浅谈贫困县扶贫开发工作难点与对策
党的十六届三中全会和中央经济工作会议都明确提出要“完善扶贫开发机制”，这为新时期扶贫开发工作指明了方向。从我区的情况看，农村扶贫工作是在商品短缺的历史条件下开始起步，在计划经济向市场经济逐步转变的过程中深入开展的。当前在我国社会主义市场经济体制初步建立并将不断完善的新形势下，要做好农村扶贫工作，提高扶贫开发成效，必须根据社会主义市场经济发展的新情况、新要求，进一步开阔工作思路，改进传统的扶贫方式和手段，切实运用市场配臵资源的机制提高扶贫开发工作水平。****做为国家级贫困县，在多年来的扶贫开发工作中积极探索研究一些新途径、新方法，制定新措施，狠抓工作落实，使县域经济实力显著增强，贫困面貌有效改善，特困户、贫困户人口明显减少，扶贫工作由传统救济式的“输血型”向开发式的“造血型”全面转变，扶贫开发工作取得了阶段性成效。但能从根本上进一步提高扶贫工作成效，推进扶贫开发工作深入发展，作为一名边境贫困县基层干部，对进一步做好新时期的扶贫开发工作进行了一些思考，现浅谈一些自已的观点。
一、****基本情况
****位于******盆地西北边缘的****南麓，全县东西长****公里，南北宽****公里，县城距首府****公里，总面积****平方公里。
第1页
东邻***市，西部与***毗邻，南部与***相望，北部有**山脉与吉尔吉斯斯坦共和国接壤。县境内地震断裂带达20处之多，是典型的地震多发区，也是自治区地震八度区重点监测区域之一。光照时间长，全年日照可达2750—2850小时，年均气温9.1度，无霜期179—206天，年均降水量120毫米，平均蒸发量1540毫米。全县辖八乡一镇、107个行政村、526个村民小组。总人口18.2万人，其中：城镇居民
2.7万人，农村人口15.5万人，居住有维吾尔、汉、回、柯尔克孜等19个民族，其中维吾尔族占95%以上。****是一个以农为主，农牧结合的国定边境贫困县，全县可用耕地45万亩，人均占有耕地仅2.5亩，资源贫乏，农业基础薄弱，受自然条件和地理位臵的影响，洪水、地震、冰雹等自然灾害频繁，长期以来经济发展缓慢。20xx年末，全县完成国内生产总值5.97亿元，第三产业1.84亿元，地方财政收入1220万元，财政支出2.28亿元；社会消费品零售总额7325万元；农牧民人均纯收入1790元。
二、扶贫开发工作的主要措施和经验
(一)强化组织领导，不断探索脱贫新路子。几年来，县委、政府经过认真深入调查,不断研究、总结、分析和探讨，进一步明确提出了新时期扶贫开发工作的新思路、新方法，从农牧民生产生活发展潜力为突破口，及时结合****贫困面广、贫困人口多、贫困程度深等实际情况重点对扶贫开发工作进行了调整，以大力发展种植业、养殖业，积极组织农村富余劳动力外出创收等多途径、多渠道开展新时期扶贫开发工作。并切实落实扶贫开发工作领导责任制，调整充实了县乡扶
第2页
贫开发工作领导小组及成员，配齐配强了领导小组办公室工作人员，改善了办公设施，层层制定了县乡村三级扶贫开发工作规划，明确了扶贫攻坚“一把手”责任制，实行了目标考核管理，签订了扶贫工作责任状，形成了一级抓一级，一级对一级负责的工作体系，并把扶贫开发工作的成效作为各级领导干部的一项重要责任目标纳入年度考核。
（二）加大扶贫投入，改善基础设施。认真按照扶贫开发“五到村、五到户”的要求和“改土、治水、修路、植树、通电”的总体思路，从改善农村的基础设施和农牧民生产生活方式入手，投入大量的人力、物力和财力，集中扶贫项目、资金，不断加大改善农村基础设施建设的力度。近五年来，全县累计投入财政扶贫资金2560万元，实施扶贫项目84个，以工代赈扶贫资金3013万元，实施扶贫项目47个，用于全县八乡一镇重点扶贫开发村发展种植业、养殖业、林果业、农田水利建设、乡村道路改造、扶持贫困农户发展多种经营及农村各项设施建设，实现了所有乡（镇）通程控电话，所有行政村通过广播，102个村通简易道路，105个村组通电，实现供水到户95个村，30957户，70%的农户吃上了自来水。并以贫困户住房改造和城乡抗震房建设为契机，加大对贫困农牧民住房条件的改善力度，先后新建和改建贫困户住房3425户，极大改善了贫困农牧民的住房条件，使部分贫困户的生活条件得到有效改善。
（三）动员社会力量，建立落实对口帮扶机制。在实施扶贫项目的同时，县委、政府动员和组织全县各单位（部门）积极开展一帮一
第3页
定点帮扶贫困户。在自治区2个单位对口扶贫承包乡（镇），地区28个单位承包村组的基础上，全县95个县直单位也对贫困村（户）进行了对口帮扶和定点包扶，并按照每名县级领导承包3户、科级干部承包2户、一般干部承包1户贫困户的原则，对108个村组特困户、贫困户开展对口帮扶工作，全县3960名干部职工共结对帮扶贫困户4794户，县直单位对口承包村98个，干部职工包户率达到90％以上。在广泛开展对口帮扶贫困户活动中，各对口帮扶单位积极为各扶持村（户）给予了大量的资金、物资、科技知识等援助，为贫困群众及时解决了生产生活紧缺物资，帮助贫困村组修建了校舍、解决了学校办公设备，改善了村组图书室、卫生室，安装了卫星接收器和程控电话，为贫困户子女解决了入学困难，帮助健全规范了村级各项组织，发展壮大了村集体经济，并通过多种渠道争取引进项目资金，对贫困户生产生活进行了项目扶持、政策优惠。几年来，在社会各界的大力帮助下各对口帮扶单位共为贫困村（户）捐赠物资现金达1398.44万元，为贫困农牧民增产、增收，脱贫致富做出了大量的贡献。
（四）因地制宜，推进扶贫工作多元化发展。一是针对我县自然灾害频繁、农业基础设施薄弱、防御洪水、冰雹等能力差的现状，大力发展了以种植苜蓿为主的避险农业，相对减轻了因自然灾害造成农牧民经济收入的损失,并成功引进了新疆大川农业开发有限公司,收购加工苜蓿饲料,年收购苜蓿达3500吨,农牧民人均增收17.3元。二是充分利用农村桔杆多的优势，采取建暖圈、品种改良、牛羊育肥等措施，大力发展了畜牧业，引导贫困农牧民走以种带养、以养促种、种养结
第4页
合的路子，有效进行资源转换，使畜牧业生产得到有效增长。目前，全县已发展养牛50头、养羊200只以上的养殖大户30户，为畜牧业生产提高商品率、走规模化经营的路子打下了基础。三是加快了基地+农户的发展步伐，做大了林果业，建立了杏子产业化、核桃专业化、沙棘特色化的发展格局。20xx年，农牧民鲜杏外销12000吨，仅此一项人均增收26.9元。四是进一步加大了农村富余劳动力转移力度，积极组织农牧民开展各类实用技术培训，进行多渠道转移，广泛寻求农牧民经济增收的切入点。几年来，共输出劳动力61470余人次，实现劳务创收4420余万元，农牧民人均劳务创收实现逐年上升，常年外出务工人员逐年增多，思想观念逐步改变，自我发展意识明显增强。
（五）以科技为先导，狠抓科技扶贫。几年来，县乡两级党政始终以提高农牧民素质为前提，以农牧业适用技术推广为重点，积级采取以“请进来，走出去”的办法，加大科技扶贫工作力度，使科技知识渗透到农牧民培训、扶贫项目选择、组织生产等各个环节中，及时为农牧民提供产前、产中、产后全程服务。并采取各种措施，制定科技扶贫各项优惠政策，完善科技扶贫责任承包机制，先后选派30余名科级领导下乡任科技骨干，200多名科技人员深入各乡村组指导、帮助、服务农牧民开展各项生产，做到了县有科技示范基地，乡有样板村，村有示范户，户有明白人。并充分利用每年“科技之冬”活动，加大了对各乡（镇）、村干部和农牧民实用科技知识的培训，特别是对贫困农牧民的培训力度。五年来，县财政先后投入科技培训经费18万元，举办各类科技知识培训班和农牧民劳务输出技能培训班160余
第5页
期，培训人员14.6万人次。同时，县乡科技部门和各对口帮扶单位积极为贫困户订阅《农村实用科技》报刊、电教片等相关科技资料，通过广播、电视、报纸等宣传媒介，广泛宣传农牧业科技知识，有效提高了农牧业科技含量，增加了产量，而且提高了扶贫开发工作效益。
（六）整合资金，集中力量，全面开展整村推进工作。在全面落实正常的扶贫开发工作的同时，认真按照“收缩战线，突出重点，进村入户，整村推进”的扶贫工作目标方针，结合我县53个扶贫开发工作重点村实际，确定了20个重点村作为第一轮整村推进、整体脱贫的重点扶贫开发村，在使用扶贫资金、确定项目等方面重点向首轮实施整村推进的重点村倾斜，着力改善重点村农牧业基础设施、乡村道路、水利配套工程和扶持帮助贫困户发展养殖业、林果业及进行多种经营，有效解决了贫困群众生产生活中的实际困难。目前，37个贫困重点村已经完成了村级扶贫规划制定工作，20个扶贫开发重点村整村推进工作已顺利通过地区验收，已基本达到自治区确定的“五通”、“五有”、“五能”的标准。
三、扶贫开发工作和农牧业经济发展的制约因素
（一）自然条件差。****由于海拔较高，部分山区耕地毗连着戈壁，使本已营养不良的土地更加贫瘠，土壤薄、碱性大、光热短缺，造成了部分农村自然条件的“先天不足”。加之，自然灾害的频繁，大部分脱贫的农牧民仍长期徘徊在贫困线附近，无灾年份成为脱贫人口，有灾年份或碰到重大自然灾害和连续几年的受灾又返贫,严重制约着农牧民脱贫致富。
第6页
（二）部分农牧民观念陈旧，思想落后，与社会发展不相适应。部分贫困村民眼界狭小，思想僵化，有的固守着自给自足，满于现状，懒于思变。多年来，县乡村及各级帮扶单位积极想方设法组织劳务输出，以图增收，但村民宁可守着穷窝窝，也不想出去见世面，收效甚微。如：****有得天独厚的天然***，各乡（镇）、村组动员组织村民采摘沙棘创增收，但村民因怕天冷、怕刺扎，见效少，而应者无几。还有少部分贫困农牧民随遇而安的小农思想意识根深蒂固，“等、靠、要”的惰性思想严重，市场经营意识淡薄，接受新知识、新技术、新方法的能力差，致使农牧民适应市场经济条件下的市场竞争和经济收入增长十分缓慢。
（三）农村基础设施极为薄弱。虽然****近几年来，对乡村道路投资改造力度比较大，但是道路建设、农田水利基本建设等仍然满足不了现有农牧民的需求。特别是能源基础设施严重不足，全县目前仅有35KV的电力资源，输送距离长达100余公里，运行质量较差，严重制约着城乡居民及工业的用电需求。
（四）科教文卫等社会事业严重滞后。科技专业人才缺乏，科技技术在农牧区推广慢，农牧民掌握运用科技知识的意识不强。由于贫困、偏僻等因素许多贫困户孩子辍学和中止升学现象还时常发生，而成为新一代贫困人口。又因，乡村小学“双语”教师严重缺乏，现有教师教学水平偏低，在全县1815名专任教师中，“双语”专任教师只有58名，仅占全县中小学专任教师的3.2%，严重影响着农村基础教学水平的全面提升。农村医疗保障体系还不够健全和完善，村组医务
第7页
人员素质较低，技术水平也不高，更重要的是村卫生室条件简陋，医疗设备短缺，农牧民急需药品不全，致使许多农牧民因病不能及时有效的治疗而无法保障身体健康，就医看病还存在很大的困难，从而导致部分农牧民因病致贫、因病返贫的现象接踵而至。
（五）农产品附加值低，难以走出增产不增收的怪圈。没有强劲的农产品加工龙头企业，绝大部分农副产品以“原”字号形式出售，后续利润流失严重，转化增值链条短，农牧民收入单一，长期在“低收入—低投入—低生产率—低商品率—低产品率—低投入”的恶性循环圈中，越陷越深，难以走出贫困。
（六）社会教育水平不高，劳动者素质偏低。由于部分贫困农牧民长期居住在边远山区，居住较为分散又简陋，村与村、村与户之间相距遥远，交通通行工具不便，与县内外人们之间的交往甚少，信息沟通渠道单一，缺乏丰富的物质、文化生活和群众思想教育，劳动者文化程度偏低、思想观念陈旧落后，科技知识和商品意识淡薄，对农牧业新品种、新材料、新技术得不到有效推广。加之，能人外出流失，村里缺乏致富能手和发展示范带头人，导致了农牧业投入、产出比较低，经济效益低下，缺乏基本生产常识，致使劳动者素质偏低和农牧民思想观念陈旧，已成为制约农牧民增收和扶贫开发工作顺利实施的主要“瓶颈”之一。
四、进一步做扶贫开发工作的对策及建议
结合****贫困人口的分布区域、基础条件的差异，今后扶贫工作要遵循实事求是的原则，以生态保护为宗旨，以贫困人口为基本对象，
第8页
以贫困村为主战场，以改善基本生产生活条件和增加收入为重点，以优化农产品品种、提高质量、增加效益为中心，以解决特贫困户温饱、逐步实现脱贫致富奔小康为目标，打牢基础设施和科技教育两大基础，加强生态环境建设，大力调整产业结构，培育畜牧业、特色林果业和旅游业，实现贫困农牧民全面脱贫和经济社会的可持续发展。
（一）进一步优化产业结构，切实提高农牧民经济增长质量。从当前扶贫开发工作的格局看，大力调整和优化农牧业结构，是农牧民经济增长的一条现实而有效的途径。近年来，县委、政府对农业结构调整和优化工作力度比较大，并取得了一定的成效，但从总体上，农业生产结构仍然不能适应消费结构的变化，农产品供求结构矛盾并没有根本上得到解决。要积极引导农牧民按市场需求生产优质农产品，进一步加快对农产品的引进、推广，不断增强农产品的市场竞争能力，真正使农牧业增长方式由过去单纯追求数量增加向寻求品种改良和质量提高方向转变，有效增加农牧民的经济收入。因此，当前农牧业结构调整应以：一是立足实际，扬长避短，发挥资源优势，确定和规划好主导产业，使结构调整调出优势，调出特色，努力做到粮、经、饲（草）三元结构配备比与资源配臵有机结合，一、二、三产业健康协调发展。二是把畜牧业作为贫困农牧民增加收入、脱贫致富最有效、最可靠的途径，大力发展以养殖奶牛、肉牛、生猪、羊、鸽和特种养殖为重点，推进畜牧业生产由家庭副业向主业转变，由分散饲养向规模饲养转变，由粗放经营向集约经营转变，尽快把畜牧业建设成我县极具竞争力的优势产业。三是充分发挥自身区位和资源等方面的优
第9页
势，大力发展营养、安全、卫生、保健、无污染等绿色和特色农产品，加快农产品基地建设，不断扩大生产规模，努力将特色农产品发展为具有市场竞争力的品牌农产品，稳定和扩大自身的市场占有份额。四是进一步优化农产品品质，强化品质意识，加快推广农牧业优良品种和生产模式化、规范化种养技术，积极应用新技术，不断提高生产水平和农产品品质，努力提高市场竞争力。五是大力发展龙头企业，积极推广龙头带基地、企业连农户的产业化经营模式，重点扶持和培育以农畜产品加工和贩销为主的龙头企业，加快农畜土特产品进入市场的步伐，搞活农畜产品流通，促进农牧业生产加工销售的良性循环，提高农户收益水平。
（二）进一步加强基础设施建设，努力改善农牧民生产生活环境。切实抓住国家和自治区对重点贫困县扶贫开发工作的一系列优惠政策，加大对农村基础设施建设投资的力度。一是加强农田基本水利建设。积极争取在主要河流修建骨干控制性工程，提高对水资源的控制能力，努力解决农村洪涝和旱灾频发的问题；对部分村组加快抗旱水源工程建设，集中力量修建水库和塘坝，增加抗旱水源，修筑防洪堤坝，积极发展喷灌、滴灌等节水灌溉技术，努力提高水资源利用率，尽快解决农牧业抗旱和人畜饮水问题。二是加强农田基础设施建设。我县农村水土流失严重，土壤有机质含量下降，土地越种越硬，既不抗旱，也不抗涝，更无种植业产出效益，因此，必须改革耕作制度，综合治理，活化耕层，培肥地力，多积多造有机肥，扩大秸杆还田和绿肥面积，增加土壤有机质含量。三是加强生态环境建设。扶贫开发
第10页
要与保护生态环境相结合，切实加强对林地、草原和湿地资源的保护，坚决制止乱垦滥伐，加快退耕还林（草）步伐，恢复生态环境。凡符合还林、还草条件的耕地全部退还。加快小流域的综合治理，防止水土流失；加快防风固沙步伐，遏制土壤的沙化和退化；加快植树造林步伐，建设绿色屏障，为农牧民脱贫致富营造良好的生态环境。四是切实加强对农村公共基础设施的建设。在安排交通、能源、通讯、市场和人畜饮水工程等基础设施建设项目时，向边远贫困村、重点村组倾斜，尽快解决农村基础设施建设滞后问题，力争使贫困村（户）全部实现通路、通电、通电话，全面改善贫困农牧民生存环境，降低生产生活成本。
（三）进一步加强教育工作，切实提高农村劳动力的文化素质。提高农村劳动力文化素质，是拓宽就业门路的有效途径之一，是适应经济发展的需要，也是农牧业发展和农民增收的基础。目前，我县部分贫困乡村（户）儿童入学率低意味着新一代文盲继续形成，也意味着新一代贫困人口正在形成。如将来要帮助这部分人摆脱贫困可能要花几倍甚至几十倍的人力、物力，但现在我们决不能坐等经济发展后能自然而然地提高教育水平。应该及早重视加强基础教育和职业技术教育,加强对农村学校基础设施建设，不断改善办学条件，切实提高基础教育教学水平，重点加强对农村教师“双语”教学水平的培训，继续深入实施“希望工程”、“教育扶贫工程”，力争农村适龄儿童入学率达到100%，确保完成九年义务教育。并大力开办农村职业教育，在学生接受文化的同时，学到更多的职业技能，全面提高后备农牧民
第11页
的科技文化素质。同时，可建立助学基金，利用助学贷款，尽可能使进入高、中等学校的贫困学生顺利完成学业。并要进一步做好农牧民群众的思想教育，更新观念，通过采取多种渠道对农牧民进行思想教育和典型引导，不断增强广大干部群众的市场意识、自我发展意识、创新意识、开放意识、机遇意识，帮助贫困村干部群众克服小农经济和愚昧落后的思想意识，积极引导鼓励贫困乡村（户）外出经商办企业致富的能人回乡创办扶贫开发龙头企业，以带动大家发展效益农业。
（四）进一步加强卫生扶贫，切实解决因病致贫、返贫问题。卫生扶贫是解决因病致贫、返贫问题的一项有效措施。为此，一是要进一步重视卫生扶贫工作，加快贫困乡村组卫生院（室）改造和建设。要根据合理布局、方便群众的要求，对现有贫困乡村组卫生院（室）的设臵进行适当调整，集中力量搞好中心卫生院建设。在贫困村组要保障一定的医疗资金，主要用于贫困乡村卫生院（室）医疗装备改善，切实搞好乡村卫生院（室）的硬件建设。二是卫生部门医务人员要深入基层，改进作风，搞好农村和社区服务，积极探索和推广贫困村组合作医疗制度，设法为贫困群众提供优质低价的医疗保健服务。三是要采取措施，积极鼓励大中专毕业生到乡（镇）医疗单位就业，加强乡（镇）医务人员队伍建设,努力提高贫困村组卫生技术人员的业务素质。县级医疗卫生机构要与贫困村组医疗单位建立挂钩扶贫关系，积极为贫困村组提供医疗技术、仪器装备和经费等方面的支持。四是要及时保证有一定的资金，用于解决当年因病致贫、因病返贫农户的
第12页
困难救助。
（五）进一步加强科技扶贫，有效地开展科技到村入户活动。一是要积极联系并主动争取自治区、地区有关科研部门、院校的专家、教授和技术人员与我县扶贫开发项目、基地和企业挂钩，不断增强科技技术在扶贫开发中的作用。二是相关部门要选择一些成熟可靠、容易掌握、效果显著的实用技术，认真加以推广，不断增强农牧民自我发展的能力。三是要充分发挥科技经费在扶贫开发中的作用，建立科技示范基地，以科技脱贫典型引路，带动一批种、养大户，继而带动群众依靠科技进步搞开发，推动农业产业化发展。四是要大规模的开展农牧民实用技术培训，提高农民科技素质。农业科技人员要充分发挥作用，深入基层，搞好技术服务。五是要结合科技扶贫示范建设，以农牧业实用技术推广为突破口，通过基地的辐射带动作用，走出一条“推广一项技术，发展一个产业，带动一片经济，富裕一方百姓”的科技扶贫之路。
（六）进一步抓好结对扶贫，深入开展“定点帮扶”活动。“定点帮扶”已为我县贫困户脱贫致富起了很大的作用，但仍需不断改进。一是进一步加强扶贫宣传教育，要使每名干部职工都认识到积极参与结对帮扶，是发扬中华民族团结互助、帮困济贫的美德，是现代社会公民的责任和义务。在帮扶活动中，要做到动真感情、真扶贫。二是深化帮扶主体，做到各单位县（部门）挂钩到村，干部、职工挂钩到户，要由现在的以领导党员干部为主，逐步延伸到社会团体、各界人士。三是扩大帮扶范围，除已确定通过建立最低生活保障制度给予解
第13页
决的外，其余贫困户都要有人给予结对帮扶。四是改变帮扶方式，不能把结对扶贫简单地理解为给贫困户送钱送物，重要的是帮助贫困户寻找致富门路，制定脱贫致富的规划。对有能力脱贫的贫困户要以帮扶项目、技术、信息为主，资金扶持要与具体的发展项目相结合。五是丰富帮扶内涵，既要把帮扶活动看作是一项社会、经济事务，更要以此进一步密切党群干群关系，树立党和政府在人民群众中的形象。
（七）大力创新农村信贷新机制，全面落实扶贫小额信贷。当前，我县农牧民在开展农业生产和各项经济创收工作中资金短缺现象十分严重，资金的无处筹集一直制约着农牧民进入市场自立发展的主要因素。农户贷款难和农行、信用社放贷难的问题同时并存，只有建立可持续的小额信贷，是解决缺乏抵押担保能力的贫困户获得金融服务的一种有效方式。要积极把握国家扶贫小额信贷机遇，大力推广救济式扶贫向开发式扶贫转变的贷款方式，县信用联社和各乡（镇）信用社要建立健全农户信贷机制，县乡村要进一步做好政策宣传，鼓励各种形式的小额信贷试验和推广，以小额信贷款支持贫困农牧民在城镇从事商品经营各项活动，扭转小额信贷“贷富不贷贫”的单一贷款倾向，从根本上解决穷人不能享受金融服务的问题，及时解决贫困农户发展农牧业中的资金困难，充分发挥小额信贷在扶贫开发中的作用。
（八）围绕市场需求，进一步加快农村富余劳动力转移步伐。一是积极鼓励个体私营经济的发展，出台优惠政策，鼓励个体私营企业吸纳农村剩余劳动力就业。二是充分利用周边团场棉花生产等相关服务行业需要大量劳动力的有利条件，组织开展劳务输出，不断开拓劳
第14页
动力市场，组织引导贫困农牧民外出务工创收。三是进一步加快各类协会、中介组织建设步伐，不断拓宽市场空间，积极推动农业产业化经营，提高农牧民进入市场组织化进程和农业综合效益。四是大力发展农产品加工，壮大县域经济，开拓农村市场，搞活农产品流通，健全农产品市场体系，加大招商引资力度，引进以农副产品为主的龙头企业，与农民结成利益共享、风险共担的经营机制，增强龙头企业带动农村经济的发展和农民增收的功能。五是大力发展二三产业，切实做好农牧区富余劳动力的转化工作。同时，重点加强对农村劳动力的培训，通过培训使他们能够掌握一门或多门技能，从而达到拓宽就业渠道，尽快全面提高贫困劳动力的素质。
第15页