检察长要亲自抓，分管领导具体抓，

主动配合检务督察工作，做好自查和整改。各县区院纪检监察和政工部门人员要负起责任，小题大作，要敢于抓，不要做老好人，要把功夫下在日常工作中，通过严肃办事办案纪律，主动做好自我防范，杜绝检察人员违纪违法。

三、深入开展检务督察工作，加强对检察权行使的监督制约

从市院检务督察组对各县区院开展督察的情况来看，我市检察机关工作作风总体情况良好，各单位的绝大部分干警能够严格遵守各项规章制度，但也存在一些问题，需要引起重视，下一步市院将对督察情况进行通报，各县区院要针对通报的问题认真做好自查并作出整改。 为加强对检察权行使的监督制约，近期市院将全面深入地开展检务督察工作，检务督察组将对执法办案的情况、执行各项规章制度的情况、落实重大工作部署的情况、纪律作风建设的情况、落实检察长交办的事项等开展全面督察。开展检务督察的方式为明察和暗访，包括听取被督察单位、部门和人员的汇报；听取地方党委、人大、政府、政协和有关单位、新闻媒体及人民群众对检察机关及其工作人员的意见和建议；要求被督察对象就督察事项涉及的问题作出解释和说明；要求被督察对象提供与督察事项有关的资料；以其他身份进行暗访督察等方法进行督察。县区院要以检务督察的

作为改进工作的动力，认真对照要求，全方位地检视自身工作的不足并进行整改，促进检察工作的科学发展。

四、重点加强纪律作风建设，杜绝检察人员违纪违法 各县区院要针对检务督察的内容，认真做好自查，增强做好自身监督制约机制工作的自觉性，防患于未然。要认真执行各项规章制度，确保检察权的正确行使；要认真遵守办案程序和办案纪律，落实办案安全防范措施，规范执法行为；要认真贯彻上级机关部署，确保检令畅通、令行禁止。特别是要重点加强作风纪律建设情况的督察，检务督察部门要重点解决对求助群众和案件当事人作风粗暴、冷硬横推的问题，开特权车、霸道车、滥用警车警械的问题，着检察制服随意出入娱乐场所、酗酒滋事的问题，加大对一线执法办案人员和直接与人民群众打交道的控告、申诉、民行等部门的督察力度。

第二篇：论检务督察

论检务督察

论文摘要：论检务督察——以杭州市萧山区检察院为视角

论文关键词：论检务,督察,杭州市,山区,检察院

检务督察，是检察机关强化内部监督，加强队伍建设，确保检察机关严格、公正、文明执法，提高执法公信力的一项改革举措。萧山区人民检察院自20xx年开展检务督察工作以来，以科学发展观为指导，紧密结合本院的工作特点和职能定位，适应强化法律监督职能和加强执法办案的形势需要，牢牢抓住本院在思想、作风、能力和工作机制上与科学发展观不相适的环节，不断加强对自身执法活动的监督制约，探索开展检务督察工作的方法和途径，在解决影响和制约该院检察工作健康发展的突出问题方面，取得了一定成效。

20xx年最高人民检察院制定出台的《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中强调要“完善检察机关接受监督和内部制约的制度，保障检察权的正确行使”，并明确提出“建立以纠正违法办案、保证案件质量为中心的检务督察制度”。这一具体制度的提出，既是对新的形势下人民群众对包括检察权在内的公权力规范运行的司法要求的回应，也是检察机关完善自身建设，实现可持续发展的要求。20xx年10月《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》正式试行，但该《规定》只就检务督察的机构设置、职能范围和运作程序等方面进行了比较笼统的规定，且大多针对高检院自身督察制定的。对基层检务督察的指导意义不大，检务督察的理论论证和实践探索尚处于初始阶段。显然，通过对检务督察机制的深入研究，从理论上进一步明晰这一机制，同时结合萧山区检察院几年来对检务督察的探索，并在此基础上对检务督察机制运作模式进行科学合理的设置，对进一步完善《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》，对实现检务督察的规范性、权威性、实效性有至关重要的作用。

一、检务督察机制必要性和重要性

（一）检务督察是维护社会正义的重要保障

正义是法律追求的重要目标之一。社会正义的实现需要立法、执法、司法等部门之间的密切配合,也需要立法、执法、司法等部门的内部有相应的监督制约机制。检察机关是我国重要的司法机关之一,其内部的检务督察制度是实现社会正义的有力保障。社会正义是正义应用于社会关系中的体现。正义是兼具公平、平等和公正等多种含义的社会价值理念。但是,“正义具有普洛斯似的脸,变幻无常,随时可呈现不同形状并具有不同的面貌。”[1]我们很难抽象出一个让社会公众都能接受的正义标准。社会正义是对社会体系的存在、结构及其运行状态是否合理的追问,它旨在按正义的要求去建构和变革社会关系和社会制度,使社会更符合人性的要求。

一般而言,社会正义是指人与人之间,个人与社会之间关系的均衡合理状态,或者社会用以分配社会成员和其它社会主体的权利与义务,调节各种利益关系所应有的规范尺度。社会正义的核心是对社会关系调节的均衡或合理要求,使社会主体的权利与义务之间,付出与索取之间达到对等或合理。法律是实现社会正义的最为有效途径。“要使事物合于正义,须有毫无偏私的权衡,法律恰恰是这样一个中道的权衡。”[2]作为一种强制性的规范,法律的目的是为了给社会主体的行为提供一种统一的评价规则。通过预先对社会关系中的权利、义务进行直接或间接划定,法律能促使社会主体对自己将要进行的作为或不作为作出法律意义上的评价,规范社会主体正在进行的作为或不作为,进而实现立法者预设的均衡或合理的社会状态。法律的实现需要有司法机关对法律的执行行为及法律监督行为作保障。检务督察是实现社会正义的有力保障。检察机关是实现社会正义的重要司法机关。

我国的司法实践表明:检察机关在打击犯罪,保障人权,维护社会正义等方面发挥着不可替代的作用。检务督察的目的是为了加强检察机关的内部监督,迫使检察工作人员更好地依法对外行使职权或履行职责。而行使检察职权或履行职责的目的,就是为了维护社会正义。

所以,检务督察是检察机关及其工作人员行使职权或履行职责的有力保障之一,当然也是实现社会正义的有力保障之一。

（二）检务督察是实现法治的必然要求

法治是民主政治的追求。法治是现代社会的治国方略,是指“一个国家在社会控制体系中选择以法律为主的手段进行控制。”[3]法治必须从现代民主的政治体制的意义上来理解。法治是现代民主政治体制的基本特征也是基本原则。在现代民主政治体制下,法律是最高的行为依据和准则,具有至高无上的地位。法律监督是实现法治的必备程序。“法律监督是国家为了防止执法、司法权力的越轨而设立的一道控制防线,设置专门的法律监督机关进行法律监督更是具有现代法治文化意义的权力制衡手段。”[4]法律监督对于法治的推动和保障作用已在社会上形成共识,它体现于法治的全过程及保障法律运行的各个部门。

检察制度是实现法治的保障。检察制度的功能,就是其对现实社会中的人们及其相关的政治、经济和文化等对象的左右和效果。检察制度与文明社会的法治有密切的联系,检察制度自始至终与法治相互依存,密不可分。正如昂格尔所指出的:在法治国里,为了严密控制司法自由裁决权力的扩张及腐化,检察制度作为一种新的控制力量从司法领域划分出来,保证了国家权力结构的平衡与安全[5]。我国检察制度对防止权利的扩腐化具有不可替代的作用,检察制度的功能归根结底是对法治的实现与保障。检务督察制度是实现依法治国的重要举措之一。

我国《宪法》第一百二十九条规定:“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”通过监督检察工作人员的履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等情况,检务督察可以使检察工作人员以更好的业务素养和精神面貌来行使法律监督职权。检察机关法律监督权的正确行使,可以使法治理念真正地深入到执法者及社会每个个体的意识当中,从这一角度而言,检务督察对依法治国的实现具有积极作用。

（三）检务督察是保障人权的重要举措

保障人权是法律的终极目标。英国学者米尔恩认为,人权是“最低限度的普遍道德权利”。

[6]从根据上看,人权是一种道德权利;从主体与内容上看,人权是一种普遍权利;从其概念产生的社会历史过程看,人权是一种反抗权利[7]。法律的根基在于社会上大多数人的道德,在于社会各种利益的争斗与妥协。“人是目的,不是手段”,作为最低限度普遍道德的要求,法律对人权的保障成了法律的终极目标。

检察制度设置的正当性和必要性在于保障人权。设立检察制度的正当性和必要性,在于合理配置司法资源,构成规范有序的司法结构,运用正当程序来保障当事人的基本权利,避免司法专断和侵犯人权现象的发生。检察机关主要通过追诉犯罪来保障人权。一切犯罪都是对社会秩序的直接侵害,社会危害性是犯罪的本质特征,是衡量犯罪的标尺[8]。而社会并非抽象的存在物,它是由现实的单个的“人”所构成的,是“人”的社会。因此,危害社会的犯罪行为,必然是对处于特定社会关系中各种现实的“人”的权利的侵犯。追诉犯罪正是通过要求审判机关剥夺犯罪人的自由权、财产权甚至生命权,达到惩罚和预防犯罪,修复被犯罪所破坏的社会秩序,维护受害人合法权益的目的。

检务督察是保障人权的举措之一。检务督察与保障人权是一种互动关系,检务督察通过对案件的事前、事中及事后监督,实现对人权的程序性保障。检务督察通过对批捕部门的监督,保证检察机关正确运用逮捕强制措施,使无辜者的人身权利不受侵害;检务督察通过对检察机关自侦活动能够的监督,发现和纠察自侦部门的违法行为,保障公民的人身权利和财产权利不被非法侵犯;检务督察促使检察机关及时对国家工作人员的贪污受贿、徇私枉法、刑讯逼供等行为正确查处,保障公民不受这些行为的侵害。

二、检务督察制度探索中存在的问题

在检察机关内部建立和实行督察制度，事关检察工作和检察队伍建设大局，它是加强检

察机关内部监督的重大举措，与西方国家相比，我国检察督察制度具有坚持党对检察机关的绝对领导、坚持从严治检相结合的巨大优势。但目前，因为体制等多方面原因，我国检务督察制度在实践中还存在诸多问题，这主要表现在以下几个方面：

（一）观念认识的局限性

对我国检察内部监督———督察制度的认识，必须立足于检察历史发展的必然趋势，认识到督察作为检察机关内部监督第一道防线的必要性和重要意义。但是，在我国，检务督察制度从实践到建立属于刚刚起步阶段，对督察的认识层面往往仅限于对检察机关内部的加强监督，认识不到检务督察制度对中国特色检察制度的历史性重要意义，甚至把它与党的监督部门与行政监督机制混为一谈，这种观念认识直接影响到检务督察的正确定位和职能作用的发挥。

（二）机构设置的重叠性

根据《暂行规定》，最高人民检察院设立检务督察委员会，是对检察机关与检察人员执行法律、法规和遵守纪律情况进行监督。但实际上，按照有关法律、法规、规章和规范性文件的规定，对检察机关及人员的监督还有纪委、监察派驻检察机关内部的纪检、监察等部门，其中纪检部门负责对党员违纪情况调查处理，监察部门是各级政府监察部门派驻机构，对公务员的腐败行为(包括违法犯罪行为)、不正之风进行调查处理。因此，检察机关内部督察监督机制功能的行使实际上是由三家不同监督机能、性质的机构在行使，其后果往往是:一方面，纪检、监察越权和本身职能受到制约而不能有效发挥，另一方面，检察机关内部督察的权威性和影响力大打折扣，甚至由于纪检、监察部门设置较早以及对督察认识不够等原因，不少干警直接把检务督察部门也视为纪检监察组织部门。

（三）职能构建的分离性

当前检察机关内部都建立了信访、举报中心等机构，以接待、处理人民群众对检察人员的投诉、申诉与控告，可以说，在很大程度上信访、举报中心起到了对检察工作人员执法执纪的监督作用。信访、举报中心等机制在根本性质上可以说是督察制度的重要组成部分。但实际职能的建构使得督察与本身业务操作出现分离，督察部门不能宏观把握监督内部的种种信息来源与开展工作的重要线索，在一定程度上削弱了督察开展工作的广度和深度。对检察机关及检察人员的有效监督及督察职能效果的发挥，离不开对检察队伍执法执纪等信息情况的了解，特别是对检察机关执法执纪存在主要问题的综合掌握，但目前督察尚未在体制上建立与此相适应的机制来进行运作，检察队伍信息情报的收集、分析与综合决策性建议功能比较薄弱。（四）业务工作的肤浅性

根据《暂行规定》，督察职能在很大程度上是对防止和减少检察机关、检察人员在执法工作中的违法违纪现象。但实际上，大量的督察活动仅仅停留在对检容风纪，或者停留在对枪支、警械、车辆的使用违反规定等方面，对执法活动、组织管理、检务保障等督察开展较少，即使有也多停留在比较肤浅层面上，就事论事较多。

三、对于加强检务督察工作探索

（一）加强思想重视

理念是制度的先导和灵魂。为克服以往内部监督制约机制建设中“头痛医头、脚痛医脚”，力量分散，反应滞后以及制度缺乏持久性等弊病，我们自改革伊始便明确了检务督察制度的理念。

理念之一，监督者必须强化自我监督。检察机关集中了侦查、逮捕、公诉、诉讼监督等多种职能，并全程参与刑事诉讼过程，外部难以实施有效监督，内部管理体系也较为复杂。因此加强检察机关内部监督制约，对于规范检察执法活动有其不可替代的作用，既是回应外界提出的“监督者由谁监督”的质疑，营造良好的检察工作环境的需要，也是进一步构建权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的检察工作机制的需要。同时，检察机关职能部门的

设置，本身就体现了各项检察权相互制约的功能，各部门的职责就包含有对其他相关部门实施制约的内容，使强化内部监督制约具有实践的可行性。

理念之二，以管案为核心，坚持由管案到管人。执法活动是检察权在实践中的具体表现形式，也是检察机关所有活动中对国家社会最具有影响力的活动。对检察机关而言，以执法活动为对象的监督制约是最为有效，也是最具有实质意义的。以往的监督实践和队伍建设的经验告诉我们，仅靠片面的说教灌输执法思想，或者简单地依赖行政、纪律手段查处违纪违法干警，效果并不明显、也不持久。一旦检察权被滥用会给检察机关带来巨大的负面影响，即使事后查处违纪违法人员也难以弥补。因此，把检务督察制度的核心对象界定为检察队伍监督管理的本源问题———检察职能，采取由管案到管人的基本思路，以执法办案为直接监督对象，以严格保障检察权行使的合法性、正当性作为监督的首要环节和核心目标，着力于从源头上减少检察人员利用执法权做“交易”的可能性。从这个角度看，检务督察制度的实质定位是检察业务督察，既区别于公安机关“警务督察”的风纪督察，也有别于纪检监察部门以人为核心对象的纪律监督。

理念之三，不干扰检察权正常行使。监督制约本身不是目的，监督的目的是要保障被监督的权力全面正当地运行，而不是削弱或取代被监督者的权力。强化和完善内部监督制约不能盲目地采用限制办案人员权限、中断办案过程、牺牲办案效率的手段来解决，更不能抑制执法活动的正常开展。检务督察制度的设置，一是应当有合法的权力来源，不能违反《人民检察院组织法》中关于检察权在检察体系内的分配的规定；二是不应增加案件流程的复杂程度，应当能够融入到具体办案流程中，与案件程序并行运转；三是以案件质量的要求引导办案人员的行为，尽量减少直接干预办案人员对案件判断的措施。

（二）检务督察的组织机构探索

检务督察的组织机构应以专兼职相结合的原则，在党组和检察长的直接授权下，成立由部门负责人组成的督察工作领导小组，配有专门的督察员，全面负责制度落实和业务运行的检查监督，对各项执法办案活动实行全程监控和全面监督，及时发现和矫正错误，保障执法办案工作健康有序地发展。

（三）检务督察的主要权力探索

一是有权要求被督察部门和人员提供有关材料，必要时扣留、封存。二是对违反法律、法规、纪律、规章制度，不依法、规范、文明、安全办案和违反检容、检纪的可当场责令立即纠正。三是扣留权。对违反枪支、警械、警车使用规定的，可以当场予以扣留。四是对正在实施严重违法纪律行为、严重影响检察机关形象或拒绝和阻碍督察人员执行任务的，有权制止或带离现场，按干部管理权限交相应检察院处理。五是可采取调查、收集有关证据，并作出相应的督察处理权。如责令纠正、限期改进；通报批语、责令检讨；对有关人员停职、追究纪律、刑事责任的建议权。

（四）检务督察的主要内容探索

首先，检察业务督察。重点应放在具体的执法办案和诉讼活动方面的督察。坚持实体监督与程序监督并重的原则,强化对执法程序、执法质量、执法行为等执法情况的督察;将督察“关口”前移,督察“触角”延伸,做到检察权行使到哪里,督察措施就跟进到哪里,做到督察不留死角;对案中、案后全过程的案件质量、办案程序、办案纪律以及落实办案安全防范措施等情况进行全方位的督察,纠正违法办案,保证办案质量,促进依法、文明、公正执法,确保检察权的正确行使。

其次，决定、决议、制度执行情况的督察。对本级和下级检察院及其检察人员执行上级或本级检察院决议、决定、制度和重大工作部署的情况进行督察,保证检令畅通,有令必行,有禁必止,促使切实转变工作作风,提升检察工作效能,促使整体执法效率的提高。

再次，执法作风和检容风纪的督察。对检察人员公正执法、文明执法情况如有无官僚主

义、拖拉作风、推诿扯皮,对群众颐指气使、冷硬横推等特权思想、霸道作风等问题进行督察。对违反检容风纪规定如不按规定穿着制式服装;着检察制服在公共场所时,举止不端,有损检察人员形象;着检察制服在公共场所饮酒;着检察制服到高消费娱乐、洗浴场所以及其他有损检容风纪行为进行督察,促使干警始终保持文明办案,廉洁从检,树立良好的检察形象。

（五）检务督察的方式和程序

检务督察的方式做到“四个结合”，即独立督察与集体督察相结合、定期督察与临时督察相结合、全面督察与选择督察相结合、普遍督察与专项督察相结合。督察的具体方式可以为：专项督查、督办、抽查、明查暗访、列席案件讨论会、听庭、发出预警通知。在特殊情况下，受检察长委托，有关督察员对有关特别事项进行调查，并直接向检察长负责。为进一步提高检务督察工作的效率，实现检务督察工作的制度化、规范化，主要有以下几项督察程序： 一是立项，对属于检务督察部门职责范围内的问题，都应列为检务督察项目，然后根据问题的轻、重、缓、急情况，从中确定出检务督察的重点。

二是拟办，即拟定检务督察方案，这是保证检务督察活动缜密进行的行动计划。包括确定检务督察方式、承办单位、完成时限和反馈要求等。同时，还要制定跟踪方案。

三是办理，根据立项内容和检察机关内部的职责分工，检务督察部门按照立项的要求，认真开展检务督察工作。

四是对已办结的检务督察事项，检务督察部门要按项目的不同性质、涉及范围及领导批示，采用不同的方式和一事一报、及时上报的则来反馈督促检查的结果。

五是归档，检务督察档案是督察过程的真实记录，是检验工作质量的重要依据。检务督察项目办结后，对检务督察工作过程中的全部文字资料要按档案管理要求做到立项、立卷、存档。

（六）检务督察的衔接机制探索

第一,信息化技术保障机制。传统业务管理体现出明显的部门化、分散化,案件信息集中化程度低.为了更好地开展检察业务督察,必须以信息化技术作为保障。信息化技术在检务督察制度中的运用主要就是开发出功能实用、操作简便的业务督察管理软件模块,通过网络管理软件的运行,解决对案件的有效监控和对宏观执法活动的分析预测。基本的功能包括:案件信息录入;控制操作程序;办案期限预警提示功能;案件数据汇总分析。而从进一步有效实现内部监督制约的角度,信息化应用还需要进行必要的功能强化和完善:(1)具备信息化办案功能,即检察机关各项办案工作的书面程序均能够且必须在信息网络内进行,杜绝网络外办案、脱离监管的现象发生;计算机记录的案件情况不仅仅是基本信息,还包括案卷摘抄、文书草拟等所有流程的细节。(2)辅助实现案件管理的动态监督和过程纠错功能。督察部门根据计算机管理权限,可通过电脑检查督察范围内案件办理情况,对网络上体现的案件细节可进行实时和隐蔽的监控,发现问题及时向有关部门或权力机构反馈,并督促有关部门纠正。(3)按照检务督察制度设定的案件监督重点,就案件特征、瑕疵以及各部门对同一案件判断的差异等形成信息筛选分析标准,由计算机自动进行分析筛选,便于业务督察机构审查。

第二,与纪检监察工作的衔接机制。检务督察内容在一定程度上和纪检监察工作存在着包容关系,监察部门也对检察人员的执法纪律、检容风纪进行监督。但这两项工作并不能相互替代,而是应该相互配合,密切合作。对在检察业务督察中发现的涉嫌违法违纪、违规办案行为或者追究错案责任的,要提出建议,移交纪检监察部门处理;同时,纪检监察部门也要利用他们在检查、监督、回访中收集到的对检察人员执法执纪的意见和建议,总结出办案过程中容易出现的问题,使检务督察可以有针对性地实施重点督察,增强督察实效性。

第三,与绩效考评工作的衔接机制。加强对督察结果的运用,将其作为对检察干警和各部门工作绩效考评的依据之一。在制定绩效考核标准时,通过实施流程管理,规范各个办案阶段和环节的操作规程和监督方式,将督察关口前移,建立包括督察工作在内的绩效考核体系,在

动态管理中严格考核和奖惩,发现和纠正问题,真正将督察工作与绩效考评工作相挂钩,与检察干警和各部门的利益,以及评先创优相挂钩,努力取得最佳的督察效果。