城市管理综合执法能“综合”和全面吗――从《城乡规划法》第六十四条谈起
《城乡规划法》实施之际，有人根据其第64条提出，现行城市规划执法权集中到城市综合执法部门有问题，应考虑回复到由城乡规划主管部门为执法主体。笔者认为，如果这是一个问题，则并非因《城乡规划法》实施才引起－－关于执法主体，原《城市规划法》第40条本来就有同样的规定：“在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设??”本文借此机会，回顾城市管理综合执法制度的历程，从而看有无可能进行完善和适当调整、促进和落实城乡规划管理。
实行行政综合执法来自于行政机构精简和行政处罚执法法治化的要求。19xx年《行政处罚法》颁布，该法将处罚法定列为重要原则之一，同时预留了对行政处罚执法进行改革的空间，即第16条规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”此后经过授权的部分城市成立了城市管理综合执法机关，以自己的名义统一行使城市管理领域的行政处罚权。20xx年《国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发[20xx]63号文）发布，该文指出：“为了进一步推行行政管理体制的改革，试点城市集中行使行政处罚权的行政机关应当作为本级政府的一个行政机关，不得作为政府一个部门内设机构或者下设机构。集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。行政处罚权相对集中后，有关部门不得再行使已统一由一个行政机关行使的行
政处罚权；仍然行使的，作出的行政处罚决定一律无效” 该文发布后，国务院授权的综合执法试点城市继续增加，试点范围是城市管理及相关领域（市容环境卫生、城市规划、城市绿化、市政公用、环境保护、工商行政、公安交通管理方面）的全部或部分行政处罚权，以及部分强制拆除（不符合市容标准的违法建筑物或者设施）、收费（对临时占用公共设施和道路的收费）、管理（如市容方面的门前三包）职责。在地方政府机构改革的同时产生的行政综合执法机关，成为政府常设的职能部门之一。
以深圳市为例，19xx年经市人大常委会批准，罗湖区行政执法检查局成立，它具有独立的行政主体资格，统一行使7方面的行政检查和行政处罚权。20xx年x月x日国务院法制办公室以《关于在广东省深圳市开展城市管理综合执法试点工作的复函》（国法函[20xx]8号），同意广东省人民政府在深圳市开展城市管理综合执法试点工作，集中行使的行政机关的具体职责包括：行使规划管理方面法律、法规、规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准的违法建筑物或者设施。20xx年x月x日深圳市人民政府办公厅以《深圳市国土资源和房地产管理局职能配置内设机构和人员编制规定》（深府办[20xx]60号），在撤销原市规划与国土资源局的宝安、龙岗、福田、罗湖、南山、盐田和大工业区七个分局的同时，将有关地政建设监察的查处和具体执行工作下放到相应区政府，原7个分局下设的地政监察中队的机构编制划转到相应的区城管行政执法局，实行综合执法。20xx年x月x日，深圳市政府在《关于将规划及土地行政执法纳入城市管理综合执法范围的决定》（深府〔20xx〕190号）中明确将规划、土地管理方面的法律、法规、规章规定的行政执法工作纳入城市管理综合执法范围。20xx年x月x日，深圳市第三届人民代表大会常务委员会第三十六次会议第二次修正了《深圳经济特区规划土地监察条例》，其第三条规定：“规划、土地管理部
门分别负责规划、土地监察的指导和监督工作；城市管理综合执法部门负责辖区内的规划土地监察工作。??”至此，在深圳市，规划执法权或行政处罚权集中到了城市管理综合执法部门，规划管理部门不再拥有或承担相关行政执法权。
综合执法或相对集中行政处罚权现已上升为法律制度并广泛存在和普遍应用于全国大中城市的城市管理领域。一般认为，其主要成效为：转变了职能，提高了效率，精简了机构，避免了重复处罚，等等。
而综合执法或相对集中行政处罚权制度在法理上一直以来都有人表示困惑：
一、违背了职权法定原则。违反了相关法律法规对相关行政主管部门职权的规定：将规划管理方面法律、法规、规章规定的部分或全部行政处罚权授予了集中行使行政处罚权的行政机关，显然与原《城市规划法》或《城乡规划法》之间均发生了法律冲突；集中行使行政处罚权的行政机关有时并非都是合格的行政主体：《城市规划法》规定的作为行政主体的县级以上地方人民政府，并不含设区的市所辖的区人民政府，设区的市所辖区级规划管理机构不具有执法主体资格，不能行使行政许可权与行政处罚权，但实践中，有的区级综合执法机关是一级独立的行政执法主体，其以自己的名义行使城市规划行政处罚权。
二、违背了法律优先原则。《行政处罚法》第16条并没有授权国务院制定相对集中行政处罚权的行为规则，作为立法机关以外的其他机关改变法律的规定，显然不合法理。
三、违背了法律保留原则。
四、违背了法制统一原则。例如对同一违法现象，不同管理领域的法律都作了规定，在没有新的法律对此规范的情况下，可能会出现同一执法机关对类似的违法行为依据不同的法律作出差别很大的处理，出现不应有的混乱，破坏法制的统一，而且产生过大的自由裁量权。 同时，除了法理上的困惑，亦有人认为集中行政处罚权的试点并没有取得预期效果： 例如在事实上增加了管理环节，因而并没有提高行政效率。以规划执法为例：规划部门的有些管理事项专业性较强，而城管部门不可能“十八般武艺”样样精通，执法人员对管理事项的认识也并不一定都“综合”和全面。如查处违章建筑，要咨询规划部门该建筑是否经审批，规划部门答复后，进入处罚程序时，又往往要咨询是否可补办手续，执法过程并不那么直接和有效率；对违法行为及其危害后果的调查、认定，这本来是执法权能的一部分，是查处的一个环节，但执法部门往往无法履行，而又要求规划部门对是否影响城市规划及其程度等问题出具认定意见。
又例如增加了查处工作的难度。仍以规划执法为例，由于相对集中行政处罚权的行政机关及其工作人员往往不参与城市规划的编制，也不参与具体规划项目的选址、论证及“一书两证”的核发等行政许可过程，其对规划管理过程缺乏了解，对违法建设项目的相关情况知晓程度低，在调查取证等环节增加了执法的难度，一旦相对人不配合，则工作往往较为被动。 容易造成管理上的缺位。如对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，在日常巡查中容易发现并查处，对于已取得建设工程规划许可证、但未按其规定的条件进行建设的，则往往不那么直观，城管部门即使有所发现，执法工作又要依赖规划部门，更多的情况是此类违
法建设在规划验收时才被规划部门发现，此时对违法后果已往往难以采取补救措施。在扰扰攘攘的执法场景背后，可能隐藏着某些管理上的缺位。
综上，相对集中行政处罚权虽有一定成效，但相对集中行政处罚权的改革亦存在着众多的理论与实践问题，很多问题有待关注和探讨。在目前城市管理综合执法的格局基本不变的情况下，为了避免管理的缺位，乘《城乡规划法》实施的东风，我们建议对有关制度进行完善和适当的调整，以促进和落实城乡规划管理：例如将违法建设分类处理，对于未取得建设工程规划许可证的违法建设，仍由城市综合执法部门予以查处；对于已取得建设工程规划许可证、但未按其规定的条件进行建设的，则按照《城乡规划法》的规定由规划主管部门行使行政执法权。