农信社改制为农商行的政策效果分析
——基于支农力度的视角
（南京农业大学经济管理学院，210095）
摘要：农村信用社是带动农村经济发展的主力军，农村信用社改制的目标就是借鉴企业改革的成功经验,将其自身改造成既能商业可持续发展,又能满足农村地区企业和农户的有效资金需要的现代农村金融机构。通过对邯郸市10家农信社改制为农商行前后的支农力度和商业可持续性行为的调查和描述性分析，发现：2008-20xx年间，农信社涉农企业的贷款额增加了，尤其是对大型涉农企业的贷款明显增加。对于农户的贷款业务中，信用贷款和保证贷款发放额减少，而抵押、质押贷款却增加了。同时在改制后，农信社的经营状况确实得到了改善，实现了促进自身商业可持续性发展的改革目标。
关键词：改革 支农力度 商业可持续性 政策效果
一、引言
在我国，农村信用社作为农村金融体系中的主要力量，在吸引社会资本、服务农业产业、促进地方经济等方面扮演着十分重要的角色。但是由于其所处的区域市场等原因的影响，我国农信社的实际经营效率相对十分低下，20xx年底，全国农信社的不良贷款率达到44%，有46%的信用社亏损，信用社的资不抵债额快速增加。为了促进上述问题的解决，20xx年6月，国务院印发了《深化农村信用社改革试点方案》，决定选取浙江、江苏、陕西、贵州等8个省作为首批试点区域，逐步试验推动农村信用社改革工作，并于20xx年8月决定将改革推广到除海南和新疆之外其他省份。
改革方案中指出，此次改革核心是两个任务：“一是以法人为单位，改革信用社产权制度，明晰产权关系，完善法人治理结构，区别各种情况，确定不同的产权形式；二是改革信用社的管理体制，将信用社的管理交由地方政府负责”。而且在此次改革方案中还具体规定了农村信用社改制的产权形式要根据各地经济发展水平、城乡一体化程度和信用社自身的发展状况确定不同的组织形式，其中最主要还是改制为股份制的农村商业银行。但是农信社在改制后，其在农村贷款活动中的角色和作用有没有发生变化，其实际经营效率有没有发生变化我们却不得而知，目前学术界也鲜有研究能够从支农力度角度来研究改制的实际政策效果。因而本文将总结前人在农村信用社改革方面的研究成果上，以支农力度和效率出发点，综合论述农村信用社改制实际效率。
二、理论综述
（一）农信社体制改革模式的论述
对于农信社所面临的种种困境，国内的学者和专家几乎一致的觉得应当对我国农信社进行改革，但对于其改革方案和改革方案，却一直有不同的观点，主要集中于三个方面：
（1）农信社改革应坚持合作制。刘民权(2003)认为，从服务“三农”的角度出发，农信社改革应坚持合作制，坚持为其社员服务的原则。殷孟波(2005)则从交易费用的角度剖析农信社改革采取合作制的及时性和必要性，认为当前农村信用社改革的目的应是如何建立起一整套与当前的农村实际情况相适应的(主要是指低交易费用)信贷资金供
给体制，以满足客户的融资便利需求、促进农村经济发展，因而农村信用社改革方向的问题也就是如何真正落实合作制原则、为合作制正名的问题。
（2）农信社改革应采取股份制。沈全峰(2009)认为农村信用社自成立以来合作制一直没能体现出来，以合作制为改革目标，不能满足农村地区日益增长的金融需求和经济发展的需要。王家传(2003)认为，由于相关历史原因，农村信用社是以共有产权占主体的集体所有制性质的企业，这种特色导致其已经不适应当前的金融环境，为了更好的适应当前我国金融市场和金融企业发展的实际情况，目前它的发展方向只能是以利润最大化为经营目标，实现商业化运作。
（3）改革模式要因地制宜，不搞一刀切。张元红（2002）指出我国农村信用社改革的主要任务不是选择股份制或者合作制的问题，而是正确的选择服务方向和服务宗旨。何广文、李莉莉等（2003）认为由于国内各地区的经济发展水平不同，使得各地农村信用社的发展和经营效率也出现了不均衡的态势，因此农村信用社的制度创新也相应的应该坚持多样化原则，可以是合作制、股份制或是股份合作制，也可以是多种模式同时并存。总结相关学者的研究观点，主要是认为当前，在我国经济发达地区，农村信用社最优产权模式是股份制，而在经济不发达地区最优模式是合作制。
（二）农信社改制为农商行额支农效果
在我国农信社改制为商业银行后，学术界对于其改制的实际效果发挥也存在着颇多争议。我国农村信用社自身所要负担的政治功能和以商业化改革促进自身问题解决的目标是矛盾的,自身效益和社会效益二者难以兼顾，因而从实际来讲其很难摆脱经营效率低下的困境(温铁军，2004；何广文，2009)。在具体的支农角度效果角度研究方面，张兵（2010）认为农信社改制为农商行能够快速促进其提升自身商业可持续能力；但在支农力度方面，制度变迁所带来的效果则是差异显著：一方面，它的确有助于农村商业银行为大型乡镇企业提供更多更优化的金融支持，但另一方面，却相对减弱了对中小型乡镇企业的支持力度。而郭晓明(2005)等人研究提出了相似的结论，认为，由于商业化改革，农信社在农村金融体系中的角色逐渐微弱，经营目标逐渐转向城市和非农产业，大幅度减少对“三农”的资金支持，为农业和农村提供金融服务的功能进一步弱化，同时也抑制了自身的解决乡镇中小型企业的融资需求问题的能力的发挥。
三、数据来源
本文选取邯郸市10家县级农村信用社，作为研究对象。邯郸市农信社改制为农商行是于20xx年开始全面进行的，20xx年恰为农信社改制的第二年。通过问卷调查对邯郸市永年、峰峰、复兴区、邯郸县、涉县、魏县、成安县、肥乡、馆陶县、广平、鸡泽、临漳、邱县、武安14家农信社进行了调查，删除掉其中数据残缺的4家单位的数据，本文研究所用的数据即为邯郸市其余10家农信社的数据。
具体而言，本文选取的是各个信用社在2008-20xx年五年的数据样本，即包括了改制前三年和改制后两年的数据，通过改制前后的数据的对比分析，可以反应出改制前后农信社的经营绩效、商业可持续性和实际支农力度的变化。
四、农信社改制政策效果分析
（一）农信社改制前后的商业可持续性分析
农信社的商业可持续性一直是农信社改革的目的之一，那么，此次农信社改制为农
商行，对其商业可持续性有何影响？本文主要选择了每年利润、每年吸纳的存款额、不良贷款期末余额、贷款所获利息额、和每年贷款回收率五个指标来进行衡量。
从上表来看，每年吸纳的存款额在20xx年出现转折，整体上是先减少后增加。整体趋势呈现出增长的形态。每年获得的贷款额，每年利润在研究期间呈现出增长趋势，不良贷款额账户的期末余额每年都在减少。而贷款回收率每年都在都在增加，可以看出，五年间农信社的经营状况逐渐改善。具体，体制改革对于其经营状况是否产生影响，还需进一步分析。
先从吸纳的存款额上来看，农信社吸纳的存款额20xx年之前，呈现出稳定的小规模减小趋势，而20xx年之后呈现出增加趋势，改制第一年吸纳的的存款额最多，相对于20xx年，增加幅度很大。可以看出，改制后的农商行具有一定的吸引力，吸收存款的能力增大，这与改善农村信用社的商业可持续性的目的吻合。
每年获得的贷款利息额方面，2008-20xx年五年中贷款所获利息额呈现出线性增长。虽然改制后的农商行所获利息额也在增长，但增幅却没有改变。从这个线性增长图中，可以看出，改制后，农信社获得贷款利息额是在增加的。
利润角度，从表中可以发现，农信社的每年的利润已经实现了四连增，2011、20xx年两年内虽然增长速度有所放缓，但是利润以稳定的速度在持续增长。贷款回收率在这五年间逐年增加，在20xx年已经达到了97%，说明农信社改制确实有利于贷款的回收效率。
作为经营绩效衡量的核心指标之一，农信社的不良贷款额在这五年间逐年减少，改制后，不良贷款额继续减少，且减少的速度呈现出加快趋势。不良贷款是指农信社每年不能收回来的贷款，一般，这个数据都会在原有的基础上有所增加，而在2008-20xx年之间，尤其是在201底到20xx年底两年间，不良贷款额呈现出明显的减少，这说明，农信社改制农商行确实改善了其经营绩效。
综上研究，2008-20xx年中，农信社每年获得的贷款利息额、每年利润呈现出了稳定的增长趋势，不良贷款额在这五年中不断减少，贷款回收率不断增加。因而可以认为，农信社改制为农商行确实使得农信社的经营绩效的的提高，提高了其商业可持续性，无论是其盈利能力、吸收贷款的能力，还是减少其庞大的不良贷款的能力都有所改善和提高。
农信社改制为农商行，其经营绩效也得到提高，也改善了其商业可持续性，这些成效都毋庸置疑。但是同时，我们也需要注意到，农信社的经营过程中也是遇到了一些难以解决的问题，如果不能及时妥当处理，将不利于农村经济的发展，问题主要包括：（1）农户覆盖率不增反减，也就是说符合农信社发放贷款的农户的数量在减少，这对于农民的增收问题可能会到来一定的影响；（2）农信社的不良贷款额虽然在减少，但是从数字来看，依然庞大，可以看出，农信社想要摆脱其历史包袱、完全独立还需要一段很长的时间；（3）在注重农村信用社商业可持续性的同时，保证其支农的历史使命不容松懈。
（二）农信社改制支农力度分析
在研究改制前后的支农力度变化方面，本文选取的指标主要包括每年发放的农户贷款总额、户数，每年发放的涉农大型企业贷款总额，涉农中小型企业的贷款总额。为了研究农户贷款总额的具体变化，我们还具体调查了信用贷款，保证贷款，抵押、质押贷款额等数据。
1.农户贷款状况分析
农信社的农户覆盖率是指具有贷款意愿和还款能力并且能为该机构带来经济利益的农民或农户，农户覆盖率也可以在一定程度上可以衡量农信社的支农情况，因而我们首先对此进行分析。
从上表来看，2008-20xx年五年中邯郸市农信社的农户覆盖率是逐年降低的。首先，在2008-20xx年中，农户贷款总额每年都在下降，20xx年相对于20xx年农户贷款额减少了14.58%；其次，虽然获得贷款的农户数是在减少的，而且相对来说减幅较大；同时， 平均每位农户获得的贷款额在这五年中呈现出一定的稳定性，集中在11万-12万之间。
从以上数据分析中，我们可以看出，从2008到20xx年间，邯郸市对于农户的平均贷款发放额处于稳定状态下，获得贷款的农户数呈现出线性减少的趋势。这可能是由于对农户还款能力的进一步界定，使得满足贷款条件的农户数减少。当前，农村信用社针对农户的贷款包括三类：信用贷款、保证贷款和抵押、质押贷款。信用贷款是指以借款人的信誉发放的贷款，借款人不需要提供担保。保证贷款指贷款人按《担保法》规定的保证方式以第三人承诺在借款人不能偿还贷款本息时，按约定承担一般保证责任或者连带保证责任而发放的贷款。抵押贷款指借款者以一定的抵押品作为物品保证向银行取得的贷款。质押贷款是指贷款人按《担保法》规定的质押方式以借款人或第三人的动产或权利为质押物发放的贷款。
为了详细了解农户覆盖率降低的具体的情况，我们来对这三类贷款进行具体分析。
从表3来看，农信社提供给农户的贷款中，保证贷款占绝大部分，信用贷款和抵押、质押贷款占一小部分，其中，信用贷款仅仅占农户贷款的很小一部分。同时从表中可以明显地看出农户信用贷款、信用贷款获得的户数、保证贷款额、保证贷款获得的户数，在2008-20xx年间呈减少趋势，而抵押贷款和抵押贷款的户数则在20xx年出现转折，20xx年之前呈下降趋势，而2010-20xx年则有增加趋势。信用贷款和保证贷款减少，而抵押、质押贷款在出现明显的转折点，有理由推测，对于农户贷款所做的调整有利于改制后的农商行的运行效率的逐步提高。
2.涉农企业贷款状况分析
关于支农力度的衡量，除了包括农村信用社对农户的金融支持状况外，更重要的是对于涉农企业的金融支持状况，涉农企业对促进农村经济发展起着重要的作用，因而分析农信社改制前后对涉农企业的金融支持力度十分必要。
从表4来看，涉农企业的贷款总额逐年稳步增加。农信社对于涉农大型企业的贷款额要比涉农中小行企业的贷款额多，这也与企业的需求有关，规模越大的企业，对资金的需求也就越大。其中涉农中小企业所获得贷款额在这五年中呈现增长的趋势，且增幅相对较大，体现出了农信社对本地的中小企业的一贯的重视和扶持力度。而农信社对涉农大型企业所获得贷款额改制前后变化明显，在20xx年有明显的转折，但是改制后，此方便的贷款额快速增加，体现出了改制确实增大了对涉农企业的支持力度。
农信社改制使农户覆盖率降低了，而对涉农企业的金融支持力度加大了。而关于农户覆盖率的降低，本文分析原因如下：（1）相对于涉农企业来讲，农户其对农信社的金融支持的需求和依赖性可能较低。在农村，农户的资金需求可能更多地依赖于民间借贷。毕竟我国农村经过长期以来的发展，邻里乡亲的借贷即方便又不用过多考虑利息问题；
（2）农户的偿还贷款的能力有限，农村信用社减少对农户贷款的发放数，或许是为了在一定程度上降低不良贷款率，而对于农户贷款的三种类型的变化趋势也于该假设相吻合；（3）农信社的经营规模和状况达到一定的水平后，国家才予以改制，改制前后相同的变化趋势延续可能是由于农信社面临改制前的准备造成的。
五、结论与建议
农信社改制为农商行，减少了对农户发放的贷款额，增加了对涉农企业的支持力度，特别是对大型涉农企业的支持力度，明显增大。而从对农户贷款的具体分析中，我们可以看出面向农户发放的信用贷款、保证贷款的数目逐年减少，而抵押、质押贷款在20xx年出现转折，20xx年，20xx年两年间由原先的稳定状态转为明显的增长趋势。结合农信社的具体情况，认为：农信社对农户贷款的减少，主要是出于“提高贷款质量，降低贷款风险”的角度。而在农信社的不良贷款的分析中，与这一情况相吻合。对于农信社五年的经营绩效，我们从以上分析可知，2008-20xx年五年中，农信社的经营绩效一直处于不断提高的状态，每年利润和每年所获的贷款利息额几乎呈现出线性增长的趋势。但是，从贷款回收率和不良贷款的下降趋势可以看出，农信社改制为农商行后经营绩效确实有所提高。这与农信社改革的初衷相同，促进了农信社发展的可持续性。
虽然，农信社改制为农商行在实现商业可持续性和扶持涉农企业上确实发挥了作用，但是，我们同时也注意到，农户覆盖率在不断地下降。这可能会对农民增收问题不利，也与农信社特有的历史使命相违背。农信社改制出现了支农与商业可持续性不能兼顾的局面。虽然农户相对于涉农企业其资金需求要低，但是，农户贷款的减少对农民收入还是存在一定影响的。农信社要实现支农和自身发展兼顾方面还是任重而道远的。
周小川在农村信用社改革之初就提出农村金融改革要“花钱买机制”,归纳起来三句话:就是(1)正视历史包袱；(2)提供连续的正向激励机制；(3)特别注重防范道德风险。要想实现农信社支农使命和自身的商业发展，还需要财政上的支持，就是对农信社发放的难以收回的农户贷款，财政上予以一定的补贴，以此来降低农信社亏损的风险，在未来还要继续推行“花钱买机制”，实现农信社支农与商业发展目标相一致。
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