侦查监督工作的机制创新

——结合深圳市福田区人民检察院侦查监督前移的实践探索

邓象伟 贾济舟 杨娟

一、侦查监督机制创新的实践需求及价值目标

检察院侦查监督部门是由审查逮捕部门更名而来，名称的改变也意味着职责的变化。更名后，20xx年9月召开了全国检察机关第一次侦查监督会议，会议中明确指出侦查监督工作总方向及职能就是“全面履行职责，加强配合，强化监督，引导侦查。” 但是要实现上述职能的转变，仅仅依赖审查逮捕部门的原有工作模式，往往显得力不从心，常有“欲渡无舟楫”之惑。

（一）传统侦查监督工作方式的缺陷决定了必须进行创新探索

现有工作模式下侦查活动监督主要依靠在审查逮捕等办案活动中发现问题，存在严重的局限性，实践中往往陷入“监督线索少来源、监督效果常滞后、引导侦查欠依据、指导监督缺手段”的困境，难以真正实现工作职能向强化监督、引导侦查方向的转变。

1.监督工作的局限与困境

“侦查权力的独立性使侦查活动成为一种相对封闭的活动。” 在传统工作模式下，检察人员难以主动介入侦查活动，一般是通过书面阅卷的方式来审查案件，被动发现侦查监督线索。这种审查是一种静态审查，具有片面性，即只能看到案件材料反映出的侦查活动情况，往往难以详细把握案件的真实情况，这也就使得检察机关在审查批捕时只能把重点放在嫌疑人的行为是否涉嫌犯罪上，而难以有效地进行侦查监督。

而且，通过办案发现线索、进行纠正，是一种事后的监督。案卷移送到检察机关时，侦查活动已经完成，此时即使发现了侦查活动中有违法行为，也不可能及时进行纠正，甚至是无法纠正，无法真正保障公民的合法权益。

2．引导侦查职能的现实困境

应该说，“引导侦查”职能的提出不仅仅是对原有单纯办案方式提出的新要求，而且体现出检察机关对强化侦查监督及在新庭审模式下提升案件质量的新思路。即“要从重职权的行使向重监督效果发展。要实现这一转变，就必须改进工作方式。不仅要坚持事后监督，更要注重引导侦查。通过及时介入公安机关的侦查活动，参与对于重大案件的讨论，积极提出侦查建议制作详细具体的补充侦查提纲，引导侦查机关及时全面地收集、固定和补充证据。” 新庭审模式对检察机关提出了更高的要求，而且可以预见随着法治的进程，对承担控诉职能的检察机关的要求会越来越高，新近如新律师法的实施，非法证据排除规则的制定等均体现了这一点。

（1）检警双方诉讼地位、权责、执法理念客观上存在差异，引导侦查活动有必要提前。

从权责方面看，“侦查机关仅负责侦查活动，侦查的后果——能否顺利控诉完全由没有参与侦查活动的检察机关负责，从而造成权责失衡，侦查机关权力大于责任，检察机关责任大于权力。” 这种权责的失衡使得“侦查机关的重心在于对刑事案件的侦破，尽快缉拿犯罪嫌疑人；而检察机关的着重点在于案件事实是否清楚，证据是否充分，侦查机关证据收集及侦查程序是否合法。” 虽然侦查机关也已逐步转变观念，对证据的收集、固定予以重视，但由于职能分工不同，侦查人员对审判活动缺乏切身体会，“至于批捕、起诉的证据要求，他们并不完全了解，造成侦查缺乏明确的目标。” 因此，侦查

环节收集的证据往往难以满足检察机关控诉的需要，有必要改革目前的工作模式，将开展侦查监督的时间前移到批捕之前的侦查阶段。

（2）追诉活动是主动性的司法活动，需要一定的即时性和亲历性，因此应与一线部门建立直接的联系与沟通渠道。

传统工作模式下，检察机关与公安机关在刑事诉讼活动的桥梁是预审部门，发现案件质量存在问题、需要收集什么证据一般均是通过预审部门“二传”给一线办案干警。检察机关的办案人员与侦查一线民警基本没有工作联系，缺乏直接的联系与沟通，更别说指引侦查。此外，新律师法实施后,检察官了解案件情况一般远在律师介入后，难以适应新诉讼模式的要求。

（3）“提前介入”并非常态工作模式，需要深化和超越。

《刑事诉讼法》第66条规定：“必要的时候，人民检察院可以派人参加公安机关对于重大案件的讨论。”据此，人民检察院在案件提请批捕前可以参与案件，即“提前介入”。但“提前介入”针对的只是个案，并非常态的指引与监督。即使个别案件通过公安预审部门提前介入，也由于没有和派出所等侦查一线部门建立直接联系而不能真正实现对侦查一线的指引和监督。有必要深化和超越，使介入模式常态化，这样才能“使介入范围和途径扩展，并且协助侦查机关侦破案件与对侦查行为进行法律监督结合，最终使惩罚犯罪与保护人权，公正与效率得到有机统一。”

（二）侦查监督机制创新的价值目标

侦查监督机制的创新目标，是在职能转变要求下，对原有工作模式反思的基础上，以现行法律为依据进行可操作性的改良。侦查监督的机制创新应围绕监督与指引两大制度要求实现价值目标。

1．强化监督——规制侦查权力、保障公民权利

“现代刑事诉讼贯穿正当程序理念，侦查程序不仅要达致收集证据、查明犯罪、为公诉作准备的目的，而且要担当起规范和控制侦查权力的行使、实现诉讼民主、保障公民人权的重要职责。” 但显然，侦查人员基于其立场的关系难以主动、自觉规范其侦查权力，这就需要有客观公正的第三方对侦查活动进行规制，以“控制警察活动的合法性，摆脱警察国家的梦魇。” 基于此，“堪称德国检察官制度创始者的法学大儒萨维尼在探讨引入检察官制时尝言?警察官署的行动自始蕴含侵害民权的危险，而经验告诉我们，警察人员经常不利关系人，犯下此类侵害民权的产物。检察官的根本任务，应为杜绝此等流弊并在警察一行动时就赋予其法的基础，如此一来，此项创新（检察官）才能在人们眼中获得最好的支持。?” 所以，侦查监督的首要价值应是规制侦查权力，“检察官作为法律的守护人使客观的法意旨贯通整个刑事诉讼，而所谓的客观法意旨，除了追诉犯罪之外，更重要的是要抱着民权。即检察官不是、也不该是片面追求打击罪犯的追诉狂，而是依法言法，客观公正的守护人，有利不利一律注意。”

2．指引侦查——有效连接起诉，保障顺利控诉

“证据是科学认定案件事实的基础。” 但是,由于侦查和控诉的角度有所不同,对于案件事实、证据的认识和把握难免会出现分歧或偏差。“如果双方在办理案件过程中,各行其是,缺乏必要的沟通、协调及合作,则可能会对证据的收集和固定,造成消极的影响。” 由于从最终效果上讲 “侦查程序是在为检察机关关于决定是否应提起公诉时所作的准备工作…因此，侦查工作要有为控诉服务的意识，检警关系应能有利于追诉职能充分的发挥，有利于国家追诉权的正确有效行使。” 这就需要适应新庭审模式下的检察引导侦查证据收集制度。通过“加大检察对侦查的引导、监督力度，创立最新的工作机制，对司法资源进行更为科学的调整和配置。引导侦查的核心就是提高办案效率、形成打击合力，确保案件质量。”

二、侦查监督机制创新的原则

针对上述现有工作模式的弊端，不少学者纷纷提出改革创新的应对方案，这些方案一般从检警关系入手，以期实现监督与指引并重的目标。如有相当部分学者提倡借鉴检警一体化模式， 并在相关立法的学者建议稿中提出了检警一体化的立法设计 。检警一体化模式在强调检察官指引侦查方面确有相当的积极意义，但该模式也有背离现代检察制度创设意义、不利于侦查专业化和效能、违现行司法体制格局、现实操作会损害司法合理性与效率等理论与现实弊端。 所以，我们可以借鉴该模式的一些合理思路进行机制创新，但不能简单照搬。在实务工作中进行侦查监督机制创新应遵循以下原则：

（一）在现有检警关系既有体制下进行探索的原则

侦查监督体制创新不能脱离法律的明确规定。“检警关系具有法定性、强制性的特点。” 我国公检法三机关“分工负责、互相配合、互相制约”的刑事司法体制已经基本定格,不仅在刑事诉讼法而且在宪法层面作出了明确规定。侦查监督机制创新其实践探索不能突破现有法律的规定。“在中国检察机关法律监督定位的情况下，我们不主张检警一体化的机制，监督的话要有一定的距离。” 检察机关并不仅是侦查机关的配合者，还是一个客观的监督者。检察官只应对案件提供法律适用和证据收集方面的指导，在合法履行侦查监督职能的同时不形成对侦查机关独立侦查权的干涉，否则将有悖于我国刑事诉讼法“分工负责、互相配合、互相制约”原则。

（二）有利于实现侦查监督机制价值目标的原则

从检察官制度的形成历史看，“检察官制皆属革命风潮与启蒙时代的产物，因而有?革命之子?及?启蒙的遗产?的雅号。”“检察官作为法律之守护人，自创始以来，自始具有处于警察、法官两种国家权力的中介性质。” 这种定位，就要求检察官在工作机制中必须担负起监督侦查，连接控诉的价值目标。所以侦查监督机制改革应针对原有模式下的弊端，在监督“同步性”、“全面性”、“动态性”要求下，以求探索创新之路。

三、侦查监督机制创新的实践探索

在实践中，较早探索侦查监督机制创新的是河南省周口市人民检察院，后北京东城区人民检察院等单位立足于检警关系对侦查监督机制创新也进行了有益的探索。深圳市福田区人民检察院自20xx年起，在现行法律框架下，结合本区司法活动实践及地域特点（辖区面积小，案件数量多，新型疑难案件逐年增多），逐步探索侦查监督前移案发一线的创新工作模式。

（一）以指引侦查为切入点，提高对侦查活动的参与程度

1.会签侦查指导工作文件，建立检察官前移侦查一线工作机制。

变事后监督为同步监督、加强侦查指引的前提条件是检察机关必须有对侦查活动的参与知情权，这里的参与并否指直接参与具体侦查活动，而是指对侦查活动的知情权。只有知情，才可能及时发现侦查活动中存在的不当或违法之处。“检察机关对侦查活动的参与权是实现侦查监督权的辅助性权力，也是实现检察引导侦查的必不可少的权力。没有这种参与权，侦查监督就可能落空，侦查行为的违法状态就可能难以修复，灾难性的违法侦查就可能难以避免。” 因此，强化侦查监督的第一步就是要提高对侦查活动的参与程度。然而，刑事诉讼法对检察机关参与侦查活动没有明确的规定，检察机关要参与侦查活动，必须得到侦查机关的理解和配合。在实践中如果一开始就以加强监督为由要求参与侦查活动，恐怕会引起侦查机关的抵触和反感，难以顺利实施。福田区检察院在开展侦查监督前移机制的创新探索中，正是以指引侦查为切入点，提出了由侦查监督部门派驻检察官到案发一线的基层派出所挂点开展提前介入和侦查指引，提高案件质量的工作思路，得到了公安机关的认同，建立了“驻所检察官”制度，即派出检察官驻派出所开展侦查指引活动。“驻所检察官”被命名为侦查联络检察员，简称联络员。

2.派驻业务骨干担任驻所联络员，履行培训、咨询、指引职责。

选派业务能力强、综合素质高的业务骨干挂点1至2个派出所，由各派出所为联络员提供了办公场所和必要的办公设备。联络员的具体工作有：以专题讲座、专案剖析、参加法制例会等多种形式开展系列业务培训活动，提高侦查人员的证据意识和诉讼意识；应派出所要求，就一些疑难案件的定性和证据问题向派出所提供咨询和指导，注重解决案件的细节问题，从案件管辖、定性、取证证据方面提供详尽的法律指引；深入到案发的第一现场，对案件的定性和侦查方向提出指导意见，并对案发现场证据收集提供具体指引，提高证据收集的及时性和完备性，避免因证据灭失导致对犯罪嫌疑人无法批捕、起诉。

（二）以加强监督为突破口，不断调整联络员工作模式

检察官前移侦查一线工作机制根本目的是要加强侦查监督，充分发挥检察机关的法律监督职能，通过驻所工作，掌握第一手的真实信息，从而保证侦查监督活动的实效。

1.结合办案，进行侦查监督

光指引不办案，侦查建议的落实得不到跟进，办案中进行的侦查监督就缺乏必要的认知资源，产生前期介入成本的浪费。因此，联络员除对提前介入案件进行跟踪监督外，还在审查批捕阶段办理已提前介入的案件，进行重点监督。如果发现已提前介入的案件在犯罪嫌疑人刑拘时间届满后仍未提请批准逮捕，则可以对该案进行监督，审查公安机关有无违法撤案，以罚代刑的情况；在审查案件过程中，还可根据前期提前介入掌握的情况有针对性地对是否存在违法取证等情况进行监督。

2.开展对立案活动的监督，扩展监督新途径

对一些犯罪嫌疑人不构成犯罪，不应当立案的案件，检察院可以通过不批准逮捕或不起诉的方式对案件把关，促使公安机关撤案。但是刑事立案程序一旦启动，就不可避免的要侵犯当事人的权益。与其在批捕、起诉阶段再进行纠正，不如在前期就进行纠正，尽量减少对当事人权益的侵害，保证法律的正确实施。侦查联络检察员在派出所一线了解到案件情况后，对“不应当立案而立案”的案件进行了法律适用指引及监督，促使侦查机关对一些不应当作为犯罪处理的案件及时处理，有效避免司法资源的浪费，保护了当事人的合法权益。

（三）以深化监督为落脚点，突出重点， 探索专业化、常态化的指导监督机制。

通过侦查监督机制创新，检察官前移案发一线，使检察机关及时了解最新治安动态，进一步提高了对整体刑事犯罪活动和规律进行动态监控和分析的能力，为突出重点，延伸监督领域，深化监督奠定了基础。

1.加强对新型案件侦查的指导和监督。

“检察官系刑事程序进程中决定性的过滤器。” 因此，检察官应不断寻找不同社会时期严厉打击与宽大处理的平衡点，达到既最大限度的保护法益又最大限度的保障自由。实践中对专业性较强的新型案件，基层办案部门往往存在畏难情绪，存在消极对待的现象，一定程度上放纵了犯罪。对此，检察机关在对基层治安状况动态整体把握的基础上，有必要及时引导侦查机关将应受刑罚处罚的行为及时纳入侦查范围，这是法律监督的题中之义。20xx年，联络员在办案一线了解到华强北出现大量利用POS机帮助他人套现，扰乱市场经济秩序的新问题后，在深入调研的基础上，认为该行为属于《刑法修正案七》中涉嫌非法经营罪的“非法从事资金支付结算业务”，据此建议侦查机关予以打击。后福田区检察院以涉嫌非法经营罪批准逮捕涉案犯罪嫌疑人，并顺利起诉，在相关司法解释出台前即成功办理了该类案件，实现了“三个效果”的统一。

2．实现个人指导和专业化办案组指导相结合。

办案一线情况复杂，突发事件频发，面对办案民警的咨询，回复时间要求紧，疑难复杂案件凭联络员的个人能力难于在短时间内妥善处理。如何解决这一难题，医院的运作模式给了我们启发。 一般病人就诊时都是先到门诊，门诊不能即时诊疗的病人会转到各专科住院，由专科医生诊疗。借鉴此模式，可将办案检察官分为几个专业小组，办理不同类型的案件。如此一来，侦查联络检察员就好比是办案门诊，在侦查一线提供侦查指引，而专业小组就是办案专科，当出现侦查联络检察员解决不了的疑难复杂案件时，就由专业小组以专业知识来共同指引。这样各位检察官既各司其职又相互协作，彻底改变之前各检察官“单打独斗”的局面，形成提高检察业务水平的合力。自成立专业组以来，侦查联络检察员和专业小组成员联手成功介入了多起案件，起到了良好的引导侦查效果。

3．完善指引侦查的常态机制——重大敏感事项全面通报

联络员的提前介入，有效地加强了侦检合作，提高了侦查效率，对妥善解决案件起到了重要的作用。但传统提前介入机制仍存在缺陷，特别是对立案前侦查活动指导、监督不足，一些重大、敏感事项事发后、立案前处理不当，对往后的侦查、诉讼造成巨大障碍。特别是近几年来随着信息传播速度的加快和网络舆情影响力的增强，重大、敏感事项发生后一旦处理不当，则可能激化社会矛盾，造成严重后果。因此，为了妥善处理突发事件，确保案件质量，进一步共同维护辖区稳定，福田区人民检察院和区公安分局在联络员制度基础上于20xx年6月进一步建立了重大敏感事项通报机制，明确了通报范围、通报时间和通报程序。和重大案件提前介入机制相比，重大敏感事项的通报时间从立案后提前到了立案前，即在事件发生后，不论是否已立案，均要在短时间内通报给侦查联络检察员。重大敏感事项通报机制是对侦查监督前移机制的进一步深化和扩展，有利于侦检双方就辖区内重大、敏感事项的处理进行及时、充分的沟通和交流，完善了对构成刑事犯罪事项的侦查活动全程监督的链条，切实保障侦查活动的合法性，对提高检察机关对侦查活动的指引、监督效果具有重要的实践意义。

四、结语

三年来，深圳市福田区人民检察院的侦查监督机制创新已由最初的大胆设想发展成有一套较完整的运作机制的工作制度，并取得了一定的成效。但在机制创新过程中还存在一些问题和困难需要解决：如联络员梯队建设有待加强，驻所联络中对侦查机关办案信息的获取渠道有待扩展等等。尤其是现有的机制创新由于缺少自上而下的规范支持，机制运作更多地依赖与公安机关的协调，和侦查机关“达成共识”，更多的类似于“行政合同” ，而没有强行法的效力。要真正实现全国范围内侦查监督部门职能的真正转变，还有待于由上而下具有法律效力的创新举措，对此，希望福田区检察院的创新探索能为此提供一些有益的素材与营养。

第二篇：侦查监督工作当前存在的问题及强化措施

侦查监督工作当前存在的问题及强化措施

20xx年9月，最高人民检察院机构改革将“审查批捕”部门更名为“侦查监督”部门，对于实现检察机关的法律监督职能具有重大意义。全国第一次侦查监督工作会议上，明确将侦查监督部门的主要职责和任务概括为“三项职责、八大任务”。“三项职责”，指侦查监督部门担负着审查逮捕、立案监督、侦查活动监督三项职责。“八大任务”，是对三项职责的具体化。侦查监督部门的“三项职责、八大任务”，贯穿了从刑事立案到侦查终结的全过程，既包括了对适用法律等实体公正方面的监督，也包括了对收集证据、执行逮捕等程序公正方面的监督。因此，侦查监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，在检察机关的整个业务工作中占有重要地位。

近年来，检察机关强化侦查监督职能，认真履行侦查监督职责，紧紧抓住“强化法律监督，维护公平正义”这一主题，发挥了侦查监督部门在维护社会稳定、实现司法公正等方面的积极作用。但我们认为，当前侦查监督工作中还有许多不完善的地方，需要冷静思考积极应对，努力探索强化侦查监督的有效途径，全面履行好侦查监督职能，保证国家法律的公正性和正确实施。

一、前言

侦查监督，是指人民检察院作为国家专门的法律监督机关，依法对侦查机关刑事侦查活动的合法性进行监视和督促。我国宪法和有关法律已经确认，检察机关是国家的法律监督机关，刑事诉讼中的侦查监督是检察机关的一项重要职能，对侦查活动进行监督是为了防止侦查机关滥用职权，保证侦查的合法性与准确性的重要法律程序。 中央批准的高检院机构改革方案，明确把审查批捕部门更名为侦查监督部门。地方各级检察院的机构改革中，也相应地逐步把审查批捕部门改为侦查监督部门。这样的改革，目的是使机构名称更好地体现其所担负的职责任务,并不单纯是名称的变更，而是对原来审查批捕部门所担负的审查逮捕、立案监督和侦查活动监督工作所作出的全面深刻诠释，也是对这项工作的准确定位，即对侦查机关从立案到侦查终结，实行全面监督。侦查监督部门的职责包括审查逮捕、刑事立案监督和侦查活动监督三个方面，但侦查监督部门的工作方向要调整到监督侦查机关的侦查活动上来，通过履行检察机关的监督职责，引

导侦查机关的侦查取证工作，从而保障侦查活动依法进行。高检院提出新时期检察工作“二十字方针”中，加强监督是重要的一项内容，如何将此方针贯彻落实到具体检察工作中去，是各级检察机关和检察人员都应当积极思考的实践性问题。但是，目前在侦查监督中确实存在一些需要改进和注意的地方。对此，我们略陈管见。

二、当前侦查监督工作存在的几个问题

当前，检察机关的侦查监督工作基本能适应当前的各项工作要求，但仍存在诸多问题，主要表现在：

一是执法理念和执法水平还不完全适应侦查监督工作的开展。 当前侦查监督干警队伍整体素质是好的，工作业绩也是明显的。但部分干警的观念仍然停留在原来审查批捕上,主要表现在对侦查监督的重要性认识不足,思想上存在“改个名称,新瓶装旧药”的错误观点,也有的人认为是“换汤不换药”，侦查监督工作仍停留在通知立案、追捕侦查机关遗漏报捕人犯上，还有些干警存在着无线索、难监督、重配合的模糊思想和畏难情绪，从而影响了侦查监督职能的发挥；再是法律上未明确赋予检察机关引导、指挥侦查权。具体表现为：第一，法律未赋予检察机关在自行侦查、补充侦查时有调动公安机关协助侦查的权力；第二，法律未规定检察机关对公安机关侦查案件的随时调阅案件材料和随时到现场监督的权力；第三，法律未规定检察机关有命令知道案情的刑警出庭作证的权力。其二，侦查监督的范围不明确。刑事诉讼法第七十六条、第一百三十七条分别规定了检察机关在审查批捕和审查起诉环节有监督侦查机关侦查活动是否合法的职责。现有的法律条文所规定的侦查监督，更多的是从大方向上强调对侦查活动合法性的监督，而没有对侦查监督的内容进行系统具体的规定，也未明确将审查适用法律是否正确纳入侦查监督的范围，导致部分干警参与引导侦查取证、立案监督、侦查活动监督、参与重特大案件的讨论、参与现场勘查等方面的能力还不强，缺乏进取创新精神，还不能完全适应日益发展的侦查监督工作的需要。三是立法理念上不足,“侦查监督”这一概念的内涵和外延缺乏法理支撑,虽然最高人民检察院对此明确了“三项职责、八大任务”,但从刑事诉讼法的角度来分析, 侦查监督的相关规定鲜有表述, 侦查监督中的纠错机制不完善。法律规定不明确具体，如根据刑事诉讼法规定，人民检察院如果发现公安机关的侦查活动有违法情况，应当通知公安机关予以纠正，公安机关应

当将纠正情况通知人民检察院。但是，法律没有进一步明确公安机关拒不纠正违法，或者拒不执行检察机关所作决定的法律后果，使得纠正侦查违法软弱无力。对其他侦查措施的纠错，法律规定也不明确，侦查监督的法律效果不具体，自然就不能对侦查机关造成足够的威慑力。如对公安侦查机关违法行为，检察院侦查监督部门发出纠正违法通知，多数公安侦查机关置若罔闻，根本不予理睬；即使当面答应后来是否纠正也无从知晓。对刑讯逼供的反映材料，侦查监督部门过问时，公安侦查机关就拿出一份加盖公章的自称没有刑讯逼供的单位证明书，检察院又能怎样，只有应付了事。再如，对该立案没有立案，被害人及其亲属又没有到检察院控告的，侦查监督部门又如何监督，防止有案不立，办人情案关系案呢？上述这些情况都充分说明了现行侦查监督立法理念已无法适应形势发展，迫切需要更新和发展，从而使侦查监督公安侦查机关成为对公安侦查机关的同步动态监督，有效防止有案不立、刑讯逼供等违法行为的发生，杜绝“佘祥林案”的重演。

二是侦查监督的范围和体系不明确。个别干警认为侦查监督和侦查活动监督是同一个概念，都是指对公安机关侦查活动是否合法进行监督，未认识到侦查活动监督仅是侦查监督的内容之一，而检察机关履行的审查逮捕、起诉，立案监督、侦查活动监督，对公安机关侦查的案件在适用强制措施等环节认定事实、适用法律是否正确、合法所进行的审查都应属于侦查监督的范围之内。由于认识不明确，相应地就导致了在开展侦查监督工作时出现“跛脚”的现象。 再就是检察机关内部明确规定侦查监督由原审查批捕部门行使。但实践中一是这一部门人员少，且担负着繁重的审查批捕办案任务，通过审查批捕案件来行使侦查监督局限于批捕之前，对作出批捕决定之后的侦查活动则无法进行监督。二是公诉、监所、渎侦等部门也进行侦查监督，且各自为战，缺乏沟通，没有形成体系。三是公安、检察在对侦查监督的职能改革上存在分歧，不少侦查机关对检察机关的监督不予支持配合。四是监督的方式主要是书面审查侦查机关移送的材料，而侦查机关在侦查过程中不遵守程序法规定的问题，很难在案卷中反映出来。

三是检察机关引导、监督侦查权力未明确，导致引导侦查无程序保障和引导重点。首先法律未明确赋予检察机关引导、监督公安机关侦查的权力。当前，公安机关侦审合一，不少公安机关各内设机构包

括基层派出所均办案，都可以向检察机关侦查监督部门移送案件，往往把检察机关的侦查监督部门当作预审把关部门。再是未赋予检察机关对侦查机关刑事案件调阅材料和随时到现场监督的权力有的侦查机关只要检察机关作出了批捕决定，对侦查监督部门的补充侦查提纲，没有严格按提纲侦查取证，就移送起诉，致使侦查监督部门提出的补证提纲缺乏引导取证的作用，成为一纸空文。同时导致一些批捕案件由于没有及时取证，到审查起诉阶段，难以获得证据，致使有的案件难以提起公诉；三是侦查监督部门“提前介入”的主要任务是配合侦查取证，提出合理建议，为加快完成案件批捕、起诉等任务而提前把握证据，而不是对公安侦查活动是否合法进行有效的监督。“提前介入”式监督无法律程序保障，监督也无地位、无实效。

四是侦查监督的方式滞后、被动。 目前的侦查监督方式主要是事后监督。公安机关移送审查批捕的案件，我国刑事诉讼法规定侦查机关在规定的期限内应当将执行逮捕或不捕情况告知检察机关侦查监督部门，变更逮捕措施应当告知检察机关的侦查监督部门。但在司法实践中，有的公安机关不告知或不在规定的期限内告知，检察机关的侦查监督部门无法知晓，更不用说去纠错。特别是对一些不应当立案而立案，后作撤案、治安处理的案件无从监督。就连本辖区内刑事案件发案、立案、破案情况，侦查机关都以保密为借口拒绝向检察机关侦查监督部门提供，更不用说对侦查机关侦查这类情况进行监督，对这类案件侦查活动中的违法情况进行纠错了。另外，由于侦查、批捕、起诉阶段分别独立，检察机关往往只有在行使审查批捕权、审查起诉权时才通过书面审查侦查机关移送的案卷材料或群众反映，发现侦查人员在侦查活动中的违法情况，而在实践中侦查活动中的违法情况很少反映在案卷材料中，导致很难发现侦查人员是否刑讯逼供、诱供、非法收集证据等违法行为。对公安机关变更逮捕措施或者释放被逮捕的犯罪嫌疑人的监督也是一种事后监督，不能做到提前预防的作用。这种事后监督不符合侦查监督的真正内涵，直接影响了侦查监督的力度。

五是侦查监督的纠错机制还不完善。虽然我国刑事诉讼法和最高人民检察院关于刑事诉讼法实施的细则中对侦查监督部门的通知立案、追捕漏犯作了一些规定，但对立案监督、追捕遗漏人犯的程序范围等没有明确界定。对侦查机关接到应当立案通知、逮捕决定、不捕

决定后仍不执行的，未赋予检察机关侦查监督部门实体处置权。特别是对不应当立案而侦查机关立案侦查并拘留嫌疑人、对重大有影响的案件侦查机关只立案而不组织力量进行侦破的，检察机关对此无法可依。如何监督没有作规定，致使侦查监督工作无法开展。刑事诉讼法第六十八条、第六十九条、第七十六条规定，公安机关应当将执行逮捕、不捕决定和纠正违法情况书面通知人民检察院，但是，目前法律没有进一步明确对公安机关拒不执行检察机关所作决定所要承担的相应法律后果，使得侦查监督显得软弱无力。

三、强化侦查监督工作的几条途径

针对侦查监督工作存在的上述问题，我们认为，应当从以下几个方面来予以强化：

一是进一步更新干警的执法理念和提高执法水平。随着我国现代化进程的加快，大多数人逐步达到小康水平，特别是我国加入世贸组织以后，国际交往日益增多，急需形成完备的司法体制，无论立法、司法理念都要与时俱进。为贯彻党中央提出的“以人为本，构建和谐社会”的方针，迫切需要更新理念，加强对侦查监督职责的认识，建立现代司法体制。检察机关侦查监督部门执法观念要革新。侦查监督是宪法和法律赋予检察机关的一项重要职能，强化侦查监督工作，是依法治国、维护司法公正的需要。侦查监督部门所承担的审查逮捕、立案监督和侦查活动监督职责，对于维护社会政治稳定，对于依法治国方略的实施，对于保证公正执法，具有十分重要的意义。对于侦查监督工作的重大意义，对于我们面临的任务的艰巨性，都要有充分的认识，同时我们要正确认识到侦查监督部门的职责和任务，是贯穿在从刑事立案到侦查终结的全过程，既包括了对适用法律、定性等实体公正方面的监督，也包括了对收集证据、执行逮捕等程序公正方面的监督，工作方向主要是针对公安机关等侦查机关的侦查活动，工作的重心要放在引导侦查取证工作，保证侦查活动的依法进行方面。过去由于认识不深，对法律赋予的侦查监督职责落实得不够。但在新的历史时期，我们一定要与时俱进，顺应形势发展的需要，转变观念，全面承担起高检院提出的侦查监督工作的“三项职责、八大任务”。检察机关要提高对侦查监督职能的认识，摆正自己的监督位置；要严格按照“强化法律监督，维护公平正义”的主题，结合侦查监督工作实际，认真解决干警在执法观念中存在的突出问题，明确在配合中达到

监督，在监督中体现配合，牢记不敢监督就是失职，不善于监督就是不称职。

工作中，要根据侦查监督工作开展有针对性的教育培训工作，以提高干警的执法水平。确定培训的目标是：干警要熟练掌握刑事诉讼法关于侦查的法律规定和公安部门制定的侦查办案制度；掌握公安机关办案的特点、规律；掌握引导侦查取证、参与重特大案件讨论的能力。上级检察机关考核应取消不捕率不能高于多少的指标，科学制定合理的绩效考评体制，才能使基层检察院侦查监督部门把主要精力放在对侦查机关的侦查活动进行监督上来，从而全面落实最高人民检察院确定的“三项职责、八大任务”，切实履行侦查监督检察人员的法定职责。

二是应完善检察机关在侦查监督中应有的职权，在立法上应确立检察机关侦查监督的权威。要加强检察机关的侦查监督作用，必须从法律上赋予检察机关在侦查中的主动权，明确检察机关相对于公安机关的权威性。否则，被动的监督往往显得软弱无力，达不到监督的效果。同时，应当在制度操作上规定侦查监督权的落实措施，使检察院对侦查行为的监督能对具体侦查权的行使具有切实效力。目前，检察机关除对逮捕这一强制措施有决定权外，对侦查机关采用的其他有关侦查的专门调查工作和强制措施无法约束。对整个侦查过程的监督一般只能从侦查机关移送的案卷中寻找线索，发现违法行为，而一些严重而明显的违法行为，如刑讯逼供，非法搜查、扣押，违法处理赃款、赃物等显然不可能有记录。因此，检察机关监督侦查应当掌握对采用各种侦查手段和措施的决定权和建议权，只有这样，检察机关的侦查监督权才能真正落到实处。赋予检察机关的侦查决定权和建议权并不是指检察机关包办、代替公安机关进行侦查活动，而是要使检察机关对公安机关的侦查活动进行全方位的了解和控制，特别是对重大、疑难案件，对于容易出现违法行为的侦查手段和强制措施，检察机关可以决定是否采用某种侦查措施及怎样运用这些措施，如可规定公安机关在勘验、检查、搜查、扣押之前，在拘留、取保候审、监视居住之前，应当通知检察机关，检察机关应立即作出决定，认为必要时可派员参加。如果情况紧急，公安机关应当在采取侦查措施后，立即报告检察机关，并听取检察机关的意见。检察机关享有侦查决定权和建议权后，可以随时参加公安机关进行的侦查活动，比较全面的了解公安

机关的侦查活动。

从法理上明确检察机关侦查监督的内涵和外延，形成科学的法学理论体系。我们认为，符合我国现阶段发展的侦查监督概念应包含对法律明文规定有侦查权的机关的侦查活动的广泛监督，应当涵盖立案监督（包括应当立案而不立案的监督和不应当立案而立案的监督）、侦查活动程序和实体是否合法的监督、侦查终结处理的监督（如撤案或作其他处理是否符合法律规定的监督）。从刑事诉讼法改革立法明确侦查监督的职责，并制定专门章节予以明文规定，如侦查机关受案线索备案；留置盘问期限；侦查监督部门对受案立案情况的检查制度；侦查机关立案后需要采取诱惑性侦查手段的审批制度；对重大恶性案件公安侦查机关应在第一时间向侦查监督部门报告，侦查监督部门及时派检察人员出席现场、参与讯问的制度；对侦查机关程序是否合法，有无刑讯逼供、诱供行为，违反羁押和办案期限规定；侦查监督部门作出逮捕或不捕决定后侦查机关如何执行，其后有无违法办案情形的监督制度等等。只有从刑事诉讼法修改完善的角度出发，制定严密合理的刑事诉讼条款，才能彻底解决侦查监督部门执法条件欠缺，无法具体操作，工作处于被动的现状。

同时，我们认为应赋予检察机关在开展侦查监督工作中如下职权：一是要确立检察机关对公安机关的知悉权。即规定，从公安机关受理案件开始就须向检察机关报送材料备案；二是明确检察机关对公安机关侦查的参与权。即规定，检察机关认为有必要，随时可以参与公安机关的侦查活动，调阅案卷材料；三是明确检察机关的建议权。即检察机关可以对公安机关的侦查方向、侦查手段、收集和固定证据提出意见和建议，公安机关应采纳；四是明确检察机关对公安机关的侦查监督处分权。即要赋予检察机关《纠正违法通知书》、《检察建议书》的法律强制力，规定公安机关接到《纠正违法通知书》、《检察建议书》后，必须限期作出处理，规定拒不执行检察机关的决定所要承担的相应行政和法律后果。

三是要建立同步监督的机制。针对目前侦查监督存在的事后监督现状，应推行同步监督的机制，即将侦查监督工作贯穿于从公安机关受案到侦查终结的全过程。实践中，可做以下尝试：一是仿照监所部门派驻看守所检察室的方法，在公安机关派出分支机构，专门负责侦查监督工作，在第一时间内对侦查机关的侦查行为进行监督，同时还

可以及时的引导、介入侦查机关的侦查活动；二是建立专人分片与侦查机关联系制度，由侦查监督部门指定专人负责与侦查机关的联系，具体负责检查、监督侦查机关的侦查活动方面的情况，对侦查活动进行定期监督以及跟踪监督，积极主动地与公安人员加强联系和沟通，互通信息情况，并适时地为他们进行业务指导，为侦查活动监督创造有利的条件。

检察机关还要认真研究加大侦查监督力度的措施，并在人力、物力和财力上支持侦查监督部门积极开展工作。同时，我们要转变侦查同步监督（即介入）是非正常程序的观念。首先，对侦查活动的同步监督，是侦查监督部门按照正常程序履行监督职能的职责，不存在“提前”的问题。其次，同步监督是对侦查进行有效的法律监督，通过监督保证办案的质量，提高效率，降低诉讼成本。但绝不能认为检察机关进入侦查阶段，是简单的联合办案，可以职责不分。

四是健全侦查监督工作制度，规范侦查监督工作程序。一要建立侦查监督大格局，侦查监督部门要加强和公诉、监所的配合和联系，发挥检察机关的整体优势，形成监督一盘棋；二要理顺内部工作关系，建立规范的工作流程和程序。根据侦查监督环节、内容、要求，在侦监、公诉、监所都建立相应的工作机制，将侦查监督的工作细化、量化和规范化。

如在当前的司法实践中，检察机关“提前介人”具有随意性、不确定性，未能形成系统具体行之有效的制度。“提前介入”制度化可以从以下几方面入手：（1）对“提前介入”的范围明确化，即明确在哪些情况下应“提前介人”，如搜查、勘查现场、解救人质等。（2）建立通知制度，即要求公安机关以司法文书的形式通知检察机关参与重大刑事案件侦查活动。（3）建立列席制度，即检察机关派员列席公安机关对重大刑事案件的讨论会，对违反诉讼程序（如该回避的人员没有回避等）的行为依法予以纠正。（4）纠正违法报知制度，即检察机关发现公安侦查活动有违法情形，发出纠正违法通知书，公安机关应当将调查、处理情况及时报告检察机关。只有这样，将检察机关的“提前介入”制度化才能收到预期的法律监督效果。

对侦查进行监督不仅要发现侦查中的违法行为，更重要的是能及时纠正这些违法行为，使办案质量得到保证，完成依法准确打击犯罪，保护公民的合法权利不受侵犯的刑事诉讼任务，维护法律的尊严。纠

正侦查中的违法行为，一直是侦查监督中的薄弱环节，对纠正侦查中的违法，我们应该完善纠错的立法，制订详细的法规对侦查中的违法行为进行处罚，对违法并已经构成犯罪的应当依法追究刑事责任。检察机关提出的纠正违法意见不被侦查机关接受的，应当向上一级检察机关报告，并抄报上一级侦查机关。上级检察机关认为下级检察机关意见正确的，应当通知同级侦查机关督促下级侦查机关纠正；上级检察机关认为下级检察机关纠正违法的意见错误的，应当通知下级检察机关撤销纠正违法通知书，并通知同级侦查机关。同时应当赋予检察机关对侦查人员执行职务的处分权，如停止或变更侦查人员对案件的侦查权，提出对违法侦查人员的处分建议，对拒不执行检察机关发出的纠正违法通知的侦查人员提出警告，决定终止正在进行的违法侦查行为、释放违法抓捕的犯罪嫌疑人，责令由于违法行为给受害人造成损失的对受害人进行赔偿，要求公安机关对违法侦查及后续处理作出书面报告等。

五是为侦查监督工作提供人员保证和智力支持。近年来，由于刑事案件数量大幅上升，侦查监督部门不仅要审查大量的批捕案件，还要将大量的精力、人力放在开展立案监督、侦查活动监督工作上，在人员不足的情况下，有时难免顾此失彼。而目前，侦查监督部门获取侦查监督线索的途径主要有：第一通过审查侦查机关报送的刑事案件材料发现。第二接受举报和申诉。检察机关审查批捕和审查起诉的大量工作都是书面审查侦查机关报送的材料，而侦查活动违法的情况很少反映在案卷中。或者即使公安干警在侦查中有刑讯、诱供等违法行为，由于法律普及程度不高、法制观念淡薄等问题，人民群众用法律维护自身合法权益的观念也非常有限。侦查监督部门还承担着繁重的审查批捕任务、检察机关普遍存在经费匮乏、侦查手段和设备有限等问题，开展侦查监督方面难免人力、物力的困扰。因此，要获得线索非常困难；或者展开调查时已时过境迁，丧失了最佳查证时机，往往是忙了一番而没有结果。

综上，要解决目前刑事侦查监督工作方式不完善、侦查程序中检察机关法律监督的滞后性，参与程度的有限性与被动性都使其预防和纠正侦查违法的作用大打折扣，不利于保护犯罪嫌疑人及其他有关公民的合法权益不受非法侵犯的局面，则要推进司法改革，建立科学的检、侦关系，使检察机关通过对案件的全程参与、跟踪，变被动监督

为主动监督，变事后监督为事前监督，变静态监督为动态监督。这样既可以更容易地发现问题，将监督机制落到实处，充分发挥检察机关的监督职能，又可以更及时地发现问题，将违法事实消灭在萌芽状态。