行政管理学期末重点知识总结

时间：2024.4.20

行政管理

第一章

一、什么是行政，如何理解行政？（简答） P1

中：《史记·周本纪》最早采用“行政”一词“周公、召公二相行政，号曰“共和”。

西：古希腊学者亚里斯多德就使用过行政一词。

英语中 Administration 源出拉丁文Adminiatrare，意为对事务的治理和执行。

基本含义：指执掌政务，推行政令，对国家事务进行管理。

对行政的三种理解

1）狭义行政说。依据：三权分立说。行政是指除国家立法、司法系统以外的行政系统所从事的活动。以美国行政学家魏劳毕(也译魏洛比，代表作：1927《公共行政学原理》)为代表。这种理解过于狭隘，不符合现代社会实际情况，现代社会中央政府的权力不断扩展，机构日益膨胀，越来越明显的凌驾于立法和司法机关之上。

2）广义行政说。行政是指一种与政治相分离的，为了实现国家目的的执行活动、方法和技术。以美国行政学家古德诺（代表作：1900《政治与行政》）为代表。但政治与行政事实上存在着密不可分的联系。

3）最广义行政说。行政就是指国家所有机关(包括立法、司法、行政各系统所属部门)和所有企事业单位的行政事务的管理。西蒙（代表作：《公共行政》）认为，行政是“若干人为达到共同目的所做的合作的集体行动”。怀特：行政乃是为完成某种目的时对许多人所作的指挥、协调和控制。这种观点没有体现行政管理与普通管理的差别过于强调行政活动的技术性，难以揭示行政的本质和特点。

二、公共行政管理的特点（简答）P2

管理：管辖和治理。主其事为管；治其事为理。

公共行政管理，简称公共行政，在中国也常简称为行政管理，是管理的一种，是国家行政机关依据法律，运用国家权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家事务和社会事务以及政府机关内部事务所进行的组织和管理活动。

公共行政（管理）（Administration）与一般管理活动（Management）的区别或者说其根本特点就在于，它与行政机关的活动相联系，具有“公共性”。而这一属性也派生出行政管理活动的其他诸多特点。

（1）公共行政管理的权力基础是公共权力，使其具有很强的政治性、权威性和强制性。

（2）公共行政管理的基本职能是管理社会公共事务,使其具有明显的社会性、广泛性。

（3）宗旨是为社会公共利益服务，使其具有全局性、服务性和非营利性的特点。

（4）公共行政管理必须承担社会公共责任,使其具有规范性、合法性和合理性的特点。

（5）公共行政管理必须坚持公开、公平、公正的原则,使其具有社会性和民主性的特点。

三、不同历史时期著名代表人物的思想、历史贡献（名解）P10

如威尔逊、古德诺、怀特、韦伯

阶段划分

张润书：传统理论时期（1900-1930）—X理论时期；行为科学时期（1930-1960）—Y理论时期；系统理论时期（1960- ）—Z理论时期。

夏书章：形成阶段——传统管理时期（19世纪末——20世纪20年代）；成长阶段——科学管理时期（20世纪20-40年代）；科学化阶段——现代化管理时期（20世纪40年代— ）

丁煌：提出与创立时期（1887-1918）；正统时期（1918-1941）；批评与转变时期（1941-1959）；应用与发展时期（20世纪60年代）；挑战与创新时期（20世纪70年代）；总结与探索时期（20世纪80年代— ）

1、科学管理时期（20世纪初至30年代）

公共行政学形成初期，深受泰勒“科学管理”思想影响，亦称为传统理论时期。

威尔逊古德诺弗雷德里克·W ·泰勒亨利·法约尔马克斯·韦伯

[德]施坦因：1865年《行政学》，最早使用“行政学”。

伍德罗·威尔逊，美国著名教育家、历史学家和政治家，曾任普林斯顿大学教授和校长、新泽西州州长，美国第28届总统。

威尔逊1887年在《政治科学季刊》上发表《公共行政之研究》一文，主张政治与行政分离，标志着公共行政学的产生,被称为是行政学的鼻祖。

《公共行政之研究》的主要内容是：

①国家的权力主要是掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中，因此，从结构上说，三权分立学说是不符合实际的，政治和行政的两分法才是正确的。

②传统的论证主要集中在政治过程方面，而对如何实施法律注意不够，所以应当把研究的重点放到行动的政府方面，即放到政府行政管理方面。

③要发挥和实现政治的功能，就必须纯洁政府的组织机构，加强执行，提高行政效率。

④一个良好的政府应有两大支柱，即坚强有力的政务官和效能精干的文官。

此外，威尔逊还论及了创造精神、行政责任、文职官员培养等问题。

§古德诺，美国政治学家，教育家。著作有《政治与行政》、《比较行政法》、《美国的市政府》、《美国行政法原则》等。1900年出版《政治与行政：对政府的研究》，提出“政治-行政两分法”,主张把行政从政治学中独立出来，进行专门研究。认为政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。奠定了公共行政学产生和得以存在的理论基础和研究传统。

①否定立法、行政、司法的三分法，而代之以政治与行政的两分法。传统的三权分立的学说不符合民主国家的实际，因为民主国家的主要职能只有政治和行政两种，司法只不过是行政的一小部分而已。

②行政学不研究政治问题，那是政治学的任务，也不使用民主或程序的标准，而是研究政府的行政效率、使用方法或技术的标准；

③为了提高行政效率，最好将政党和政治权力等政治因素排斥在行政之外，将政府文职官员区分为政务官和事务官，并规定事务官在政治上中立。

怀特，美国行政学家，历史学家。行政学奠基人之一。1926年出版美国第一本行政管理学教科书——《行政学导论》，对行政管理学的主要内容、行政管理的重要性、讲求效率的必要性、进行科学研究的可能性等都作了论述，宣告公共行政学成为一门学科。

*马克斯·韦伯，德国著名社会学家，现代最具生命力和影响力的思想家。（与迪尔凯姆、齐美尔合为社会学的三大奠基人之一）“现代组织理论之父”

《社会组织与经济组织理论》（1922）提出职位和职权的非人格化原则、组织形态的层级化原则、组织运作的法规化原则、工作人员的专业化原则等。这些原则交互作用，共同支撑起以“合法权力”为特征的“官僚制”——官僚集权组织理论

*泰勒,美国古典管理学家，工程师，被称为“科学管理之父” ，著有《科学管理原理》（1911）和《科学管理》（1912）等。高效率是雇员和雇主实现共同富裕的基础，而只有用科学化、标准化的管理代替传统的经验管理，才是实现最高工作效率的手段。　　

威劳毕，美国政治学家和行政学家。1918年，发表《联邦州预算改革运动》，将预算看作政府的中心环节，具有控制作用。重点是效率、负责任、行政部门与立法部门权力的平衡，以及建立一个行政部门去监督预算决策。1927年出版《行政学原理》一书，对政府的财务、预算和物资管理等进行了研究。第二本行政学教科书。

帕金森定律

英国学者帕金森(Parkinson)1957年在《帕金森定律——组织病态之研究》（Parkinson's law)一书中提出的，对官僚组织机构、事业单位易于发生又极难改进的近似病态的多种现象的描述。

? 定律一：冗员增加原理。官员数量增加与工作量增加无关? 定律二：中间派决定

? 定律三：“鸡毛蒜皮定律”? 定律四：无效率系数

? 定律五：人事遴选庸才? 定律六：办公场所的豪华程度与机关的事业和效率成反比

? 定律七：“鸡尾酒会公式”? 定律八：嫉妒症? 定律九：财不露白? 定律十：退休混乱

彼德原理

美国学者彼德（Laurence J.Perter)1960年首次公开发表，1961年在《彼德原理》（The Peters' Principle)一书中系统提出：在层级组织中，每位员工都将晋升到自己不能胜任的阶层。

? 推论：每一个职位最终将由不能尽责、胜任的员工占据，层级组织的工作多半由未到达不胜任阶层的员工完成

? 差别定律：政府机关与私人机构的最大差异在于前者忙着花钱，后者忙着赚钱

? 马克吐温禁果定律：亚当不是为了苹果才要苹果，而是因为那是禁果他才要

? 链条定律：链条与其最脆弱的环节有着相同的强度，链条越长脆弱环节越多

? 华盛顿办事规律：一个做事敷衍了事，二人合作互相推诿，三人共事永无成事之日

? 奈什规则：坐着工作的人比站着工作的人赚的钱多

? 理发定律：永远不要问理发师你是否该理发了。

四、行为科学理论的价值与局限（简答）

（2、行为科学时期（人际关系阶段）（20世纪30—60年代））

A霍桑实验学派：B社会系统学派：C决策理论学派：

价值：在行为科学理论发展阶段，行政观念、行政组织、行政权力、人事行政以及行政管理方式等方面都受到行为科学的影响，克服了传统理论阶段的一些不足：从只注重组织结构、法令、规章制度及权责分配到同时重视组织中人员意见的沟通、个人需要的满足，非正式组织作用的发挥；从重视监督制裁到重视激发人的积极性，从专断领导到民主管理；从 “重事”到“重人”的转变。

局限：过分强调人的行为因素，而忽视组织结构、法制的作用，忽视环境的影响等。

五、行政生态学派（名解）

（3、现代化管理时期（20世纪6、70年代后））

为了深入研究行政主体、行政行为与行政环境的相互关系，20世纪60年代，西方行政学界兴起了一门新的学科——行政生态学。J.W.高斯首先提出行政环境问题并予以研究。1936年，《美国社会与公共行政》提出了行政管理与行政环境之间的关系问题。1947年发表《政府生态学》，强调外部环境因素对行政管理的重要性。里格斯1957年发表《比较公共行政的模式》一文。1961年，出版《公共行政生态学》一书，创立了以生态学方法研究行政管理的新的行政理论体系。

B行政生态学派的理论模式：一般系统理论与公共行政学想结合，形成了所谓的行政生态学，基点在于政府赖以生存和运作的生态系统的重要性，强调政府与其环境的互动和动态平衡，最早运用生态观点来研究公共行政现象的是美国人高斯。代表作《美国社会与公共行政》

雷格斯1957年《农业型与工业型行政模式》和1961年出版《行政生态学》被认为是行政生态学的典范论著。他根据农业社会工业社会以及过渡型社会三种不同的社会形态，提出了与之相适应的三种行政模式：融合型的农业型的行政模式，棱柱型的过渡行政模式，和衍射型的工业型行政模式。

六、新公共行政学派的主要思想、代表人物（简答、名解）

起点--1968年美国纽约州雪城大学的明诺布鲁克会议。突破传统的政治—行政二分法,以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观,作为核心概念和关键性问题。

主要代表人物弗雷德里克森,其观点主要集中在《走向一种新的公共行政学》和1980年发表的《新公共行政学》中，集中体现了新公共行政学的基本观点.

1）主张社会正义和社会公平。这也是新公共行政学的理论基点，以及与传统行政学的最重要的差.2)拒绝“政治中立”的观点，主张放弃政府的与逻辑实证论相联系的表面上的“价值中立”，转而按照后逻辑实证论专注于更为人道、更为有效、更为公正的新公共行政的价值观和伦理观。3)主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学。4)主张构建新型的政府组织形态。5)主张突出政府行政管理的“公共”性质。6)主张“民主行政”，并以此作为新公共行政的“学术识别系统”。

主要代表人物：弗雷德里克森，

理论观点主要集中在以下五个方面:

·主张入世的公共行政。传统的公共行政建立于技术理性基础之上，因而约束了公共行政的视野和活力。而新公共行政学提倡重视价值规范的作用，公共行政必须研究与环境相关、与社会相关以及与行政人员相关的问题，应该走出“象牙塔”。

·采用后实证主义。传统的公共行政的方法论是实证主义，重视的是经验理论的建构，主张价值中立的公共行政。而新公共行政重视价值在公共行政研究过程中的作用，重视规范判断与反思，强调社会公平。

·适应变化动荡的环境。新公共行政学修正了传统公共行政学的那种忽视环境影响的理论观点，主张积极面对动态的社会、政治环境，并在此基础上重新调整公共组织的形态和运作模式，提供行政机构与社会公众¡°政策对话¡±的机会，以解决现实问题。

·发展新型的组织形态。传统的官僚组织已无法适应时代的需要，公共行政必须发展新型的组织形态，为此，新公共行政学提出¡°协和式组织模式¡± 。

·主张以服务对象为中心的途径，不仅强调通过提供产品与服务来满足服务对象的需求，而且还强调为其提供关于产品与服务如何提供、何时提供等方面的发言权，并忠诚于服务对象和计划。

七、企业化政府理论（名解）

新公共管理理论- 以市场为基础的公共行政学
精髓——企业家政府理论。戴维·奥斯本和特德·盖布勒《改革政府:企业家精神如何改革着政府》中新政府的形象：“企业化政府”。

十大特征

起催化作用的政府，掌舵而不是划桨；

社区拥有的政府，授权而不是服务，服务由社区提供；

竞争性的政府，把竞争机制注入到政府服务中去；

有使命感的政府，改变照章办事的组织；

讲究效率的政府，按效果而不是按投入拨款；

受顾客驱使的政府，满足顾客的需要，而不是官僚政府的需要；

有事业心的政府，有收益而不是浪费；

有预见的政府，预防而不是治疗；

分权的政府，从等级制到参与和协作；

以市场为导向的政府，通过市场力量进行变革。

欧阳雄飞学派即中国行政管理学“十”字型学派。

认为借鉴国内外行政科学的历史经验, 根据我国行政管理的实际情况, 我国行政科学的理论体系呈现着“十”字网络型行政管理学体系。即以公共行政管理学为中心点, 具有静态行政管理学和动态行政管理学，纵向行政管理学和横向行政管理学，广义(宏观)行政管理学和狭义( 微观) 行政管理学交织有序、协调开放的网络体系。

我国至今最全面、最严密、最完整的学科体系。学科带头人：彭国甫、苏祖勤、陈祖耀、卢岳华。

夏书章学派——中国特色的行政管理学派

夏书章：中国行政学界的泰斗，主要代表作有:1985年主编的我国首部《行政管理学》(山西版)。学科带头人有王乐夫、陈瑞莲、唐代望、刘怡昌、郭小聪、任剑涛等。

由于最早提出、率先垂范“必须研究和创建中国特色社会主义的行政管理学”而被称为“中国特色的行政管理学派”。基本上确立了以追求行政效率为目标，以行政学逻辑为起点，以行政组织、行政职能、行政决策、行政环境、行政监督、人事行政、行政改革与发展等为中心内容的学科框架，明确提出 “我们要建设的是中国特色的社会主义。那么，我国的行政管理和行政管理学便都应当具有中国特色，是不言而喻的”。

郭济学派---也称中国公共行政学派或公共管理学派

学科带头人有郭济、刘熙瑞、汪玉凯、张康之、金太军、钱振明、李乾贵、顾丽梅等。

公共管理学派的基本理念:¡°崇尚市场力量、市场作用和市场机制¡±，把政府当作¡°企业¡±；把公众、群众当作¡°顾客¡±；把政府职能当作¡°商品¡±，进入政府职能交易市场，包括权钱交易领域；大力推进政府职能市场化。根据这个¡°理念¡±，¡°政府管理理念¡±必须¡°不断转变与创新¡±。

第二章 行政体制

八、什么是行政体制、从广义、狭义区分

行政体制是国家为推行行政事务而建立的管理体制（体系和制度）。它不仅涵盖各级政府自身内部的权力结构，也包括了使权力合理有效运行的一系列制度。

狭义上的行政体制就是为了确保国家目的的实现而确立的，关于政府的职能定位、权力配置、运行规则和法律保障等一系列制度的总称。

广义上的行政体制除了狭义的界定外，还包括为顺利实现这些制度所匹配的相关制度（如公务员制度、社会自治组织制度、公共财政制度等）的总称。

九、行政权力的含义和特点

行政权力是政治权力的一种，它是国家行政机关依据宪法原则，为有效执行国家意志，履行国家职能，对国家与社会公共事务进行管理而获得的一种强制力量。

内涵：第一，行政权力的主体必须是国家行政机关及其工作人员；第二，行政权力行使的根本目的是有效地执行国家意志，履行行政职能，对国家和社会公共事务进行管理；第三，行政权力的作用方式主要是强制性地贯彻执行国家法律、法令和各类政策；第四，行政权力的客体是整个社会，具有普遍性；第五，行政权力的是一种合法的强制力量，其性质从属国家政权的性质。

行政权力的特征：（1）公益性；（2）优益性；（3）强制性；（4）单方面性；（5）不可处分性；（6）广泛性。手段性；膨胀性；孟德斯鸠曾说：“一切有权力的人都容易滥用权力”，“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力。” 时效性。行政权力的特征：

（1）公益性；行政权力行使的目的是为了实现公共利益。

（2）优益性；国家为行政权力的有效形式设定了一系列的保障条件，使得行政机关在行使权力时，依法享有一定得行政优先权和受益权。

（3）强制性；是行政权力有效执行国家意志的显著特征。

（4）单方面性；作为国家利益和公共利益的代表的行政主体，在行使行政权力的过程中，一般不必征得相对方的同意。

（5）不可处分性；行政权力是权力与职责的统一，这种统一性决定了行政权力是不能自由处分的。

（6）广泛性。现代行政权力管辖到公民几乎从摇篮到坟墓的一生的所有事物，是其他国家权力所不可涉的。

十、什么是行政授权，包括哪些内容？(简答)P44-45
1、行政授权的含义和原因：授权即把权力委托给相应的人或机构代为执行。行政授权是指行政组织内部上级机关依法把某些权力授予下级行政机关或职能机构或公务人员行使，以便下级能够在上级的监督下在授权范围内自主地行动和处理行政事务。

产生原因：一是处理复杂公共事务的需要；二是由完成行政任务所引起的建立行政组织的需要。

2、行政授权的意义：减少上级行政机关的负担，使之有时间处理重大问题；使下级得到锻炼，提升下级的工作能力，充分发挥其专长；对下级产生巨大的激励和推动作用。

3、行政授权的特点：（内容）1）行政授权在本质上是行政组织内部权力分配的特定方式；2）行政授权是行政领导活动过程的一部分；3）行政授权也是一种权、责高度统一的管理行为。

十一、行政权力运行的原则及如何防止行政权力的滥用？（论？）
A.行政权力行使的原则：1．为人民服务的原则2．依据法律的原则3．不超越权限的原则4．遵守程序的原则5．公正原则6．公开原则：行政权力行使的过程应当通过一定的途径让公民了解。行政权力行使的依据公开；行政权力行使的有关信息公开；依据行政权力做出的行政决定公开，以便给不服此行政决定的社会成员提供救济的机会。

1．为人民服务的原则。行政权力的行使必须以人民的利益为出发点，符合为人民服务的目的。

2．依据法律的原则。行政机关在行使行政权力时，必须有法律依据，这是现代依法行政对于行政机关行使行政权力的基本要求。

3．不超越权限的原则。行政权力的行使必须在法定的全县范围之内才是有效的。

4．遵守程序的原则。行政程序作为规范行政权力体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提。

5．公正原则。公正的行使权力，是树立型证权威的源泉，也是行政权具有执行力的保证。

6．公开原则。行政权力行使的公开性，将提高公民对行政机关的信任度，使公民能够监督行政机关及工作人员是否依法行政，从而有利于行政机关克服官僚主义，保障公民对政府工作的了解权、监督权。

7．权责统一，对结果负责的原则。行政权力的行使，必须坚持有权必有责的原则。让掌权者赋有一种使命感，从而使掌权者能够本着对国家负责、对人民负责的态度去行使权力。

B.防止滥用：在完善行政权力的同时必须建立一套完善合理的制约机制，以求最大限度地防止随时可能出现的行政权力的滥用，对行政权力的制约机制可以包括两方面：他律制约；自律制约。

A.他律机制。就是其他政治权力以及行政客体对于行政权力主体的制约，是制约行政权力的根本措施。主要包括立法全力和司法权力等行政权力之外的国家权力的监控、政党政治权力的监督、舆论权力的监督、公民和公民集团的监督等多种形式。

B.自律机制。即行政权力自身所应具备的防范措施与制度等，这主要包括利益协调机制、行政责任机制和行政伦理机制。

十二、行政体制的分类P49-51

一、行政领导体制

行政领导体制是以行政组织最终决策权分配为标准来划分的一种行政体制。根据行政组织中拥有最终决策权的人数，可将行政领导体制分为首长制和委员会制。

首长制是指行政组织中的行政首长一人拥有最后的决策权并负有全部行政责任的一种行政领导体制。委员会制是指行政组织的决策权和行政责任由一个集体委员会共同承担的体制。行政领导体制：首长制和委员会制

基本含义：首长制是指行政组织中的行政首长一人拥有最后的决策权并负有全部行政责任的一种行政领导体制。

委员会制是指行政组织的决策权和行政责任由一个集体委员会共同承担的体制。

区别：

利弊：

首长制的优点：责任明确，避免互相推诿扯皮；权力集中，指挥灵活统一，减少不必要的摩擦和冲突；决策与行动迅速，行政管理效率较高；易于保守秘密。

首长制的缺点：决策和处理问题难免会出现差错，影响行政效能；

　　容易产生滥用权力、独断专行、压制民主、营私舞弊、个人崇拜等弊端；

　　往往会导致下级养成依赖心理，对工作缺乏必要的积极性和主动性。

委员会制的优点：

　　决策能集思广益，考虑问题较周全，能反映各方面利益和要求；

　　领导成员之间分工合作，能力互补，责任共同承担，利于协调一致地推进工作；

　　互相制约，互相监督，防止权力专断和营私舞弊。

委员会制的缺点：

　　事权分散，权责不明，易造成相互扯皮，借口集体负责而实际上无人负责；

　　行动迟缓，坐失时机，议而不决，决而不行，反应迟钝，致使行政效率低下；

容易泄露决策机密。

二、行政权力体制：集权制与分权制

行政权力体制是以行政组织内部行政权力纵向分配为标准而划分的一种行政体制。

集权制是指主要行政权集中于中央或上级政府，中央或上级政府对下级有直接指挥管理权，地方或下级政府依据上级政府的命令、指令，在中央授权范围内处理公务的行政体制。

分权制是指中央或上级政府和地方或下级政府各有自己的明确的职责范围，地方或下级政府依法处理管辖范围内的事务，有很大的自主权，中央或上级政府不得随意干预的行政体制。

三、行政结构体制：层级制与职能制

行政结构体制是指以行政组织系统内部结构组成关系为标准所划分的一种行政体制。

按纵向可分为层级制；按横向可分为职能制。

层级制，亦称“直线制”、“分级制”、“系统制”，是指行政领导机关由上而下分做若干纵向层级，每一层级对上级负责，各层级领导者所管业务相同，范围随着层级升高而扩大的体制。

职能制，亦称“分职制”、“机能制”、“幕僚制”，是指在同一级行政领导机关内，平行设置若干部门，每一部门所管业务性质不同的体制。

第三章行政职能

本章重点：行政职能的含义、地位、分类、内容，行政职能的历史发展以及如何转变我国政府的职能。

十三、行政职能的涵义和特点

1、涵义

职能：指人、事物、机构应有的职责和功能。

行政职能,也称政府职能或行政功能，是指政府为实现国家利益，满足社会发展的需要而对国家政治、经济、文化和社会事务进行管理时所负有的职责和任务。

核心：政府管什么、怎么管和管的结果。

2、行政职能的特点

1）政治性与社会性（阶级性与公共性）同一个世界同一个梦想有多遥远

2）执行性与强制性

3）多样性与系统性（整体性）

4）动态性（发展性）与相对稳定性

行政环境、国家根本制度和社会发展形势

十四、西方国家政府职能理论（守夜人、全面干预，内容、评价）P72-74

西方学者关于政府经济职能的争论大体可分为“守夜人”的政府职能论、干预主义的政府职能论以及有选择地干预“市场失败”等三种理论、三个阶段。

1、“守夜人”的政府职能论

政府的主要任务是保护个人的自由和财产。“政府除了保护财产之外，没有其它目的”。

—洛克《政府论》

政府的职责主要有三项：

（1）保护国家安全，使其不受外来侵犯；

（2）保护社会上的个人安全，使其不受他人的侵害和压迫；

（3）建设和维护某些私人无力办或不愿办的公共事业和公共设施。

——亚当·斯密《国民财富的性质和原因的研究》

“最少管事的政府是最好的政府” ——托马斯·杰佛逊（美国第三任总统）

政府像人们的胃，人们不觉得它存在，才算运作良好。——台湾专栏作家金维纯

评价：“守夜人”的政府职能理论是当时市场经济不发达、不成熟的产物,是自由放任主义的体现。

作用：“守夜人”政府理论的提出呼唤政府从经济领域中全面撤退，为市场经济的发育扫清了道路。

2、干预主义的政府职能论

20世纪30年代经济危机打破了亚当·斯密关于市场万能的神话，人们不得不正视市场调节的严重缺陷，承认政府干预经济和社会事务的必要性。

1936年，凯恩斯在《就业、利息和货币通论》一书中主张要全面增强国家的作用，认为政府不应该仅仅是社会秩序的消极保护者，而且还应该是社会秩序和经济生活的积极干预者，特别是要熟练地、有效地利用政府的财政职能影响经济的发展。

政府干预——防止和纠正市场失灵

政府干预的理论前提：市场失灵。

市场不是万能的，市场机制存在一定的缺陷。因此，需要政府介入来弥补市场机制存在的不足。单纯的市场调节会导致收入分配中的两极分化，进而影响社会稳定；市场的自由竞争和利润追逐，容易产生外部的不经济行为；

如果有10％的利润，资本就保证到处被使用；有20％的利润，资本就活跃起来；有50％的利润，资本就铤而走险；为了100％的利润，资本就敢践踏一切人间法律；有300％的利润，资本就敢犯任何罪行，甚至冒绞首的危险。

—— 马克思在《资本论》中引托·约·登宁语。

市场不愿意为社会提供无利可图的公共产品和服务等。

干预主义政府职能理论的一个基本理念是：政府的经济职能应是全面的，不仅市场失败的方面需要政府干预，而且市场成功的地方也要政府保护。

凯恩斯的干预主义理论不仅成为政府大规模地介入经济生活的起点，也成为否定“守夜人”政府理论的标志。

“当人们发现‘每人都该管的事是没人管的事’的时候,政府就出头露面了。”

——萨缪尔森

1985年，萨缪尔森（Samuelson）在《经济学》中在对政府干预主义作了完整阐述，指出，在克服市场失效方面政府要承担效率、公平和稳定三个职能，即：

1）克服因市场失灵而导致生产或消费的无效率。2）使收入平等。3）增加经济稳定。

为防止和纠正市场失灵，政府应当扮演好五种角色

一是市场规则的制定者和市场秩序的维护者：通过立法和司法，规范和监控市场秩序，降低交易成本；

二是市场规则的仲裁者：以权威性和强制性，保证市场竞争的公平性和有效性；

三是经济运行的控制者：通过微观管制与宏观调节，保证市场健康运行；

四是市场经济运行的参与者：向社会提供公共产品，进行公共采购等；

五是经济社会发展的规划者：为国民经济和社会发展制定长期规划和发展战略，克服市场可能带来的短视行为。

3、有选择地干预“市场失败”的政府职能论

政府失败（政府失灵，Government Failures）

“政府不是喂养于天国、产奶于地上的母牛”。

政府同市场一样是会失灵的。

政府失败包括行政效率低下、费用高昂、计划执行不当、官员特权横行、机构自我扩张、财政赤字与日俱增、行政人员以权谋私、大量政府开支落入特殊利益集团的私囊、官僚主义猖獗等。

因此，如果以“失败的政府”去干预“失败的市场”，必然是雪上加霜。所以，市场的缺陷并不是把问题转交给政府处理的充分条件。在“看不见的手”无法使私的不良行为变为符合公共利益行为的地方，可能也很难指望这看得见的手去实现这一任务。

以科斯的产权理论和布坎南的公共选择理论为主要代表。

科斯提出著名的科斯定理，这就是：只要产权明确界定，自愿的交易总能产生最优的结果。市场能够使资源得到最优配置，而无须政府去插手。政府的职能在于一方面去维护明晰的产权，另一方面则是去干预产权不易界定或市场自身界定不清的经济领域，以尽可能地减少交易费用。

布坎南的公共选择理论

“市场失败”并不是政府干预的理由，因为政府干预和市场经济一样也有局限性和缺陷，存在着“政府失败”，包括行政效率低下、费用高昂、机构自我膨胀、财政赤字有增无减、官僚主义和政府“寻租”等等。因此，如果以政府的失败去干预市场的失败，只能是雪上加霜。

市场的根本性失败如信息制约、搭便车以及欺诈性行为需要政府来解决。而市场暂时的、偶然的失败，则无须政府介入，市场会在运行中自行加以矫正。总之，政府应有选择地进行干预。

现代市场经济中政府的四种基本职能：塑造市场主体；制订市场规则；维持市场秩序；弥补市场不足。 ——钱振明、钱玉英

现代市场经济中政府的五种角色：公共物品的提供者，宏观经济的调控者，外在效应的消除者，收入及财产的再分配者，市场秩序的维护者。 ——陈振明。

十五、世界银行在1997年的核心使命 P75

世界银行在其1997年世界发展报告中指出“每一个政府的核心使命”包括了五项最基本的责任，即：

（1）确定法律基础；（2）保持一个未被破坏的政策环境，保持宏观经济的稳定；（3）投资于基本的社会服务和社会基础设施；（4）保护社会弱势群体；（5）保护环境。

十六、什么是政府职能转变，改革开放后政府职能转变的必要性

1、含义：行政职能转变是指政府根据社会环境发展变化的需要，对其履行职责的范围和履行职能的方式等做出适当的调整。

2.改革开放前我国政府职能的特征

改革开放以前，我国政府行政职能模式是在沿用革命战争年代产生和借鉴苏联模式的基础上发展起来的，它主要是为适应高度集中计划经济体制的要求而建立起来的。政府以直接的行政手段广泛干预社会经济生活，行政职能过分膨胀，形成了所谓的“全能政府”或“超强势政府”、“管治型政府”的职能模式。

其特征： 1）集中计划管理 2）微观直接管理 3）片面强调政治职能

3.改革开放前我国行政职能的主要弊端

与计划经济体制相适应，改革开放前采取的是政府为主体，行政化、计划化、集中化的管理方式，这种“全能政府”职能模式主要有以下弊端：

1）造成政府机构膨胀； 2）资源配置效率低下； 3）容易产生腐败； 4）企业和社会缺乏动力机制。

案例 3

给企业定指标、下任务这种计划经济管理方式，在一些政府经济管理部门仍然很吃香。1993年初，S省定出全年的经济工作指标。据此指标又定出了一系列指标，诸如企业亏损额要减少25％；提质降损要达1亿元；生产销售率要达到96％等，这些指标又层层分解到各地市厅局、厂矿企业。有位厂长问：这些指标是根据企业实际制订出来的，还是根据“计划”定出来的？一位负责经济工作的领导同志回答：说实话，我也说不清，只有天知道！对此，有的厂长说：“现在都什么年月了，政府经济管理还是那种上级压下级，一级压一级，一压到底！”还有厂长说：“指标没得准，定得越高，水分越大，必然是下级哄上级，一级哄一级，一哄到顶！”这种落伍于时代的计划经济管理方式何时才能退出历史舞台呢？

结合上述案例，谈谈你对我国政府行政管理职能转变的认识。

案例4

A湖是某市的一大风景点，又是市民主要的生活饮用水源。1987年发现，其西北岸边几百米的湖面被蓝藻覆盖，水生生物被窒息，水质恶臭，水厂被迫停止供应市民用水。省、市政府对此非常焦虑，决心治理A湖。省政府派一位副省长带领有关人员到主要污染源之一的南西河去检查，见到钢铁厂、化工厂、造纸厂等流出的污水都向A湖流淌。省政府很快就保护A湖水资源问题制定出规章。市政府为治理A湖成立了常设性机构，划定五公里以内保护区不准建污染水源的工厂，责成环保部门加强治理蓝藻的科研工作，通过多种渠道向市民进行环保教育。经过一年多努力，A湖流域500万人民群众恢复A湖秀丽姿色的期望，逐渐成为现实。但也有些人对政府治理A湖污染的工作提出异议，说：政府何必花这么大财力、精力来管理这本该是那些污染水源的工厂应负责的事；重重处罚那些工厂，问题就可以解决；A湖污染治理，一般市民没有责任，何必老是向市民大作宣传呢?

[案例思考] 请以行政职能的原理来分析省、市政府关于治理A湖污染的工作，并回答对案例中那些异议应如何认识?

第四章 行政主体

本章学习重点：

1、行政组织的含义和特点

2、行政组织构建应遵循的原则

3、现代行政领导者应具备的素质，如何构建一支高素质的领导队伍。

4、西方公务员制度产生的背景及发展趋势。

5、我国国家公务员制度的特点。

十七、什么是行政组织及其特点

含义：组织是为实现某种目标而按一定形式组成的具有一定功能的整体。

广义的行政组织，是指为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织。凡是具有计划、组织、指挥、协调、控制功能的组织机构都可以称之为行政组织。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政系统机关。

狭义的行政组织是指国家行政机关——国家权力的执行机关，即根据宪法和法律组建的，体现统治阶级的意志，行使行政权力，履行行政职能，推行政务，管理国家公共事务的机关体系。

2、特征

第一，行政组织是无须参与竞争的社会组织。

第二，行政组织是依法进行公共管理，服务于公共利益的社会组织。

第三，行政组织是不能创造自身运行所需经济收入的组织。

第四，行政组织是具有合法强制性公共权力的社会组织。

第五，行政组织必须处于社会的广泛监督之下。

第六，行政组织规模呈不断扩大的趋势。

十八、行政组织的类型及含义 P90

根据管辖的地域范围，可分为中央行政组织和地方行政组织。

按照权限性质，可分为一般权限机关和专门权限机关。

根据存在时间的长短，可分为常设机关和临时机关。

根据功能和作用，可分为领导机关(或称为首脑机关)、职能机关(或部门机关)、辅助机关(或办公机关、办事机关和服务机关等)、咨询机关、监督机关和派出机关等。

※领导机关。各级政府进行行政管理的决策核心、行政组织的中枢、决定政府效能的关键。职能是对所管辖区域内的重大行政问题进行集中领导和决策，并督导决策的实施。

※职能机关。指各级政府中负责组织和管理某一专业方面行政事务的执行机关。职能机关在领导机关领导下进行工作，贯彻领导机关的决定和指示，对上接受行政首长的指挥监督，对下行使行政管理职能，指导下级相应行政部门或某些社会公益性组织。在我国，国务院所属各部、委、办及直属总局，地方政府所属各厅、局、处、科，均属职能机关。

※监督机关。对各种行政机关及其管理活动进行监督检查的执法性机关，如审计机关、监察机关等。它是建立健全行政组织制衡机制的重要组成部分，是促使行政机关及其工作人员依法行政、忠于职守的重要保障。

※幕僚机关。亦称辅助机关，通常指在机关内部设立的协助行政首长或专业职能机关实现行政目标，承担辅助性工作任务的综合性办事机构。各级政府的办公厅是典型的幕僚机关。幕僚机关没有特定的专业性，不能离开行政首长而独立存在，其活动直接听从行政首长的指挥和要求，对各专业行政职能部门没有直接指挥和监督的权力。

※咨询参谋机关。专门为政府出谋划策、提供论证和政策方案的行政机构，通常由具有权威的专家学者和富有实际经验的政府官员组成。咨询机关具有业务独立的地位，现代行政对咨询参谋机关的作用越来越重视。

※派出机关。是一级政府根据政务管理需要，按管辖地区授权委派的代表机关。派出机关不构成一级政府行政机关，其权力是委派机关的延伸。派出机关的主要职能是承上启下实行管理，督促检查辖区行政机关贯彻执行行政上级的决议和指示情况，并完成委派机关交予的其他事项。

十九、行政组织构建的基本原则

1.服务于职能目标。无论是组织机构设置和改革，还是组织结构设计和调整，都必须根据职能履行的需要来进行，才能方便服务对象，方便社会公众，有利于社会经济的发张。

2.符合法制。1)必须根据宪法、政府组织法及有关的编制立法进行机构设置、撤销、合并或其他调整；2）必须有相关的法律具体规定各机构的职能许可权。3）必须按照法定程序进行，要严格执行行政审批手续。4）必须依法审定编制，并配合财政预算等手段，保证行政编制的严肃性，避免机构重叠、部门林立、机构臃肿。

3.完整统一：一个国家的各层级各部门组织是一个有机统一的体系。

1)机构设置完整统一 2)组织目标统一3)指挥统一 4)权责要统一 5）严格监督，考核和奖励，奖功罚过，优升劣将，厉行赏罚，落实权责。

4.精简高效。精简要求公共组织在组织成员、管理层级、管理程序等方面都要求简约，严格控制编制规模，使机构和人员保持在最小的限度。高效是指完成工作数量多，质量高，速度快，效果好。因此，坚持精简高效相统一，提高整体管理水平。

5.适于激励。1）工作分配要符合员工的需求、能力和兴趣。2）注意照顾员工的自尊。3）为员工的晋升提供机会，创造条件。4）以意见沟通代替指挥监督。

6.适应环境。行政组织应根据其内外部环境的变化不断做出调整，适应环境需要。因此，组织设计时应以适时适度为原则。

1.完整统一原则：一个国家的各层级各部门组织是一个有机统一的体系。

1)行政目标统一 2)政府职能完整统一 3)机构设置完整统一 4)领导指挥统一

2.分权管理原则3.依法设置原则4.精简高效原则5.权责一致原则6.管理幅度与管理层次适度原则

案例1：

N市原主管城市卫生工作的职能部门是卫生局。前几年，为适应城市卫生事业的发展，协调卫生局与其他相关政府职能部门的关系，市政府成立了卫生工作委员会。后来市政府为加强领导，又在市政府办公厅成立了卫生科，协助市长协调卫生工作委员会和卫生局的关系。这样，一个城市有了3个机构主管卫生工作，导致职责不清、互相扯皮的事层出不穷，有利的事大家抢着干、有困难则互相推诿，严重影响了城市卫生事业建设的发展。

请从行政组织理论分析N市市政府的做法事与愿违的原因。应如何解决出现的问题？

案例 2

据报刊报道，10年前，某市按照“小政府、大社会”的模式组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。如今，10 年过去了，当年的这个“小政府的典范”却重新走上了机构膨胀的老路。10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1300多人，再次出现“官”多“兵”少的现象，仅市委常委就多达15人，正副市长9人。

据报道，1992年，只有4万多人口的某县吃财政饭的有3100人；县委主动向地委申请让该县成为机构改革试点县。改革后，县委部门由23个变为16个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个，人员减少了800人。但由于“上下对齐、左右对称”的要求和大环境的局限，1997年县机构设置恢复到改革前；现在的政府事业单位比改革前增加了100多个；到1998年新一轮机构改革之前，行政人员又增加了1000多人。

问题：运用行政组织的相关原理来剖析上述市、县机构改革失败的原因。

案例3：“八大处”和“五官科”的故事

某局是一个有几十年历史的老单位，为老百姓办了不少实事，政绩不凡。一直以来，在公众心目中都有一个较好的形象。局长在这个单位呆了近二十年，从科员到科长，从科长升到处长，再从处长升到局长。两年前他当了局里的第一把手之后，很重视搞好与同事的关系，很能体贴下属的甘苦。他觉得自己能有今天的地位，离不开同事们的帮助，只有给他们都安排一个合适的位置，心里才会踏实。于是，他多方努力，说通上级，增设了许多机构，同时增设了一些副职，使许多老同事和新同事都得到了安排，大家都很高兴。但是，这样一来，这个局暴露出了新的问题：原来的四个处变成了八个，原来每个处管辖三个科室，如今变成了五个，正副处长和正副科长也成倍地增加，结果造成机构臃肿、互相扯皮。“八大处”和“五官科”使局长吃尽了苦头，这个局的工作也碰到了前所未有的难题。

根据以上材料，分析该局长的做法有何失误之处？违背了机构和职位设置哪些原则？

二十、行政领导者的素质要求P98，概括教材

才智、强烈的责任心，有完成任务的内驱力、坚持追求目标的性格、大胆主动的独创精神、自信心、合作性、乐意承担决策和行动的后果、能承受挫折、社交能力和影响别人行为的能力、处理事务的能力。 ——斯多基尔（1974）

日本管理界要求领导者应具有十项品德和十项能力：

十项品德：使命感、责任感、信赖感、积极性、忠诚老实、进取心、忍耐性、公平、热情、勇气。

十项能力：思维决策能力、规划能力、判断能力、创造能力、洞察能力、劝说能力、对人理解能力、解决问题能力、培养下级能力、调动积极性能力。

前苏联学者认为，领导者应具有下列的素质：

有高度的政治水平和业务水平；要严于律己，宽以待人；善于维护劳动纪律；充分发挥每个下属人员的才能；善于调动下属人员的积极性；发扬专长，遇事与下级商量；说话要算数。

1．政治素质 1）正确的政治观点。2）高尚的道德品德。3）顽强的进取精神。

2．知识素质 1）通晓马克思主义的理论。2）掌握人文、社会科学和自然科学知识。

3）掌握管理科学知识。4）精通专门业务知识。5）懂得社会生活知识。

3．身心素质

1）健康的体魄2）良好的心理素质

(1)应具备积极主动的性格，以利于带动整个组织积极努力工作。

(2)应具有较强的自信心，决策中避免优柔寡断，增强部属对上级的信赖感。

(3)具备较强的自制力，遇事不乱，临危不惊。

(4)具有坚韧不拔的意志力，为追求行政目标的实现百折不挠，勇往直前，胜不骄，败不馁。

4．能力素质

1）观察能力。善于觉察那些稍纵即逝的事物和信息，并对其进行精细的观察，发现问题，洞悉本质。

2）记忆能力。

3）思维能力。“观察所采来的花粉，要抽象思维才能将花粉酿成蜜汁。”

4）想象能力。爱因斯坦曾经指出：“想象力比知识更重要，因为知识是有限的，而想象力概括着世界的一切。”

现代行政领导者的领导能力：

（1）驾驭全局的能力。（2）多谋善断的能力。（3）识才辩贤的能力。

（4）组织协调的能力。（5）应变创新的能力。（6）人际交往的能力。

二十一、如何构建科学的行政领导班子，行政领导者的群体结构如何优化？ P101

1、政治结构要优良。2、年龄结构要合理。3、专业结构要配套。

贞观之治：房玄龄，善于谋划；魏征，敢于提意见；李靖，精于军事；杜如晦善于决断；王圭善于知人。

4 智能结构要齐全。既要有思想家，又要有组织家，还要有实干家。

5 气质结构要兼容。胆汁质、多血质、粘液质、抑郁质。

二十二、人事行政的重要地位和基本原则 P107

1.地位：首先，人事行政是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保证。

其次，人事行政是有效地管理公共事务的重要前提条件，是造就一支高素质的、专业化的国家公务员队伍，提高行政管理质量和效率的关键因素。

第三，人事行政是开发人才资源，促进经济发展、文化繁荣的重要保证。

第四，人事行政是加强政治文明建设，推进政治民主化进程的有效途径。

第五，人事行政是增强综合国力，参与国际竞争的需要。

2.基本原则：第一，任人唯贤原则。第二，适才适用原则。扬长避短、人事两宜。“西邻五子”的寓言。第三、德才兼备原则。

“德”是指行政人员的政治素质和职业道德。“能”是指行政人员的业务能力。

德才兼备，称之为圣人;无德无才，称之为愚人;德胜过才，称之为君子;才胜过德，称之为小人。——司马光

德与才不可偏重。譬之于水。德在润下，才即其栽物溉田之用；譬之于木，德在曲直，才即其舟楫栋梁之用。德若水之源，才即其波澜；德若木之根，才即其枝叶。德而无才以辅之则近于愚人，才而无德以主之则近于小人。世人多不甘以愚人自居，故自命每愿为有才者；世人多不欲与小人为缘，故观人每好取有德者，大较然也。二者既不可兼，与其无德而近于小人，毋宁无才而近于愚人。——曾国藩

无德无才是废品；有德无才是次品；有才无德是危险品；德才兼备是优等品。

第四，晋升唯功原则。

第四，互补配套原则。根据各种组织的工作需要和职务的要求，对具有不同的年龄、性格、能力、品德、知识、专业、爱好的人员进行科学搭配，形成一个智能互补、结构合理的群体。

第五，合理流动原则。为保证行政组织适应行政管理的需要，保持行政人员队伍富有生机和活力，行政人员队伍要进行不断的新老交替工作。

第六，依法管理原则。依法管理指人事行政要通过制定一系列健全的法律、法规，对国家行政工作人员进行管理，使其纳入规范化、法制化的运作轨道。

二十三、我国公务员制度的特点 P119-121

国家公务员制度，是对国家公务员进行管理所依据的法律、法规和规章的总称。

我国的公务员制度是具有中国特色社会主义的公务员制度。其核心内容就是《中华人民共和国公务员法》。

《公务员法》共18章，107条，包括公务员的条件、义务和权利，职务职级，录用，考核，职务任免、升降，奖励，惩戒，培训，交流与回避，工资福利保险，辞职辞退，退休，申诉控告，职位聘任，法律责任等内容，对我国公务员制度的基本内容做了原则性的规定。

（1）我国公务员制度与西方公务员制度相比有着本质的不同，具有鲜明的中国特色。

1）坚持党的基本路线。这是我国公务员制度与西方公务员制度的本质区别，也是我国公务员制度坚定的政治基础。

2）坚持党管干部的原则。这是我国干部人事制度建设的主要经验，也是我国公务员制度的基本原则。

3）坚持全心全意为人民服务的宗旨。

4）坚持德才兼备的用人标准。

（2）与原有干部人事制度相比，我国公务员制度有以下几个显著特点：

1）体现了分类管理原则。

综合管理类、专业技术类和行政执法类等类别。

2）具有科学的激励竞争机制。过去“干好干坏一个样”。

3）具有正常的新陈代谢机制。

（吐故纳新，合理流动）

4）具有勤政廉政保障机制。

5）具有健全的法规体系。

二十四、恩赐官职制，政党分肥制（名解）（P111）

在中世纪，英国实行封建专制制度，国王集立法和行政等大权于一身，官吏的任命和升迁完全取决于门第出身和对国王的忠诚，个人的品德和才学无足轻重。英国资产阶级革命后不久，一般官员的任免仍受国王和枢密院控制，文官职位大多靠国王恩赐，这种现象称为“恩赐官职制”。

19世纪初期，英国基本形成两党制政治，在议会中，占多数席位的党派掌握了对政府中重要官员的任免权。在选举中获胜的政党根据录用对象的政治立场、政治忠诚和经济支持多寡，把公职作为战利品，公开、合法地进行肥缺分赃，这种现象被称为“政党分肥制”。

2.发展趋势

(1)人事行政中出现政务官和事务官的分化，对其进行分类管理;

(2)由以恩赐官僚制和分赃制为核心的传统人事行政向以人才主义和功绩制为基础的现代人事行政演变;

(3)从随意性很强的人治式的人事行政发展到系统化、规范化的法治式人事行政;

(4)人事行政的范围日益扩大，出现了考任、培训、职位分类、保险、抚恤等新的业务;

(5)管理方法由非科学的经验管理发展到崇尚理性和效率的科学管理;

(6)人事行政由传统的重视通才发展到通才和专才并重。

3.人事行政的基本原则

诸葛亮在《心书·知人性》中提出“知人七法”：

一曰问之以是非而观其志；

二曰穷之以辞辨而观其变；

三曰咨之以计谋而观其实；

四曰告之以祸难而观其勇；

五曰醉之以酒而观其性；

六曰临之以利而观其廉；

七曰期之以事而观其信。

张謇提出对官员的认知方法：

一是在特定时刻——在处境变化时观察其行为举止，看其如何看待名利得失、是否能淡泊名利、宠辱不惊、泰然处之，由此可见其利益观、得失观以及身体和心理素质。

“观人于不得意时，于不得意而骤得意时，于得意而忽不得意时，能不失其常，则其人之胸襟学问可想，反是则又可想已”。

二是从身边的人、从管理对象的表现可以看出管理者的素质和能力。一个人的素质和能力有时通过正规的测试也许未必能准确地把握，但却往往会在日常工作和生活中自然流露和充分展现。这无疑是考察一个官员的重要渠道和契机。

“以胥吏之喜怒，卜长吏之贤否。胥吏之所怒者，不必皆贤也；而胥吏之所喜者，则未有不断为不肖。”

4.人事行政的基本原则

第一，任人唯贤原则。

第二，适才适用原则。扬长避短、人事两宜。“西邻五子”的寓言

第三、德才兼备原则。

“德”是指行政人员的政治素质和职业道德。

“能”是指行政人员的业务能力。

德才兼备，称之为圣人;无德无才，称之为愚人;德胜过才，称之为君子;才胜过德，称之为小人。 ——司马光

无德无才是废品；有德无才是次品；有才无德是危险品；德才兼备是优等品。

第四，晋升唯功原则。

第五，互补配套原则。根据各种组织的工作需要和职务的要求，对具有不同的年龄、性格、能力、品德、知识、专业、爱好的人员进行科学搭配，形成一个智能互补、结构合理的群体。

第六，合理流动原则。为保证行政组织适应行政管理的需要，保持行政人员队伍富有生机和活力，行政人员队伍要进行不断的新老交替工作。

第七，依法管理原则。依法管理指人事行政要通过制定一系列健全的法律、法规，对国家行政工作人员进行管理，使其纳入规范化、法制化的运作轨道。

二、西方文官制度的产生与发展

公务员，也称文官，即政府中的事务类(或称业务类)官员。

政务类官员和事务类官员的主要区别：

(l)产生方式不同（经选举或特殊任命产生，经公开竞争性考试录用）；

(2)任期不同（任期制，常任制）；

(3)责任不同，一个负责制定国家政策，一个负责执行国家政策；

(4)与执政党的关系不同；

(5)管理机构，管理办法不同，相互之间不能转任。

各国对公务员范围的划分大致有三种类型：

第一种，以法国、日本为代表。把中央到地方的政府工作人员，立法、司法、检察机关、军职人员和在公共企、事业单位供职的人员，全部称为公务员。

第二种，以美国、德国为代表。中央政府机关中的所有公职人员，包括政务官与事务官都称为公务员，但适用国家公务员法规的只有事务官。

第三种，以英国为代表。仅指中央政府中常务次官以下的所有工作人员，将选举产生和政治任命的官员排除在外。

1.英国公务员制度的产生

英国是现代文官制度(公务员制度)的发源地。

1688年英国“光荣革命”后确立了君主立宪政体。

英国资产阶级革命后不久，一般官员的任免仍受国王和枢密院控制，文官职位大多靠国王恩赐，这种现象称为“恩赐官职制”。

19世纪初期，英国基本形成两党制政治，在选举中获胜的政党根据录用对象的政治立场、政治忠诚和经济支持多寡，把公职作为战利品，公开、合法地进行肥缺分赃，这种现象被称为“政党分肥制”。

1700年，议会通过《吏治澄清法》区分了“政务官”和“事务官”。

1805年，英国财政部首先建立常务次官制度，到1833年各部相继设立常务次官。

1854年诺斯科特和屈维廉提出《关于建立英国常任文官制度的报告》(《诺斯科特一屈维廉报告》)，确立了“公开竞争、择优录用”等基本原则，并提出了通过考试、提升、分级等办法，统一文官管理体制的一整套建议，从而奠定了英国常任文官制度的基础。

英国政府 1855年和1870年先后颁布了两个枢密院令，对文官的考试、录用、等级结构等重要原则作了进一步的确立和完善，至此，世界上第一个文官制度正式诞生了。

2.美国公务员制度的产生

1871年，美国成立了第一个公务员机构——三人文官委员会。

1883年，国会通过了《调整和改革美国文官制度的法律》，即《彭德尔顿法》，主要内容包括:

(1)建立三人文官委员会，主管有关文官的考试、录用、考核、升迁、福利、奖惩、培训和退休等事务。

(2)文官录用考试实行公开竞争的原则。

(3)“政治中立”，禁止文官参加政治活动或捐助政党经费，各党派不得在竞选中封官许愿。

(4)职务常任，无过失不解雇，实行文官职业保障等。该法案奠定了美国现行文官制度的基础。

3、西方国家公务员制度的的共同特点

1）职务常任，生活保障。一是无过失不能被解职或免职，可以在政府中连续长期供职，直至退休为止；二是公务员不与政党共进退。

2）政治中立，忠于职守。西方公务员制度通常要求公务员保持政治上的中立，忠于国家和社会，超然于党派竞争之外。

3）公开考试，择优录用。通过竞争保证了选拔政府人员的平等、择优，为政府工作人员的高效奠定了基础。

4）立法完备，依法管理（法制管理）。

5）严格考核，功绩晋升。

三、我国的公务员制度

1、我国公务员的定义

公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。

2、我国公务员的范围

第一，中国共产党机关的工作人员。包括中央和地方各级党委、纪委的专职领导成员；中央和地方各级党委工作部门和纪检机关的工作人员；街道、乡、镇党委机关的工作人员。

第二，人大机关的工作人员。包括全国人大常委会委员长、专职副委员长、秘书长、专职常委，地方各级人大常委会主任、专职副主任、秘书长，乡镇人大主席、副主席；各级人大常委会工作人员；各级人大专门委员会办事机构工作人员。

第三，行政机关的工作人员。包括各级人民政府的组成人员，各级人民政府工作部门及派出机构的工作人员。

第四，政协机关的工作人员。包括政协各级委员会主席、专职副主席、秘书长；政协各级委员会工作机构的工作人员；政协专门委员会办事机构的工作人员。

第五，审判机关的工作人员。包括最高人民法院、地方各级人民法院的法官、审判辅助人员和行政管理人员。

第六，检察机关的工作人员。包括最高人民检察院、地方各级人民检察院的检察官、检察辅助人员和行政管理人员。

第七，民主党派机关的工作人员。包括八个民主党派和地方各级委员会主席(主委)、专职(驻会)副主席(副主委)、秘书长；中央和地方各级委员会职能部门和办事机构的工作人员。

3、我国公务员制度的特点