关于当前法治工商建设

有关情况的调研报告

市局法规科：

根据你科室要求，我局认真开展了法治工商的调研工作，下面围绕你科提出的调研提纲逐项汇报如下。

一、我局机构合并的相关情况

界首市工商局、质量技术监督局、食品药品监督管理局于20xx年4月3日合并成立界首市市场监督管理局并于4月4日正式挂牌成立，目前有8个党组成员，11个内设股室、8个市场监督管理所、一个事业单位性质的稽查大队，另外设有监察室、机关党委、工会等机构。目前工作进展情况良好，通过不断开展业务培训，人员综合素质不断提高，工作效率和监管效能不断提高，市场监管得到了加强。

二、执法证等变化情况

我剧统一参加了省法制办组织的执法资格考试，即将换发省法制办统一制发的执法证件；制式服装没有改变；办理工商行政管理案件有关法律文书目前已采用省法制办统一制发的文书，但文书不够全面，根据省法制办的文件精神可以根据需要从原3家单位使用的文书中选一部分使用，使用前要报当地法制办备案；执法程序我局已进行了整合，将原3家执行的办案程序进行了统一，并通过了当地法制办的前置审查，目前已作为规范性文件公示，要求全系统采用。 本局认为为维护执法统一，省法制部门应统一执法文书、证件、服装等。

三、机构合并后执法人员、执法主体变化情况

机构合并后，原基层工商所的监管范围又增加了质检、食药的业务，执法人员压力较大；具体从事工商、质检、食

药的执法人员有了一定范围的交流，但人员变化不大，目前业务工作仍以原单位执法人员为主，业务股室主要以原工商执法人员为主；基层市场监管所总数未发生变化，工作人数也基本未发生变化。

四、2012-2014第一季度办案情况

20xx年一季度办案67件，罚款23万元；20xx年一季度办案269件、罚没款100万元；20xx年一季度办理工商行政执法案件54件、罚没款12万元.

办案情况发生较大变化的原因主要因为20xx年春节前后我局按照省、市局统一部署开展了节日“双打”行动，所以20xx年第一季度案件较多，罚款数额较大；20xx年第一季度由于机构改革，对人员的思想造成一定的波动，影响了执法办案工作，所以案件较少。

五、案件比例

20xx年一季度办理工商行政处罚案件比例占总数的90%以上；罚没款比例占总数的90%以上；质检、食药行政处罚案件比例占总数10%左右。

六、复议、诉讼案件情况

20xx年度复议2件，都是因为对投诉举报案件未按国家局制定的消费者投诉申诉办法规定的程序办理、未及时调节消费纠纷、未及时告知调节和案件处罚结果造成的，最后经过协调复议申请人都撤回了复议申请；20xx年度没有诉讼案件。20xx年一季度无复议、应诉案件。

七、当前影响执法办案的因素

1、执法人员执法能力不足。人员业务素质太低，缺乏基本的法律常识，对于违法行为不能发现识别，成为“睁眼

瞎”，这些人年龄又偏大，不愿学习，这是影响执法办案的最大障碍。

2、地方政府干扰。地方政府出台相关规定直接阻扰执法正常执法，比如不许执法部门进入工业园区检查，凡进入园区检查的必须先向纪检部门请示报告；对于查处的违法行为，地方政府不让处罚，要求以教育为主，大事化小、小事化了，这种行为助长了违法分子的嚣张气焰。

3、说情风太重。有来自政府官员的、有来自社会的，等等，几乎每一个案件都有人出来说情，对执法办案造成很大干扰。

为阻止地方保护主义，国家必须立即采取措施纠正各级地方政府的错误做法，最重要的是要国务院反映，从国家层面出台措施纠正地方政府的错误做法，加强对地方保护主义相关责任人员的追责处理力度。要从国家战略的高度看待这个问题，假冒伪劣、盗版侵权严重影响着国家的国际形象，而执法人员在面对地方政府时又是无力和无奈。不从国家层面来纠正这个问题，单靠一家部门的力量很难改变这种局面。

八、登记制度改革、体制调整对工商执法工作的影响 登记制度改革后激发了市场活力，调动了人民创业的激情，促进了市场主体的发展，是一项很好的制度。20xx年一季度企业注册105家，20xx年第一季度企业注册180多家，增加了近80%；去年一季度注册资本2000万，今年一季度达到1个亿，增加了4倍。

体制调整后工商执法工作的领域和范围扩大了，但主要面临人员素质跟不上工作要求的困境，需要一段相当长的时间去适用。

九、三局合一后，仍应加强对基层执法的监督检查和业务指导。

十、工商登记制度改革、职能转变后，工商行政执法需要应对的主要困难和问题

登记制度改革后，工商受理的申请增多，工作量增大，对工商人员的素质也提出了更高的要求，必须提高登记注册方面的业务素质，提高办事的工作效率。

三局和并后，三家的办公系统未能及时实现整合，对工作带来很大的不利；基层合并而上级未合并，上级在布置工作和下发文件时往往会出现重复安排的现象，在上报各种材料时需要多头上报，且上级3家部门对下级的工作要求标准不一致，导致基层无法适从。

三局合并后出现一个问题是事业单位人员执法和公务员执法问题向冲突，比如稽查大队和基层市场监督所在事权划分上存在冲突，一些原质检、食药部门的业务要交给基层所去管理，而稽查大队也要管理，二者出现交叉管理的现象；而稽查大队属于事业编制，事业编制人员又不能和行政编制人员混岗；另外稽查大队人员能否采取强制措施也是个问题，强制法规定强制措施权不得委托，不委托又会给他们执法带来一定的困扰，所以稽查大队的指责界定是一个难题。

市场巡查要更加突出对重点领域和重点环节的巡查，减轻基层执法人员工作压力；网格化管理要更加注重实际效果，否则反而会加重执法人员负担而又起不到应有的作用。

十一、对总局和省工商局的工作建议

1、对于工商部门执行的法律、法规、规章及时提出修改建议，以便使其更好地适应监管的需要。

2、希望总局、省局多到基层开展调研工作，深入一线，和基层人员面对面的交流，了解基层的真实情况，以便在制定政策、制度时更加有的放矢，避免闭门造册。

3、希望省局每年能有计划地、系统地开展业务知识培训，每次培训的内容不要雷同，将培训的知识扩大，讲一些深层次的东西。

4、希望省局能多和其他2家单位沟通，在布置工作或制定针对基层的相关制度时能统一标准和要求，比如原3家对涉案物品的管理要求不一致，省局应主动和其他2家沟通制定统一的涉案物品管理办法，等。

第二篇：加强法治工商建设研究

加强法治工商建设研究

河北省工商行政管理系统基层教育中心 庞桂婵

20xx年国家工商总局首度提出，各级工商行政管理机关要全面落实科学发展观，努力建设“信用工商、法治工商和信息工商”，这一高度概括的提法，指明了工商行政管理建设的方向，工商行政管理工作要牢牢抓住这三个重点，不断创新监管机制，严格依法行政，提高执法效能，规范市场主体行为，促进经济健康发展。为此，我省工商系统也提出了打造“数字、法治、和谐”为内容的“三型工商”建设的目标，各级工商机关正在为推进目标的有效实现，努力创造条件。在此，本文仅就加强法治工商建设作以粗浅的探讨。

一、“法治工商”建设的理论依据及内涵

（一） “法治工商” 建设提出的理论依据

在我国，社会主义法制的建立和完善是从上个世纪80年代开始步入快车道，在中国社会进入全面改革的背景下，逐渐从“人治”走向“法治”，也使人们对法治的理解逐步接近法治的精义和内核。19xx年八届全国人大一次会议通过的《政府工作报告》正式确定了依法行政的原则；19xx年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略；19xx年通过的《中华人民共和国宪法修正案》把党的决 1

策上升为国家意志，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”从此，以根本大法的形式把依法治国的治国方略上升为一项基本的法律原则。依法治国作为一种治国方略，其目标是建设法治国家，与此相适应，依法行政作为政府权力配臵和运行的基本准则，其目标是建设法治政府。20xx年3月22日，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》确立了建设法治政府的目标，该纲要提出：“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。其间，党的十六大进一步强化了依法治国、推行依法行政的党的依法治国基本方略；而实施依法治国，党必须依法执政，为此，国务院作出的相关规定，又进一步推进了依法治国、依法行政的进程。

工商行政管理部门要积极推进依法行政、建设法治工商是贯彻依法治国基本方略的重要内容，是依法治国的必然要求和核心所在，只有如此，才能维护市场经济公平竞争、有序发展，才能维护人民的根本利益和意愿。

（二）“法治工商”的内涵

从党的十一届三中全会《公报》指出：“为了保障人民民主，必须加强社会主义法制”，到19xx年党的十五大提出“依法治国、建设社会主义法治国家”，并以此作为党领导人民治理国家的基本方略，我国社会主义民主和法制建设的理念已经有了一个根本性的变化， 这种理念的变化表现为“法治”与“法制”比 2

较，除了包含法律制度体系的建设，还丰富了运用法律制度体系进行治理的内涵。

法治工商建设，是指为适应建设法治政府的需要，大力加强工商执法能力建设，严格依法行政，更好地营造公平竞争的市场环境和安全健康的消费环境，实现工商监管执法水平的新跨越。进一步理解，就是工商行政管理的一切权力来源和行使都受法律的规范和制约，都要按照法治的原则运作。这里的“法治”就是依据法律的治理，是社会控制的一种模式，是一种方略或原则。而“法制”通常是法律制度的简称，属于制度的范畴，其基本要求是做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。所以，法制是法治的基础和前提，要实行法治，必须具有完备的法制；法治是法制的立足点和归宿，法制的发展最终要实现法治，那么对法治工商的内涵，可以从以下几个基本层面来理解：

1、职权法定。指工商管理机关及工作人员的职责、权力的获得及行使均由法律、法规、规章设定，非依法取得的权力都应当认定为无权限，非依法行使的权力都应当认定为无效。

2、依法行政。工商管理机关依法行使权力，履行监管执法职责，必须遵守法定的行为规则，不得任意扩大行政权力，更不得将部门或个人利益凌驾于法律、法规、规章之上，否则严格追究法律责任。

3、公正行政。工商管理机关要以社会正义的要求，从保护公民、法人和其他组织合法权益出发，公正、合理地行使行政权 3

力，不仅做到实体公正而且保障程序公正，不仅考虑合法限度，自由裁量，而且实施人性化监管，文明执法，这也是法治工商建设的理想追求。

二、法治工商建设目标的确立

根据《全面推进依法行政实施纲要》提出的建设法治政府的总体目标和具体目标。结合《河北省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》的通知精神及国家工商总局的工作思路以及我省工商工作的实践，笔者认为，我省法治工商建设的目标基本可以确立为：

（一）体制顺畅，职能到位——基本建成权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出：从理顺“政企分开、政事分开，政府与市场、政府与社会”的基本关系出发，建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”，也就是说按照所管理事务的特点和规律确定行政职能，设臵管理机构，明确权限职责，解决行政执法体制中多头管理、权限交叉重叠、职责不清等问题。法治工商建设就是要建立适应市场经济需要的包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和规章等不同层次、有机联系的工商行政管理法律体系。

（二）制度建设，规范科学

按《全面推进依法行政实施纲要》要求，法律、行政法规、规章、规范性文件等制度建设要符合宪法和法律规定的权限和程 4

序，充分反映客观规律和最广大人民的根本利益，为社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展提供制度保障。“没有规矩，不成方圆”，制度建设是建设法治工商的基础和前提，建设法治工商必须确保制度明确具体、科学规范、切合实际、切实可行。

（三）依法履责，政令畅通

《全面推进依法行政实施纲要》明确提出: “法律、法规、规章得到全面、正确实施，法制统一，政令畅通，公民、法人和其他组织合法的权利和利益得到切实保护，违法行为得到及时纠正、制裁，经济社会秩序得到有效维护。政府应对突发事件和风险的能力明显增强”。 正如北京大学法学院教授姜明安认为的， 行政部门的依法履责就是要实现“三必须”、 “三平衡”。 “三必须”指必须依法执法、必须严格执法、必须文明执法。“三平衡”指价值、目的平衡，公私利益平衡，目的、手段平衡。

（四）决策科学，顺应民意

政府提供的信息、制定的政策、发布的决定只有尊重客观规律、按客观规律办事，才能保证决策科学、正确；只有发扬民主、尊重民意、广开言路、集思广益，才能得到人民群众的拥护，工商发展的决策才能得到有效执行，法治工商的建设才能向前迈进一步。

（五）纠纷解决，高效便民

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法治社会要求一个高效、便捷、成本低廉的防范、化解社会矛盾的机制，这就需要政府发挥专业、迅速、便捷、成本低廉的优势，使社会矛盾得到有效的防范和化解。工商管理机关主要是在12315消费者申诉举报网络的基础上，通过创新机制、扩大功能、理顺关系、完善网络等措施，大力推进以行政执法、行业自律、社会监督为一体的12315行政执法体系，进一步完善市场监管体系，切实保护消费者合法权益，维护市场经济秩序，确保高效、便捷、成本低廉的方式解决各类纠纷。

（六）权责一致、监督有力

现代行政是一种责任行政，法律在赋予行政机关权力的同时，也就意味着行政机关应当承担相应的责任，法治工商的基本标志是公权力受法律控制，只有健全行政执法责任制，做到有法可依，责权一致，完善行政监督制度和机制，加强政府的层级监督和专门监督，提高行政监督效能，才能有效推进法治工商的建设。

（七）观念增强，能力提高

法治社会，不仅是制定了法律制度，建立了法律实施机制，更要求领导干部及工作人员具有法治意识，即人们信仰法律、尊重法律、崇尚法律、遵守法律。中国政法大学法学院院长、北京市法治政府研究基地主任马怀德认为，科学的发展观，还应当包含科学的法治观。所以，是否具有法治意识，是能否实现法治政府的关键所在，也是法治工商的关键所在。行政执法队伍建设是 6

提高行政执法水平的关键和基本保证，工商部门要按照从严治政的要求，把加强执法队伍建设作为一项基础性工作来抓，通过提高工商干部队伍的执法理念，进而促进执法能力的提高。

三、法治工商建设目标实现的基本要求和条件

（一）法治工商建设目标实现的基本要求

建设法治政府，就是要求行政机关自觉运用体现最广大人民根本利益的法律管理国家事务、经济文化事业和社会事务，按照合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求，做到有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权要赔偿。根据《纲要》的规定，法治工商建设也要求工商行政管理机关在管理中应当达到以下六个方面的基本要求：

1、合法行政。即职权法定和行为有据，工商机关实施行政管理，应当有法律法规的依据，并依照法律、法规的规定进行；没有法律、法规的依据，行政机关既不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益的决定，也不得作出增加公民、法人和其他组织义务的决定。合法行政，对行政机关而言，意味着“法不授权即禁止”，而对于公民、法人和其他组织而言，则意味着“法不禁止即自由”。

2、合理行政。就是要体现宪法规定的法律实施原则——公平、公正。工商机关实施行政管理，应当遵循公平、公正的原则，平等对待行政管理相对人，做到一视同仁，不偏私、不歧视。具体包括：对同样的违法行为作同样的处理；行使自由裁量权应当 7

符合法律目的，排除不相关因素的干扰；所采取的措施和手段应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种方式实现行政目的的，应当避免采用损害相对人权益的方式，或者应当采用损害较轻的方式。

3、程序正当。包括两层涵义：一是程序设定正当，不偏向、不歧视，符合公平、公正的立法原则；二是法律实施中，要严格按规定的程序办事。工商机关实施行政管理，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的事项外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵守法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。

4、高效便民。高效便民包括两项要求：一是法律规定有时限的，行政机关要按时限办事，这是应尽的职责和最低的义务。二是在法律无时限规定场合，行政机关也应积极履行自己的法定职责，提高办事效率，提供优质服务，方便当事人。如工商机关实施行政许可或管理，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，在不遗漏或倒臵必要程序的条件下，及时履行应尽职责，保障法律实施的畅通无阻，尽一切努力为行政相对人提供办事便利，提供优质服务，实现法律效益和社会效益的统一，提高办事效率。

5、诚实守信。主要表现在：工商机关依法公布有关信息时应当全面、准确、真实，维护政府行为应有的公信力；非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定； 8

因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对因此受到财产损失的当事人依法予以补偿。

6、权责统一。工商机关依法履行市场监管和行政执法的职责，法律、法规应赋予相应的执法手段。同时，如果违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任。换言之，就是要求做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿，从而实现权力和责任的有机统一。

（二）法治工商建设目标实现的条件

1、完善的制度体系。要实现法治工商建设的目标,就必须有一系列制度。制度是人类社会中人们行为的准则，是一套科学完备、逻辑严谨、成熟可行的规则体系，它包括一系列法律制度和管理制度。首先，加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节，法治工商建设必须建立一套适合工商行政管理的法律体系，为工商执法提供有力的法律保障。 其次，是重视市场管理基本制度的研究和建设，如在监管对象方面、在监管领域方面，在监管方式方面、在监管效果方面制定相应的制度规范。再次，建立规范执法行为的长效机制，健全完善各项制度，如全面建立行政效能告诫制、行政执法责任制、工作岗位职责制，过错责任追究制、领导问责制、廉政否决制等，以此规范环节、约束裁量、透明流程、强化监督，让权力运行规范化、规则化、序列化，用制度实现不准为，确保严格执法、公正执法、文明执 9

法。通过完善的制度，使执法人员共同遵守法律、法规要求和办事规程及准则，为法治工商建设目标提供保证。

2、规范的执法行为。法治工商是全面推进依法行政的必然要求。法治的核心是依法规范权力，依法行使权力，摆正权力和权利的关系，不得以公权力侵犯私权利。因此，依法行政要求每一名工商执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，做到公正执法、严格执法、文明执法，既不失职，又不越权，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、违法不究、随意执法、以罚代管等行为。执法行为规范，要求执法者不仅要通晓法律体系和基本原则，并能从社会规范的层面来恰当区分不同法律的适用领域，要精通与本身执法职业相关的法律，包括实体法和程序法；不仅能够全面正确地理解法律条文，而且能够知晓蕴涵在法律条文中的立法精神和法理；还应能够运用法律所蕴涵的法律精神来填补法律条文的漏洞与空白，从而使抽象的法律在适用具体案件时准确化，实现法律规范的最佳法律效果。因此，首先是要求每一名执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，既不失职，又不越权；其次，明确工商部门的执法依据、权限和职能划分；再次，对自由裁量权细化，便于基层操作；最后，掌握各部法的立法精神并灵活运用。

3、牢固的法治理念和较高的执法素质。为实现法治工商的建设目标，首先以公平正义的价值取向，牢固树立法治理念，树立主权在民理念、人权保障理念、权力制约理念、法律面前人人 10

平等理念、程序正当理念和法律极大权威理念。从单纯执法向以人为本、注重疏导、加强服务转变，从重实体轻程序、重形式轻效果向实体与程序并重、形式与效果统一转变，从片面强调公民责任向同时强化执法机关责任转变。树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想，革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识，树立监管就是服务的观念，努力提高执法能力和水平。其次是有一支较高素质的工商执法干部队伍，依据国家工商总局2006—20xx年全国工商行政管理系统人才队伍建设规划的目标要求，对行政执法人才队伍的要求，着眼于提高基层一线综合监管执法能力，坚持以专为主，一专多能，培养一大批能够执行方针政策、掌握执法办案技能、熟练运用现代信息技术、提供优质服务的基层复合型人才队伍。努力改善执法人才队伍的专业结构，充实法律、经济、管理、计算机、财会、外语等专业知识，扩大执法人才队伍的专业覆盖面。充分履行工商行政管理职能，全面提高监管执法效能，以提高依法行政能力为核心，形成一支业务门类齐全、结构梯次合理、整体素质较高、有效适应市场监管和行政执需要的高层次专家型和基层复合型行政执法人才队伍。

4、高效的行政执法效能。执法效能是行政执法的效果和作用，是衡量执法水平和效果的标尺，它能否有效发挥，是衡量一个国家法治化的重要标准，是体现一个国家经济和社会发展的主要因素。同时，人民群众往往通过执法活动来认识和评价政府， 11

因而它也直接关系到政府在人民群众中的威望。加强法治工商建设，就要切实增强创新意识，不断提高创新的能力，推进机制改革，不断提高整体执法效能。提高执法效能，是新形势对工商行政管理工作提出的新要求，是工商行政管理部门服务科学发展、促进社会和谐的重要基础，也是确保工商行政管理各项职能到位的关键所在。

四、“法治工商”建设的主要内容

（一）建立与完善工商行政管理法律体系 加强和完善行政立法，是实现行政执法法治化的一个最基本的环节。改革开放以来，尽管我国民主法制建设取得了举世瞩目的成就，有了较为完整的行政法律体系，但由于我国行政立法工作开展时间不长，理论基础尚显薄弱，立法进程与形势发展和行政管理需要仍有差距，仍然存在行政立法“量”的滞后性和“质” 的滞后性。由于一些领域还存在着法规上的盲区，一些本应属于工商行政执法的领域由于无法可依而出现了执法的真空，现有法律、法规的可操作性不强，法律、法规与规章的重叠性规定且相互之间缺乏协调和统一，执法主体不够明确，执法手段薄弱，行政措施不力，违法行为不受制裁，缺乏法律的惩戒性，使得工商行政管理执法工作出现有法可依，但无法可用的局面。加上部门利益思想作怪，参与起草制订的有关部门既是立法者，又进行执法，难免有偏见，这势必影响到行政执法依据的效力和执行机关的效能，也影响工商执法效果。影响了工商行政管理执法工作的 12

权威性。只有建立完善的法律体系，工商执法才能有法可依，才能为法治工商建设提供法律保障。

目前，根据《国务院办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》（国办发?2005?37号）的要求，国家工商总局对现行有效的法律、法规和规章进行了梳理，目前工商行政管理法律体系基本确立。形成了包括法律、行政法规、行政规章、地方法规和规章等不同层次、有机联系的统一整体。至20xx年6月30日，在现行有效的法律法规中，共有99部法律和258部行政法规赋予工商行政管理职责，其中一部分由工商行政管理机关作为主要执法机关；总局单独以及和有关部门联合制定的行之有效的行政规章101部，其中，总局单独发布的规章69部，和有关部门联合制定的行之有效的行政规章32部；这些法规和规章基本覆盖了工商行政管理各方面工作，为工商行政管理工作提供了较为完备的法律依据。

（二）理顺执法体制，促进职能到位

“工商监管体制”属于国家经济行政管理体制的范畴，它是按市场经济的要求和国家经济管理体制改革的方向所设臵和构成的工商管理机构和组织制度、管理制度的总称。包括工商监管机构体系及其法律地位，相互之间、上下级之间的职责权限划分，管理手段和管理方式等等。

工商行政管理体制改革主要涉及两个方面的内容：一是机构改革；二是领导体制改革。机构改革涉及工商行政管理机关的职 13

能配臵、内设机构及人员编制。改革的目的在于建立一个精简、高效、统一、协调的工商行政管理组织体系。工商行政管理领导体制，是指各级工商行政管理机关隶属于谁领导的组织形式和工作制度。从19xx年下半年开始，经过几年的努力，全系统实现了与所办市场的全部分离，确立了工商行政管理在社会主义市场经济条件下的职能定位，工商行政管理部门真正站在了市场经济裁判员的位臵上，担负起市场卫士的重要职责，实现了工商行政管理职能历史性转变。随着我国加入世贸组织和社会主义市场经济体制的基本确立，我们实现了两个战略性的转变，即从监管集贸市场和小商小贩转到了监管社会主义统一市场、从监管比较单一的国内市场转到了监管日益国际化的市场。20xx年国发?2001?13号和国办发?2001?57号再次明确：“国家工商行政管理总局是国务院主管市场监督管理和有关行政执法工作的直属机构。”将国家工商行政管理局更名为国家工商行政管理总局，提升为正部级单位。从而提高了工商行政管理行政执法的权威性和有效性。工商行政管理作为政府的职能部门，负有市场监管与行政执法的职能，但由于部门职能交叉、各自利益纷争、地方政府行政干预等问题影响职能的履行，只有做到工商职能真正归位，才能适应建立“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力”的工商行政执法体制的基本要求。

（三）提升工商执法队伍素质

近年来，由于各方面的共同努力，工商监管执法水平有了较 14

大提高，依法行政意识有了一定增强，但距“法治工商”建设的目标要求仍存在一定差距，主要问题表现为：1、执法队伍思想观念上仍存有偏差。目前工商干部执法队伍中，仍有少数执法人员思想上重人治轻法治，没有树立依法执政的理念，对党提出的依法治国的基本方略理解不深，对全面推行依法行政，建设法治政府的要求把握不够，工作上，喜欢主观臆断，不愿按法律规定办事，定指标、下任务、做决策不注重科学性、合法性，官本位、凭经验办事、按照“潜规则”行事、“管理即收费，执法即罚款”， 在依法行政过程中，存在着有法不依，执法不严，执法犯法等现象，甚至个别人在执法中搞“权钱交易”、贪污受贿等，严重损害了国家行政机关的形象，侵犯了人民群众的合法权益。2、执法队伍素质不高，法律掌握程度不足。目前部分行政执法人员素质仍较低，执法水平良莠不齐，一线办案人员年龄结构老化，新招录的公务员留在一线办案的比例不大，由于办案经验的延续性，一线办案人员习惯于一些传统的案件，没有随形势的发展而有效跟进，有的执法人员不加强政治学习，宗旨观念淡薄，甚至还有不少的执法人员没有受过系统的专业培训，自身又不注重业务学习，造成不能胜任行政执法工作。3、执法能力不强。有些执法机构人员连基本的执法程序都搞不清楚，有的滥用强制措施和自由裁量权、涉嫌犯罪的行政处罚案件不移交、擅自改变执法办案流程、擅自剥夺相对人和利害关系人的救济权，行政处罚文书使用不当，案件定性不准以及法律适用不准确，咨询解答不到位问 15

题经常出现，粗暴执法现象时有发生，越权办案问题仍有存在等。

以上问题直接关系到执法队伍的素质，影响执法水平，加强法治工商建设必须转变观念，提升执法队伍的业务素质，必须加强法律基础知识的系统学习，综合运用相关法律知识解决实际中的各种问题，努力提高执法能力和水平。

（四）构建工商执法监督体系

目前，由于监督法律不健全，某些法律规定不够系统，可操作性差，致使监督责任不够明确。由于受复杂情况和关系等因素的影响，监督力度仍不够，责任追究不到位。由于行政违法追究方面的法律法规规定不够完备，行政执法监督主体的责任权利不相统一，致使许多行政违法案件无法严肃处理，造成行政违法人员有恃无恐，乱检查，滥收费，乱罚款现象屡禁不止。

构建执法监督体系，依法强化对行政执法机关及其工作人员的行政执法活动的监督力度, 是依法行政的一项极为迫切的任务，也是保障法治工商建设的主要工作内容。加强行政执法监督可分为加强行政执法内部监督和外部监督。加强行政执法内部监督的途径为:设立相对独立的行政执法监督机构、建立和完善行政执法的各种具体制度、建设一支高素质的行政执法和行政执法监督队伍等；加强行政执法外部监督的途径为:加强中国共 产 党的监督；加强和改善人大监督,确保人大监督的权威性；强化行政执法的司法监督；切实发挥人民政协的监督；加强舆论监督；加强群众监督。工商行政管理执法监督是一种内部监督，应按照 16

行政执法责任制的要求，建立健全规范性文件、重大行政处罚备案审查制度，行政复议应诉制度，行政赔偿制度，执法过错责任追究制度，行政执法监督制度，投诉举报制度，行政执法争议处理制度等执法监督体系，使执法监督工作做到了经常化、规范化，防止行政权力的滥用，及时地纠正行政违法行为。

五、法治工商建设目标实现的主要途径

建设法治工商是一项系统工程，涵盖着我们每一项执法行为的每一个环节，既包括依法行政的观念、理念，又包括依法行政的素质、能力和水平。根据温家宝总理和吴仪副总理对全国工商行政管理工作的重要批示和指示，和全国工商行政管理会议精神及周伯华局长提出的监管与发展、服务、维权、执法“四个统一”的要求，我们应紧紧抓住市场主体进入市场和市场交易行为、市场竞争行为这条主线，在工作实践中用已知求未知，在具体操作上以创新促发展，重点做好以下几项工作：

（一）建立多层次、多元化、多渠道的培训体系与培训网络，通过培训全面提升执法队伍素质。

培训是目前提高业务素质的主要途径，随着我国经济和科学技术的快速发展，信息产业、网络经济、电子商务、期货贸易等新型经济领域层出不穷，国际间的争端、法律诉讼也更为普遍和复杂，加强法治工商建设，强化新知识培训，提高执法人员素质成为必然。这要求工商行政管理人员，特别是一线的执法干部必须要有较宽的知识面和处理复杂经济案件的能力。同时要加强一 17

线执法人员自学业务的自觉性引导，特别是对法律法规学习和运用，不仅要学习实体法，还要学习程序法，不仅要学习国内法，也要学习国际法。只有这样才能更新自己，超越自己，溶入大市场，充分发挥监管职能。

①在培训人员上根据工作所需实行分级分层培训，具体包括综合管理层、业务执法层；科级、分局级和一般人员、初任公务员培训；办案能手培训和各业务精英培训等。②在培训方式上，可以采取进修、自学与培训相结合，既有针对性较强的中长期培训，又有阶段性短期培训；既能建立网上培训，又能开展巡回培训，直接服务基层；还可以采用专题讲座，理论研讨、“实践工作的以老带新、传帮带”、组织岗位练兵，开展模拟办案实务竞赛、举办法制员案件核审技能竞赛，推行阳光办案和星级法制员评比制度等多形式；推行“两网，即通过系统内部局域网和互联网，对现行工商行政管理法律，行政法规、部门规章、地方性法规和司法解释、上级文件等网上发布；两书，即整理编辑《执法办案必读》（需要内容丰富、含盖面更广、能解决工作上疑难问题）和《制度规范大全》；一讲堂，即“法制大讲堂”，由各业务处室的骨干、专门教师、专家、学者主讲相关知识”等教育培训载体。③在培训内容上，应注意在执法能力培养中突出重点，增强业务技能培训的针对性。以新颁布的法律法规培训、疑难案例探讨研究、综合素质提高培训、法律法规知识和业务技能常规培训为主，融新旧知识的交叉、理论和实践的结合，以提升知识 18

水平和业务技能。④在培训质量要求上，做到通晓法条、学以致用；对教师质量的要求，更应力求专家、学者、业务骨干、执法办案精英教学相长、相互促进，以求达到最佳培训目标。

（二）加强制度建设，制定执法标准，建立执法标准体系，逐步实现执法行为的标准化。

法治工商是全面推进依法行政的必然要求。法治的核心是依法规范权力，依法行使权力，摆正权力和权利的关系，不得以公权力侵犯私权利。因此，依法行政要求每一名执法人员都必须严格按照法律的规定，在法定职权范围内充分行使职能，做到公正执法、严格执法、文明执法，既不失职，又不越权，坚决纠正和查处有法不依、执法不严、违法不究、随意执法、以罚代管等行为。

工商机关的行政行为主要包括行政许可、行政征收、行政确认、行政处罚、行政调解、行政指导等。不同的行政行为有不同的法律规定和要求，根据法律、法规及规章的规定可采取不同的应对措施。

1、规范制度建设

首先要理解立法层面的精神实质，制定业务操作规范，如与市场主体注册登记与监管相关的配套制度、办案制度规范、市场监管、商标、广告管理、公平交易执法、消费者权益保护等制度规范。其次，制定工商自身发展与建设规范，如各职能机构工作制度等；再次，制定执法监督制度规范，如行政执法责任制、评 19

议考核制、行政处罚案件核审制度、法律法规实施情况报告制度、规范性文件审查备案制度、涉嫌犯罪案件移送制度、行政执法过错责任追究制度，行政复议、行政赔偿案件的内部审理规则、行政处罚的监督制度等。

2、明确违法行为种类及处罚标准，规范自由裁量权的行使 根据国务院对工商职能的定位，在明确执法依据和执法管辖的基础上，进一步明确违法行为种类及处罚标准，规范自由裁量权的行使。要以国家工商总局梳理的458件执法依据，加之新颁布的法律、法规和规章结合工商工作的实际，对不同违法行为表现及处罚依据，进行分类、归纳和整理，便与实践中操作。 在工商行政执法中，自由裁量权就是合法合理地进行自由选择的权力。这一权利的行使有效增强了执法办案的准确性和灵活性。但受地方保护主义干扰和地方经济不发达影响，加之地域不同、个人素质和价值取向不同，导致对法律法规的理解不同，从而造成自由裁量随意性大，超过一定标准，超出一定范围、种类，出现畸轻畸重现象，造成自由裁量权的滥用，并带来一定的负面效应，背离了公共利益，影响了社会秩序的稳定，助长了特权思想，滋生了腐败。如何规范自由裁量权的行使将是工商执法中一项重要的工作。

一实施执法实务指导制度。对执法实践中具有具体性、复杂性和可借鉴性的个案，通过编辑典型案例，指导自由裁量权的行使。二在执法办案中实行立案、调查、审核、执行分离，由不同 20

的部门、不同的人员来履行职责，建立自由裁量权的监督。三制定规范性文件，将规则细化。研究制定具有参考价值和指导性的意见，确保法制统一和执法公平、公正。如：江西、福建、上海、北京等地工商部门都已制定了《行政处罚自由裁量权适用规则》或《行政处罚自由裁量权参照执行标准》，对工商机关实施行政处罚时的自由裁量幅度或裁量标准，进行了进一步的细化和分解，进一步规范了工商执法行为。

3、规范有关程序中的重点问题

随着工商行政管理执法领域的拓宽、执法力度的加大，查处经济违法案件的增多，严格执法程序，规范执法行为变得更加重要和紧迫。实践中主要做到：①根据有关法律、法规、规章的规定，按照合法高效的原则，简化和完善企业登记、公司登记、市场登记、广告经营许可、动产抵押物登记等一系列行政许可和确认的程序，健全和完善有关证照的申请、审查、批准，以及证照的颁发、变更、终止等程序； ②根据有关法律法规，健全和完善行政收费程序，公布收费项目、范围和标准，对收费票证的使用、接受检查和社会监督等程序明确规定；③依据《行政处罚法》和国家工商总局《工商行政管理机关行政处罚程序暂行规定》，对行政处罚程序做出更加具体、明确、操作性强的规定；④对行政复议和应诉程序做出具体规定，以解决复议工作中复议管辖不清、复议程序不明等问题，对行政应诉程序的组织、协调、诉讼代理人等事项作出规定，以规范行政应诉程序。

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（三）充分发挥制度的监督作用，严格执法考核，以考核带队伍，以考核促发展

行政执法责任制是规范和监督行政机关行政执法活动的一项重要制度。为了建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制，提高行政执法水平和质量，全面推进依法行政，要不断加强行政执法责任制配套制度建设，省、市、县三级要从执法工作的实际出发，根据国务院办公厅《关于推行行政执法责任制的若干意见》的相关规定，出台一系列配套制度，并在实践中加以完善，形成上下一体、法理相通、科学合理的行政执法责任制配套制度体系，实现对全面执法活动的规范、考核、监督和责任追究。 行政执法评议考核是评议行政执法工作情况、检验行政执法机关和执法人员是否全面正确履行法定职责的重要机制，也是推行行政执法责任制的关键环节，建立科学的行政执法考核目标体系是搞好行政执法评议考核的基础和关键，应根据行政执法的基本要求和本机关、本系统行政执法活动的特点，制定科学合理的执法目标及标准。并把行政执法目标责任层层分解细化，逐级落实到执法岗位和执法人员，做到目标合理，责任明确。

如：实行执法人员能力考核可每年或分季度进行，建立考核档案，考察结果将作为执法人员评先、晋级、晋职的重要采纳靠依据。考核内容为执法人员在工商执法活动中应当具有的基本素质和基本能力，包括执法人员业务技能及执法实践中的认定事 22

实、适用法律、解决纠纷的能力和在执法活动中综合协调、调动各方面积极因素的能力。考核办法采取百分制量化，将考核进行分解，细化岗位职责，量化工作内容，明确考核标准。

通过对行政执法评议考核工作的探索和实施，评议结果作为行政主体矫正和改进行政执法行为的依据，以及对其有效的激励和约束，对于提高各级工商机关的行政执法水平和办案质量，加快基层法制建设步伐，推动全系统依法行政建设法治工商的进程具有重要的指导意义，开展行政执法评议考核工作，也是加强政府自身建设、推进政府管理创新和规范权力运行不可逾越的一个过程。

（四）整合执法资源，实施管理创新，在执法效能上求突破 当前，工商行政管理所处的市场环境、法制环境、社会环境和生存环境已经发生并将继续发生深刻的变化，工商行政管理已进入了一个“发展与规范并重”的阶段，以人为本、依法行政成为对监管执法工作的基本要求。通过执法资源的整合，使执法力量整体合一，避免了多头执法，在着力提高行政执法水平的同时，努力为经济建设创造宽松和谐的发展环境。 如继续优化工商所的布局，加强基层基础设施建设，加强基层一线监管执法力量配备，加强执法车辆、现代化信息处理设备、通讯设备、快速检测设备等执法装备建设，提高监管执法的现代化水平。此外，科学调整事权划分，强化工商所属地综合监管和执法办案职能，建立统一高效、运转灵活的组织指挥和协调机制，实现县级工商局机关与 23

工商所上下联动，提高整体合力。在管理创新方面主要抓好：①制度创新。继续深入推进企业信用分类监管、12315行政执法体系建设、商品准入制度、个体工商户分层分类登记监管等监管制度改革，要注重整合执法资源，加强与司法机关、有关职能部门、外省市工商部门以及新闻媒体的联合协作，建立长期广泛的协作制度，充分发挥系统垂直管理的优势，形成监管执法的强大合力；②手段创新。要不断健全和完善市场监管的方式和方法，特别是要善于运用现代化手段，提高监管执法的科技含量，如建立电子执法档案，推行电子办案模板，规范办案单位执法办案程序和行政处罚裁量权的行使，以此推动整体执法效能的提高。③执法实践创新。从拓宽执法新领域入手，以挖掘启动市场经济秩序深层次中的违法行为类型案源为切入点，攻克一批案件类型新、案值大、具有典型代表意义的大要案，严厉查处商业贿赂、传销和变相传销、“霸王条款”、陈化粮倒卖、坑农害农、公司虚假出资骗取登记以及登记后抽逃注册资金等违法行为，加强对租赁、教育、医疗、旅游、金融、咨询、拍卖、中介等各种商事违法行为的监管和处罚力度及对电子商务市场的监管；④执法方式创新。严密规范执法程序的同时，讲究工作策略，注重办案艺术，通过换位思考、柔性办案、人性办案，如对有轻微违法行为的企业，超期经营、超范围经营、擅自改变经营地址等，以预警、行政告诫为主的行政指导方式。如采取以下行政指导制度：建立、健全工商行政管理的信息发布、告示制度；建立工商行政管理机关的 24

行政建议、劝告、告诫制度；建立和完善工商行政管理机关的行政调解和协调制度；建立、健全工商行政管理机关的行政奖励制度；建立、健全行业协会指导制度；建立、健全工商行政管理评议制度和工商行政管理调研制度；建立工商行政指导审查制度。

六、法治工商建设目标实现的基本保障

法治工商是全面推进依法行政的必然要求，是一项全局性、长期性和艰巨性的法治系统工程，既要整体推进，又要重点突出，更需要多方面的共同努力和各方的支持。

1、领导重视，一手抓。

全省、市、县局要加强组织领导，成立相应的领导机构和办事机构，在全系统形成一级抓一级、层层抓落实的工作机制，为法治工商建设的顺利进行提供组织领导保障。

2、转变观念，提高执法队伍的业务素质

树立“法制工作全局化，全局工作法治化”的理念，将静态制度的“制”变为动态治理的“治”，使得推进依法行政、建设“法治型工商”工作，从具体业务工作，提升为涉及工商行政管理方方面面的全局性工作；从法制机构的事情，提升为工商机关所有部门职责范围内的大事，树立法律支配权力的观念，纠正权力支配法律的错误思想，革除单纯的法律工具主义观念，树立法律工具主义与法律目标主义同时并重的意识，树立监管就是服务的观念，努力提高执法能力和水平。

3、各内设机构协调配合，切实做到统筹兼顾、共促发展。 25

法治工商建设的核心是规范执法行为，促进依法行政。各级要把各项工作结合起来，实现整体推进。一要与整顿和规范市场经济秩序工作相结合，以整改规范的成果推动整顿和规范市场经济秩序工作的深入开展；二要与建设学习型机关相结合，继续开展好法律学习培训和岗位练兵活动，达到内强素质、外树形象的目的；三要与机关效能建设和党风廉政建设相结合，严肃查处执法工作中的违法违纪问题；四要与权力公开透明运行相结合，严格法定职责、规范执法流程，切实做到依法行政；五要与推行行政执法责任制工作相结合，加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。

4、现代化设施基本配臵完备，提供技术支撑

吴仪副总理指出，“信息化既是工商部门的监管手段，也是创新监管方式的依托”。随着现代商品经济的发展，销售方式日趋多样化、现代化，对监管手段提出了新的更高的要求。我们要进一步提高对信息化建设重要性的认识，努力提高市场监管的科技含量和现代化管理水平，以信息化带动监管执法效能的提高。以信息化为法治工商建设提供技术支撑。

5、有充足的资金保障及支持

无论是提高工商干部队伍业务素质，加大培训力度，还是进行规范化建设，推行信息化建设，都离不开财力的支持和保障，只有资金到位，才能更好地保障各项工作的顺利开展，才能有效推进依法行政，实现法治工商建设的基本目标。

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改革开放以来，工商行政管理逐步转向法制化，党的十六大以后，转向势头更为强劲，外部的法制环境开始形成，内部的工作机制开始进入法制轨道运行，依法行政的氛围日益浓烈，工商行政管理工作从人治走向法治。全面推进依法行政，加强工商法治建设是建设法治政府的内在要求，是适应经济社会形势发展的客观需要，是实现工商监管执法水平新跨越的必然选择。加强工商法治建设，必须以全面推进依法行政为核心，以切实履行工商法规工作基本职能为立足点，以提高工商队伍素质为关键，以建立规范和监督执法行为的长效机制为重点，全面提升依法行政能力和水平。

参考书目：

1、国务院《全面推进依法行政实施纲要》

2、国务院总理温家宝:《全面推进依法行政 努力建设法治政府》

3、中国法学会行政法学研究会会长、国家行政学院法学部教授、博导 应松年：《建设法治政府的奋斗目标》

4、著名行政法学家、北京大学法学院教授、博士生导师姜明安：《建设法治国家打造法治政府》

5、我国行政法学家、中国人民大学法学院教授 莫于川： 《行 27

政指导法治化问题研究》

6、中国政法大学法学院院长、北京市法治政府研究基地主任 马怀德: 《依法执政和依法行政》

7、马怀德 薛刚凌：《行政管理体制改革研究》

8、河北省人民政府关于印发《河北省人民政府全面推进依法行政五年规划(2004-2008)》的通知 冀政?2005?33号》

9、国家工商总局法规司司长 王学政：《论行政执法行为规范化建设》

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