把握检务督察重点,增强督察工作的针对性和实效性
摘 要:检务督察工作作为一项开展时间不久的监督举措,对于
保持检察机关干部纯洁性,促进落实检察机关纪律作风建设和各项
制度,服务检察中心工作有着重要意义。本文从基层院的工作实践
入手,结合对检务督察职能定位的探讨,浅议如何把握检务督察重
点,增强督察工作的针对性和实效性,以进一步促进检务督察的规
范化、制度化,推动检察工作的科学发展。
关键词:检务督察;检务督察职能;检务督察重点
开展检务督察,是高检院贯彻落实科学发展观,从加强检察机关
内部监督为出发点,保障检察机关及其工作人员依法履行职责,正
确使用职权,促进检察事业持续、快速、健康发展所采取的一项重
大举措。20xx年,高检院先后在河南、河北、浙江、山东、福建等
地开展检务督察试点。20xx年10月,高检院在总结各地试点工作
经验的基础上,制定下发了《最高人民检察院检务督察工作暂行规
定》,检务督察工作全面铺开,正式成为各地检察机关的一项重要
工作内容,全国32个省级检察院和397个市级检察院(占市级院总
数的97%)结合当地实际,采取多种形式开展了检务督察活动。《暂
行规定》为开展检务督察工作提供了系统、科学、权威的参考规则,
但是处在起步阶段的检务督察工作在各地的实践不一,如何更加准
确地把握检务督察的职能定位,如何把握督察重点,更加有效地开
展检务督察工作,还有待于进一步探索和完善。
一、 检务督察的性质
从定义上看,《暂行规定》第二条指出:“检务督察是检务督察部
门及其工作人员依照法律和规定对督察对象履行职责、行使职权、
遵章守纪、检风检容等方面进行的监督检查和督促落实”。这是新
时期检察机关加强内部监督、完善内部监督制约机制的有效探求,
也是深化“强化法律监督,维护公平正义”这一检察工作主题的有
效措施。长期以来,检察机关作为国家法律监督机关的职能作用倍
受争议,检察机关监督一切执法、司法部门,那么,谁来监督检察
院呢。
对检察机关检察权运行的监督,有两种形式。一种是外部监督,
包括人大监督、党委对检察机关的监督、宪法赋予公安机关和审判
机关权力制衡方面的监督;一种是内部监督,包括检察机关内部各
职能部门之间的监督、地方党委派驻检察机关的纪律监察监督和检
察机关聘请的人民监督员的人民监督员机制。但人大、党委由于不
是专业执法机关,其对检察权运行的监督没有深度和广度;公安机
关、审判机关和检察机关之间的监督显得很苍白无力;人民监督员
的监督只是对检察机关有可能做出撤案、不起诉等案件进行监督,
其监督的范围较狭窄。因此检察机关需要建立和制定一个检察机关
内部对检察权运行情况进行全面的、有深度的监督部门和监督制
度,这就是检务督察应运而生的前提和必然。检务督察在保证检察
权正确行使的基础上建立,但又监督制约检察权的行使,它改变了
检察机关内部监督的原有构架,在职能作用上与其他监督方式既相
互区别又相互交叉。
第一,检务督察具有权威性和刚性。在机构设置、权责配置及协
调运行机制方面,检务督察都体现出一级独立权力的特性,这与纪
检监察部门类似。《暂行规定》就检务督察委员会的组织设定也作
了明确的规定,即督察长由一名院领导担任;副督察长分别由政治
部和纪检监察部门负责同志担任;委员分别由相关部门主要负责同
志担任。各级检察机关除了设置常设机构外,可设置检务督察小组,
对案件质量、检容风纪、检务保障等方面的情况实行具体督察,督
察组长及成员,可由群众对符合条件的人员进行投票,并由督察长
任命产生。实践中,检务督察人员主要由纪检监察人员组成,也包
括法律政策研究室、政治处其他部门人员。
第二,检务督察具有主导性和特殊性。在监察对象上,检务督察
以检察执法活动为对象,纪检监察则是党内对人的纪律监察,上级
检察机关的监督则是一种上对下的机关领导,各个业务部门的监督
主要针对办案的执法程序和相关业务部门及其工作人员的执法行
为;在内容上,检务督察指向检察机关和检察人员行使职权的行为
和活动,涵盖业务监督、行政监督甚至八小时之外的监督,而纪检
监察侧重于对机关内部执法作风、工作纪律的检查和惩戒,上级检
察机关的监督则集合业务监督与执法守纪等方面的行政监督,各个
业务部门的监督主要针对案件办理。检务督察的内容更为宽泛,涵
盖并拓展纪检监察及上级院监督的内容,在检察机关内部监督机制
中统领全局,兼具行政监督和诉讼监督的职能,强化了上级院监督
和对其他部门的协调和监督,奠定了检务督察在检察机关内部监督
制约体制中的主导地位。
第三,检务督察具有动态性、事前性、事中性。检务督察制度从
履行职责、行使职权、遵章守纪、检风检容等方面对检察工作进行
监督检查和督促落实,突出事前和事中监督,具有全面预防、教育、
保护等职能,整个过程是动态的、实时的、全程的。而纪检监察注
重在事后监督和查处,具有问责性,上级检察机关的监督则是宏观
性、决策性,各个业务部门的监督具有专业性、深入性。
二、把握检务督察工作的开展重点
根据全国检察机关已开展的检务督察来看,检务督察工作的主要
职责和范围包括:
(一)检察业务督察
执法办案是检察权运行情况的主要表现形式,因此检察业务督察
的重点是办案质量,包括具体的执法办案和诉讼活动方面的督察。
从实体监督上说,检务督察将督察“关口”前移,对办理案件的质
量和执法行为进行全方位的督察,从实体审查上纠正违法办案;从
程序监督上说,检务督察的重点还在于检察人员在办案程序、办案
纪律以及落实办案安全防范措施等方面。在福建泉州市检察院,要
求将本院所办理的案件全部输入检务督察办案系统,由该院检务督
察办公室对本院所有案件办理情况进行全程监督,并对是否需要由
检委会进行研究讨论的案件进行实体和程序上的审查把关,再由检
委会予以讨论。虽然在某种程度上与检委会的职能相交叉,但作为
一种监督程序,区别于检委会会前审查和检委会决定事项的职权,
体现的是检务督察部门对检委会办事机构及检委会的执法行为的
监督,从实体和程序上同时确保了案件质量,有效减少涉检信访的
发生。
在检察机关受理与初查、侦查与侦查监督、侦查监督与审查起诉、
审查起诉与监所检察、控告申诉部门之间虽然存在着相互制约监督
的关系,但缺乏一套合理且易操作的程序设计,使得监督效果大打
折扣。检务督察制度的运行贯穿于案件办理的全过程,既注重检察
业务的流程管理,又注意部门之间的协调配合,主要表现为案件质
量的考核、评估等制度。因此,今后作为一个独立编制机构的案件
管理部门,体现着检察权的独立划分,也应被纳入检务督察的监察
对象,真正做到检察权行使到哪里,督察措施就跟进到哪里,做到
督察不留死角,确保检察权的正确行使。
(二)队伍建设督察
执法作风是检察队伍建设检风检纪的主要内容,检务督察以干警
的执法作风和检容仪态为督察重点。包括检察人员是否公正执法、
文明执法,如有无官僚主义、拖拉作风、推诿扯皮,对群众颐指气
使、冷硬横推等特权思想、霸道作风等;检察人员是否遵章守法,
特别是在廉洁自律和确保办案安全上严格律己;检察人员是否违反
检容风纪规定,如不按规定穿着制式服装,或着检察制服在公共场
所时举止不端,或着检察制服在公共场所饮酒,或着检察制服到高
消费娱乐、洗浴场所以及其他有损检察人员形象的行为。
同时还包括对干警上下班和工作纪律进行检查,对警车管理、信
访接待工作管理、警务区使用、办案安全防范措施的落实、同步录
音录像的执行等等进行监督检查,《暂行规定》明确了检务督察部
门的督察职能,强化了监督检查权,维护了检察机关的形象。如上
海市徐汇区开展对公诉人员出庭作风的检务督察,对出庭公诉人的
着装仪表、坐姿形态、语言规范、询问质证等出庭行为规范进行督
察,针对公诉人员的不当之处填写《公诉人出庭行为规范督察表》,
在庭审后及时提出纠正意见。而在笔者所在院,对公诉人庭审评查
则由研究室和案件管理中心组织,从业务上保证了评查的专业性,
但从监督效果上来看却有待商榷,专项庭审评查活动有利于规范公
诉人员的出庭行为,但纠正意见能否得到执行,只有同等业务部门
的监督是不够的,检务督察部门作为单向督察部门,在职权上更有
利于保证监督结果的执行和落实。
(三)检察事务督察
检务督察是单个检察机关的内部监督形式,同时也是上级检察机
关对下级检察机关的监督措施,因此,检务督察包括对上级检察机
关重大工作部署和决议决定执行情况的督察和对本级或下级制度
落实情况的督察。在检务保障上重点督查涉案款物管理情况,特别
是落实“收支两条线”等财经制度的情况;在督察决定、决议、制
度执行情况上,对本级和下级检察院及其检察人员执行上级或本级
检察院决议、决定、制度和重大工作部署的情况进行督察,保证检
令畅通,有令必行,有禁必止,促进工作作风的切实转变,提升检
察工作效能。
三、发挥检务督察的有效作用,服务检察中心工作
当前,检察权运行的事前、事中动态监督仍是薄弱环节,检务督
察制度的推行强化了事前与事中的监督,但具体操作仍有待探索与
完善。如何更加有效地发挥检务督察的职能作用,提高依法、文明、
公正执法水平,有效服务于检察中心工作是检务督察制度推行的应
有之义。
首先,检察机关推进检务督察工作应当把握的几个原则。一是坚
持党组的领导。检务督察组织机构应该坚持在党组和检察长的直接
授权下,按照《暂行规定》和当地实施细则成立相应的独立检务督
察委员会(检务督察办公室)、检务督察小组。二是设立专职检务
督察岗位。检务督察作为一项规范检察权行使的措施,必须严格依
法办事、不徇私情,因此设立专职机构和队伍,有利于开展经常性
的督察工作和保证督察结果的公正性。据了解,当前各地检察机关
的检务督察的组织机构,有三种类型:一是以法律研究室(检委会
办公室)为依托的督察领导小组,如福州市人民检察院将检察委员
会办事机构统称检务督察办公室,挂靠法律政策研究室(办公室),
在检察长、检察委员会领导下开展工作;二是以纪检监察室为依托
的督察主体,如湖北蕲春县检察院在督察机构中,设立督察长一名,
由检察长兼任,副督察长由纪检组长兼任,督察室配主任一名,督
察员若干名;三是全员参与,轮流行使督察权,如河南许昌襄城县
检察院将全院干警分成6个督察小组,每周由一个督察小组挂牌督
察。从检务督察的性质、职能来分析,笔者认为,检务督察委员会
以纪检组长为督察长,由监察科、研究室、政治处负责人为副督察
长,下设专职检务督察办公室更为适宜。三是坚持以服务检察中心
工作为目的。检务督察归根结底是为了服务检察中心工作,就必须
围绕检察中心工作,明确执法办案和诉讼活动监督等督察重点,充
分发挥检务督察查错、促改、预警、落实的作用,做到监督到位而
不越位、参与而不干预,促使检务督察真正发挥实际效用。
其次,检务督察的程序和方式。依据检务督察的性质及其工作规
律,检务督察的工作程序大抵可以分为三种:一是动态监督程序。
包括对执法办案、检察事务、队伍建设的实时全方位监督,兼具实
体监督和程序监督、事中监督与事后监督的方式;二是纠错处理程
序。对于督察过程中发现的执法办案违规、决定决议执行不力、执
法作风粗暴等问题,督察机构应根据不同情况发出督察令、督察建
议书,并及时向领导汇报;三是决定执行程序。督察机构领导小组
可根据督察的实际需要作出通知或决定,并可以采用催办、督办、
直接处置等方式督促纠错整改和执行落实。在方式、方法上检务督
察可以灵活多样,注意暗访和明察相结合,定期督察与突击督察相
结合,专项督察与综合督察相结合,上下联动督察与纵横交叉换位
督察相结合,日常督察与重大假日集中督察相结合,跟踪督察与现
场督察相结合。在实际工作中什么督察手段有效就采用什么手段,
确保抓出成效、取得实效。
最后,加强检务督察专业化训练,融入“检务督察一体化”机制。
以高检院为主导、省院为主题、基层院为依托的督察一体化网络,
是检务督察工作的必然趋势,这是检务督察规范化建设的需要,也
是检务督察队伍专业化的理由所在。一是加强基层检务督察部门工
作人员的法律培训,以提高基层院检务督察工作人员的应有素质和
水平,规范检务督察工作程序;二是上级检察机关在人员编制上向
检务督察部门给予政策倾斜,在人员上配齐、配强法律专业人员,
进而加强检务督察力度。
参考文献:
[1]梁国庆:《中国检察业务教程》,中国检察出版社,20xx年版。
[2]梁景明:《基层检察机关内部监督与外部监督效应互补机制
的现状》,载《北京检察》20xx年第2期。
[3]马如意:《对检务督察制度的几点思考》,河南省人民检察院
网。
[4]陶芳德:《论检察机关内部监督机制的重新整合》,亳州市人
民检察院网。
[5]梁景明:《基层检察机关内部监督与外部监督效应互补机制
的现状》,载《北京检察》20xx年第2期。