社区居委会在城市低保工作中出现的问题及其对策分析

『作者:吉安市民政局低保处』 『发布时间:2006-9-22 0:00:00』

城市低保是我国社会保障体系中不可或缺的部分，对维护社会稳定、缩小贫富差距有着非常重要的作用。社区居委会作为基层组织，最贴近城市广大低保对象，承担着大量基础性工作，是城市低保工作的桥头堡。社区工作的好坏，直接关系到低保对象切身日益，关系到城市低保工作的社会效益。城市低保制度建立近十年来，几乎伴随着对社区居委会责难的不断升级，近年全国不少地方甚至掀起了类似“城市低保能否让居委会走开”的讨论。本文从分析社区问题频出的原因入手，试图找出解决问题的对策。

一、社区在城市低保工作中问题频出的原因分析

实际工作中，社区在履行城市低保工作职责时，有不少滥用职权、敷衍塞责的行为，关系保、人情保、金钱保等现象也屡见不鲜，遭到了广大低保对象和全社会的责难。究其原因，笔者认为主要是社区在城市低保操作中存在两大矛盾：

（一）工作力量薄弱而工作任务繁重。

一方面，社区低保工作力量非常薄弱。据笔者调查，一般规模的社区社区，工作人员大多在3-7人之间，却承担着方方面面繁重的社区工作，城市低保只是其中一块；低保专干往往身兼数职，且待遇较低，中西部非省会城市社区工作人员平均月收入在400-800元之间。同时，社区

工作经费紧缺，以江西省为例，每个社区居委会每年由财政安排工作经费2000元，有的欠发达省份甚至没有固定的社区低保工作经费。经费的紧张常常导致入户调查中产生的交通、通信费用无法报销。工作人员和工作经费的双重不足，致使一些社区常常推迟对居住地较远对象的入户调查，个别社区干脆2-3个月调查一次。同时，由于多数社区干部来源单一、性别单一、且年龄偏大，人员素质得不到保障，有的对群众态度冷漠，敷衍塞责；有的政策观念不强，业务水平较低。另一方面，社区低保工作任务非常繁重。上面千条线，下面一根针，社区承担着文明创建、计划生育、综合治理、社会保障、社区服务等十几个大项的工作，涉及方方面面。仅城市低保工作，就要负责：登记受理申请，指导申请对象填写申报表格，入户调查对象家庭收入及生活情况，初审评议，三榜公示，参与年审、半年审和信访调查，组织对象参加社区公益劳动、学习和签到，介绍再就业以及管理低保信息系统数据等，同时，还要建立对象备案表、资金发放表、公益劳动签到本、再就业介绍登记本、低保对象档案、评议会议记录等表册资料。

（二）工作职权偏大而监督管理缺位。

社区掌握着城市低保的申请受理、入户调查和初审的“大权”，社区的“第一印象”常常左右着县、街两级的后续判断，这为社区利用职权违规操作提供了可能。而另一方面，由于社区属群众自治组织，

民政部门和街办、乡镇政府都只负责业务指导，在行政隶属和福利待遇方面不发生关系。社区的日常监督更多地依靠社会，依靠群众。当社区履职不力问题频出时，群众监督就表现为群情激愤，上访不断，而民政部门和基层政府在追究社区责任时还面临许多操作上的困难。

二、改进和完善社区低保工作的措施探讨

社区在城市低保工作中出现的诸多问题，不仅影响了城市低保的公平、公正，损害了低保对象利益，而且直接影响了党和政府在群众中的形象。随着以基本生活、医疗、教育、住房等救助为主的城乡社会救助体系建设的深入推进，城市低保的含金量越来越大，居委会的问题也将日益凸显。解决社区在低保工作中的两大矛盾，笔者认为应从以下三个方面入手：

（一）简化低保操作程序，为居委会“减负”。

1、改变城市低保申请受理程序。将社区受理申请的职责移交街道（乡镇），同时每个社区明确一名低保专干，由街道（乡镇）统一聘用，民政所统一进行业务指导和业绩考评。街道（乡镇）受理城市低保申请后，通知社区低保专干限时入户调查，杜绝社区干部索、拿、卡、要和故意拖延的现象。

2、低保调查“减量保质”。低保对象的补助金额与家庭收入直接相关，因此入户调查尤为重要。对新申请对

象，目前要求必须做到三级入户调查，即社区初审调查、街道复审调查、县级审批调查。实际操作中，社区三次调查都要参与，然而后两次调查一般并不能获得更多有价值的信息。因此，如果实行分类入户调查，即对家庭情况较简单对象（三无、孤幼、无劳动力、年老重病等），由县、乡、居三级同时进行一次调查；对家庭情况较复杂（在劳动年龄内有劳动能力、子女成年、做临工等）或第一次未调查清楚的对象，则可以进行第二次有针对性的调查。这样可以在不降低工作质量的基础上大大减少社区的工作量。

（二）健全工作监督机制，为社区“塑型”。

1、建立事前预防机制。一要出台低保工作责任制和责任追究制度。以政府名义或由民政、监察部门联合出台文件，从制度上保障城市低保工作的正常运转。二要加大制度的宣传力度。将责任制和责任追究制度在每个低保工作机构上墙，让低保工作者和低保对象都知道违规的代

价，这样既可时刻提醒工作人员，又能警示广大工作对象。三要严把低保对象审核关。严格执行三级评议评审程序，避免不符合条件对象混入低保群体。

2、加强事中监督力度。在事前预防的基础上，对可疑现象立即查实纠正，制止不良现象发生。一要加强工作督查。建立定期督查制度，定期对社区低保工作进行检查。

二要充分发挥张榜公示作用。张榜公示只公布户主姓名，有时对不上号，不利于群众监督，要将户主照片同时公示，以更好地进行监督。三要做好信访工作。群众信访是业务工作的“晴雨表”，要通过信访，发现不良苗头，及时妥善处理，避免造成更大的危害。

3、强化事后责任追究。要严格执行责任追究制度，加大低保工作责任追究力度。对社区的违规行为，由业务指导部门责令整改和惩罚。如社区搭车收费，除责令退还款项，可采取要求公开道歉、取消年终评先资格等方式进行惩罚；对社区工作人员个人违规行为，由民政、监察部门联合调查处理，可采取辞退、取消专干补贴或奖金、垫付违规发放低保金等形式予以处罚；对低保对象出现的违规行为，如造假骗保的，应立即停发其低保金，并追回冒领款项，情节恶劣的，处冒领金额1倍以上3倍以下的罚款。

（三）建立素质提升机制，为社区“强身”。

1.拓宽社区居委会进人渠道。随着各种政府职能进社区，社区的工作任务越来越重，对人员的要求也越来越高。要改社区干部来源的单一渠道为多元渠道，通过向社会公开招聘、从企业下岗管理人员中招聘、引导大学毕业生基层锻炼等方式拓宽社区工作人员来源渠道，提升其整体素质。

2.建立专干岗前培训和定期培训制度。由于城市低保政策性强，且新情况新问题层出不穷，社区低保专干必须吃透政策，才能做好社区低保工作。首先，新上岗的低保专干，必须接受民政部门的上岗前培训，熟悉低保政策和工作程序后发给上岗证。其次，建立定期培训制度，针对新的工作任务或工作中出现的新问题开展培训，不断提高社区低保专干的业务能力。

3.建立工作考评和激励机制。要建立健全街道对社区低保工作的年度考核制度，在百分制基础上加减分，对出现延时调查、关系保、人情保、骗保冒领以及越级上访等现象的相应减分，对动态管理、档案管理和介绍低保对象就业出色的给予加分。考评分数与社区荣誉和低保专干福利待遇挂钩，并对业绩优异者给予额外的物质奖励。

第二篇：我区城市低保工作现状分析及其对策

做好困难群众救助工作 构建和谐社区 ————我区城市低保工作现状分析及其对策

城市居民最低生活保障制度是我国社会保障体系中的重要组成部分，是法律赋予每一个公民在不能维持最低生活水平时，由国家和社会按照法定的标准向其提供满足最低生活需要的物质援助的社会保障制度，保障对象为共同生活的家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的持有非农业户口的城镇居民。这是从制度上保障贫困人口基本生活的重要途径。这项制度的实施，体现了社会主义制度的优越性和我们党全心全意为人民服务的宗旨，对于完善社会主义市场经济体制，维护社会稳定，全面建设小康社会和构建和谐社会具有十分重要的意义。

一、我国城镇最低生活保障制度的发展历史

19xx年6月---19xx年5月的试点阶段。19xx年6月1号，上海率先建立了城市最低生活保障线制度。

19xx年5月---19xx年8月的推广阶段。19xx年5月，全国已经有206个城镇建立城市低保制度。

19xx年9月---19xx年底的普及阶段。19xx年9月，国务院发布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，标志着城市低保制度正式建立。之后国务院第21次常务会议又通过了《城市居民最低生活保障条例》，自19xx年10月1日起施行，对城市低保制度进行了明确和规范。

20xx年---至今的深化阶段。20xx年8月13日，国务院领导在贵州考察社会保障工作时提出了城市低保“应保尽保”的目标。同年年底，城市低保人数上升为1170.7万人。随后，各地对于低保资格的限制逐步消除，20xx年底，享受城市低保的人数增长到2064.7万人。

二、我区城市居民最低生活保障工作的基本情况

我区的城市居民最低生活保障工作是从19xx年开始，在党委、政府的重视支持，工作人员的勤奋努力下，低保制度在我区扎实推进，较好地解决了贫困群众的实际困难，得到了老百姓的肯定和拥护，显现了这项制度的良好社会效益：一是增强了党和政府与人民群众之间的血肉联系，密切了党群、干群关系；二是促进了社会稳定和和谐建设；三是增强了贫困群众投入生产、改善生活的信心；四是切实让贫困群众感受到身处困境时有党和政府的关怀以及改革成果由人民共享的和谐理念；五是让社会各界及人民群众看到：党

和政府是在认真践行科学发展观，实实在在地为老百姓办实事、谋利益，树立了党和政府在老百姓心中的形象。

我区的低保对象保障标准根据经济发展、物价指数变化、消费水平等因素，曾先后5次调整低保标准。城市居民最低生活保障标准已从最初的80元/月逐步提高到104元、160元、190元、220元、目前，我区的城市低保标准为260元。低保对象的范围也在逐年扩大。 以水心亭社区为例，低保人数由最初的几十人扩大到500多人，占社区常住人口的 3.00％。

附：20xx年—20xx年水心亭社区城市居民最低生活保障情况一览表

（一）低保人员构成情况

1、按人员类别分，低保人员大致可分为以下两大类8种：两大类为社会中孤、老、病、残人员和贫困职工及家属。前者属于低保中的静态组成部分，近年来变化不大，可以认为对低保产生的影响较小，后者是低保的主体部分，也是持续增长的动态部分，成因主要是产业结构的调整、企事业单位改革，所产生的结构性失业。

（1）下岗失业人员 331人，占低保人群的58.8 %；

（2）残疾人 49 人，占低保人群的8.8 %；

（3）重病人员 9人，占低保人群的1.6 %；

（4）“三无对象” 8人，占低保人群的1.5 %；

（5）在校学生132人，占低保人群的23.6 %；

（6）学龄前儿童12 人，占低保人群的 2.2 %；

（7）两劳人员，共 3人，占低保人群的 0.1 %；

（8）优抚对象19人，占低保人群的 3.4 %；

2、按年龄结构分：

（1）0-18岁 89 人，占低保人群的 15.8 %；

（2）18-40岁 56 人，占低保人群的 10 %；

（3）40-50岁 251 人，占低保人群的 44.6 %；

（4）50-60岁 125 人，占低保人群的 22.20 %；

（4）60岁以上的 42 人，占低保人群的 7.4 %；

3、按性别分：

男性 288人，占低保人群的 51.1%；

女性 275人，占低保人群的48.9 %。

（二）低保人员分布状况

从城市低保人员的居住地域分布来看，以水心亭社区为例其中居住在中心城区218户，共有487人，占低保总人数的86.5%，居住在周边区县的有48户，共76人，占低保总人数的13.5%。

三、低保工作中存在的问题及成因

（一）、人员、经费严重不足。近年来，随着政府职能的转变，基层民政社会救助业务不断拓展，任务成倍增加，在原有城市低保工作之外又新增了大病救助、困难群众临时生活救助以及其他配套社会救助工作，再加上传统的救灾救济、优抚安置、居民自治等相关工作，基层民政部门工作量大幅增加。但相应的工作机构与人员编制没有能够与繁重的工作任务相配套、相适应，巨大的工作量与基层民政力量薄弱形成强烈反差。负责最基层工作的社区居委会本来就人少事多，却承担大量的行政工作，目前几乎成了与各级职能部门都会沾边的“全能性”机构，常规的、突击的、常态的、应急的工作，用无所不包形容也不会太过份。基层不仅没有独立的低保工作机构，工作人员也大多数是兼职，难以专心从事民政低保工作，加之今年城市低收入人员核定工作的全面启动，城市低保管理工作的压力愈来愈大，深感力不从心。同时低保工作经费也不能正常落实。低保工作是社区最乐意做的事，然而同时又是社区干部最烦恼的事。

（二）、低保对象家庭收入核实难。根据《城市居民最低生活保障条例》的规定，核算家庭收入可以采取入户调查、邻里访问以及信函索证等方式。 由于劳动者就业渠道和收入来源多元化，收入信息分布日益分散，以及我国传统的现金支付习惯，社会信用体系的缺失，造成对隐形就业、隐形收入难以核实，加之邻里亲情、单位本位思想等因素影响，目前采用的这些办法只能大体“估算”社会救助申请人的家庭收入，不能有效避免隐瞒收入等问题。不能科学核算居民家庭收入，势必影响社会救助公信力的建立：一是基层自由裁量权较大，容易滋生人情保、关系保等不正常现象；二是核算的收入不能为申请人所接受，容易产生纠纷和矛盾；三是隐瞒收入的错误做法得不到纠正，容易导致更多家庭隐瞒收入。（去年广东东莞为低收入群体每人发放1000元补贴一事引起媒体和社会公众的广泛关注。最初预计全市发放12.2万人，而实际发放或上报财政的申领人数最后超过30万

人。由于缺乏对公民收入的准确统计，类似给低收入群体“发红包”这类好事让基层难于操作。）

（三）、动态管理难，退出机制反应慢。随着社会救助体系的不断完善，为解决城市贫困群体的住房、医疗、子女就学、生活等方面的实际困难，房管、卫生、教育、广电、供电等部门分别制定了相应的优惠政策。由于每项优惠政策都以低保资格为前提，低保资格变成了获得各种实惠的“通行证”：廉租房、医疗救助、水电费减免、有线电视收视费减免等都以低保资格为前提，今年黄山市政府关于进一步促进就业工作的实施意见又规定给予城市低保人员按当年养老保险费全额50%进行补贴，金额达每人每月220元，以夫妻两人记算，全年可享受补贴金额达5280元。“低保证”的含金量越来越高，从而导致一些低保对象怀有不愿退保心理，即使自己家庭收入提高了，享受的保障标准偏高或者不符合低保条件了，在低保工作人员入户调查核实时，往往也不会如实报告，更不愿意退出低保。加之基层一线工作人员少，要完成实施动态管理所要求的走访调查工作任务，力量明显不足。由于上述因素的制约，影响了低保动态管理工作的成效，低保对象进易出难、进多出少的问题普遍存在。有时处于执行低保政策和维护社会稳定的两难之间，无奈之下，只能取“稳”而舍“严”。这样就出现了个别收入隐蔽的人员吃上低保的现象。

（四）、“人户分离”增加工作难度。由于受工作变动，城市建设，房屋拆迁，企业改制以及其它因素影响，市区居民家庭“人户分离” “户在人不在”的现象较为普遍，这给工作人员了解家庭状况时带来了很大的不便。面临入户调查难、公示难、隐形收入调查难、公益性劳动组织难。以水心亭社区为例享受低保户中人户分离占了13.5％的比例，有的享受者户口虽然挂在屯溪，人却常住黄山区、歙县的边远乡镇，很难对申请者收入进行有效核实。同时，人户分离也使享受低保有劳动能力者，应参加社区公益劳动这一要求难以落到实处。

（五）、政策宣传工作力度不够。低保工作政策性强，条例、办法的宣传应做到家喻户晓。由于少数群众对低保政策缺乏足够了解，有的兄弟姐妹三、四个，只赡养一两位老人，当老人生活发生一定困难时，他们不是积极履行赡养义务，而是寻找各种理由，把老人的赡养问题完全推向政府，要求享受全额低保待遇。这是对国家保障与家庭保障要领的混淆，也是对低保政策的曲解。还有少数人对低保抱着一种“你要他要我也要”、“相互攀比”的思想，有的生活并不困难的家庭，看到别的家庭享受低保后，也要求享受低保待遇，只强调自己的客观理由，不按低保标准对照。认为只要申请，就应享受，缺乏对基本权利与保障资格二者关系的明确认识。

四、思考与对策

城市低保工作是事关社会稳定和解决民生的大事，是构建和谐社会的重要内容，是代表最广大人民群众根本利益最直接、最具体的体现。如何适应新形势下的城市低保工作，需要我们用现实的、发展的眼光认识当前和长远的工作，需要我们在政策上不断调整和完善，需要我们在工作方式和工作手段上不断创新和转变，从而做到制度上保证、程序上规范、操作上有效、目标上明确、管理上严密。既维护社会公平又提高保障资源的使用效率，促进城市低保工作的法制化、可持续性发展。

1、充分发挥社区党组织的领导核心作用，协调各方面力量共同搞好低保工作。低保工作要依托 “党员议事会”，问计于民，实现低保工作阳光操作，充分发挥社区党员的“裁判员”和“监督员”作用，使低保评定工作更加科学化、民主化，做到公开、公正、公平。充分调动社会各方面（辖区共建单位、党员志愿者）积极性，党组织主导社会参与，营造对困难群体人人奉献爱心的氛围；通过结对帮扶等形式既对困难居民普遍帮困，又对特殊对象进行多方救助，体现雪中送炭；既要送实物，更要送技能、送岗位，还要送服务、送慰藉，既解决物质困难又满足精神需求；进一步完善社区救助制度，使社区救助工作走向正规化，实现“四季如春”和“节日添暖”的帮困效应；促进社区的和谐稳定。

2、加强宣传教育，正确理解“最后一道防线”的真正涵义。首先要充分发挥媒体效应，通过新闻媒体等舆论宣传手段，让群众充分了解低保基本政策，使困难群众对低保有正确的认识，即低保不是施舍与恩赐，而是自身应有的权利，进低保的目的是为了能够最终走出贫困，要使困难群众用积极的姿态迎接人生的挑战。努力培育低保对象自立自强的先进典型，通过典型引路，帮助低保对象树立“自立自强光荣”的观念，引导困难群众及时申请低保，脱贫后主动退出低保。其次要加强对从事低保工作人员的宣传教育，不断提升工作人员执行政策的能力，提高从事低保工作人员对做好低保工作重要性的认识，工作的人员要自觉加强学习，吃透、领会、掌握好低保政策，对居民群众的咨询要做到百问不厌、百讲不烦，认真宣传讲解低保政策，让更多的居民群众了解和掌握低保政策，使低保工作得到广大群众的理解和支持。同时设立全区统一的低保工作监督电话，使低保工作置于阳光之下，接受全社会监督。

3、多部门联动，加快推进家庭收入核对科学化、制度化。如果没有一套完整科学的核算居民家庭收入的系统和办法，社会低保救助准确率就相对较低，低保救助对象就有可能不是最困难群众，社会低保救助制度的执行力就会大打折扣。目前应尽快建立科学完善的低保

对象家庭财产收入核定评估制度，让真正困难的群体实实在在享受到国家公共财政的阳光。

近年来，各有关部门都在大力推进信息化建设，也都掌握了相当数量的居民家庭收入的信息，但由于存在信息壁垒，不能互联互通，使信息资源的整合优势难以体现出来。去年10月，经国务院批准，民政部门会同国家发展改革委、公安部、财政部、人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、人民银行、税务总局、工商管理总局、统计局、证监会等十个部门下发了《城市低收入家庭认定办法》，规定民政部门出于社会救助的需要可以到相关部门查询居民家庭收入信息。这就为打通共享居民家庭收入信息的障碍，建立收入信息共享机制，推进家庭收入核对科学制度化提供了政策依据。目前可先依托现有的民政低保救助机构，如税务信息完善的，可先从税务入手，就业和社会保险信息完善的，就先从就业和社会保险入手推行“居民收入核对”工作，逐步整合保险、公积金等部门的居民收入信息，形成个体带动整体、局部促进全部的发展局面。最终要在民政、房管、土地、劳动、财税、工商、公安、公积金、人行、证监、银监、保监等部门之间建立完备的居民收入信息交换机制。在取得个人同意、保护个人隐私的前提下，核对人员通过查看申请者的家庭存款账户、股市账户、纳税、房产拥有、公积金缴纳等情况，对申请人的各项收入信息进行比对、汇总，全面了解掌握他们的实际经济状况，以杜绝“开小车吃低保”等不合理现象的出现。

信息共享为核心的家庭收入核对与传统的收入核算将有本质区别。它将改变过去入户走访、手工操作的方法，而是以网络数据比对为基本手段。这样不仅可增强收入核对能力，大大提高核算的准确性，而且也将提高社会救助的专业化水平。从而为社会救助体系建设、为各项民生政策的落实奠定坚实的基础，确保有限的公共财政覆盖所有需要享受公共福利政策的人群。

4、增强低保对象自我保障能力，促进就业。从长远看，要使低保对象从根本上摆脱贫困，必须调动其自身的积极性。要认真落实对低保对象的各项社会救助政策，针对他们文化偏低、年龄偏大、技能单一的特点，应与劳动部门相互配合，多开发公益性岗位，落实企业增加就业岗位，根据市场需求有计划地开展就业培训，帮助低保人员正确认识就业形势，了解就业政策，转变就业观念，学习并掌握新兴职业技能，提高低保对象的就业竞争能力。同时，积极转变低保对象单纯依靠政府救济的观念，鼓励和帮助他们自谋职业，自食其力，逐步改善生活状况，促进其主动实现再就业，增强自我保障能力。可对低保再就业家庭与人员提供优惠的创业政策性贷款，在税费减免、降低企业注册资金等方面给与扶助，鼓励他们加入自主创业的行列。实

现社会救助工作由“输血型”向“造血型”转变，从根本上帮助低保家庭脱贫。

5、健全基层工作机构，落实工作经费。再好的政策，也需要人来执行。低保工作要获得实质性进展和长足进步，离不开一支专业化的基层工作队伍。要加强基层低保工作人员的专业化建设，除了要建立相对独立的基层低保工作岗位之外，配齐工作人员，在街道和社区分别配置低保工作专职人员及低保工作协管员，稳定低保工作队伍；还应对该岗位的任职资格、工资待遇、保险福利加以明确规范，加强对基层工作人员的业务培训，提高业务素质，以全面提高基层低保管理水平和服务质量。市、区两级财政应保障足够的低保工作经费投入，按低保工作量核定工作经费，对参加每季一次的社区低保救助评议的居民代表，给予一定补助。

6、对人户分离家庭实行居住地管理。按照常住地立户的原则，对常年居住在区外的“人户分离”人员应当将空挂户口迁往实际居住的合法固定地，入户地公安机关应按现行户口迁移政策予以登记为常住户口，今后凡申请享受低保的家庭要按照户口与常住地一致的原则办理低保手续。这样不仅方便人户分离家庭在当地及时得到救助，减少来回奔波，同时也解决了因人户分离造成低保动态管理难的问题。

7、推动政府救助和社会互助同步运转提高救助实效。政府是社会救助保障工作的责任主体，但在目前有限的财力下，政府低保救助还停留在大范围、广覆盖、低标准的层面上，在这种情况下，鼓励引导社会力量参与救助工作就成为了必然。民间救助方式灵活，可以是接对帮扶、社会互助，也可以是慈善捐助。尤其可以大力发展慈善事业，要通过加大慈善宣传力度，提高社会各界对慈善事业的认识，树立扶危济困的慈善理念。要根据全区经济社会的发展，大力培育和支持各类慈善机构，不断完善慈善工作机制，创新慈善活动方式，创立特色慈善品牌，扩大慈善影响，提高慈善组织在全区的公信力和劝募能力，形成相对稳定的慈善资金来源，力争使慈善捐助成为社会救助保障网的重要补充。

落实好这项惠民政策是全社会的共同责任，作为一个动态的、持续发展的概念，人民群众的民生需求总会有新的期待，因此，可以说，做好低保工作将始终是执政党的重要使命，任重道远，永无止境。