部门决算与部门预算对比性缺失的原因分析及对策

时间：2010-11-20 14:18:02 来源： 作者：

一、部门决算与部门预算对比性的意义

编制部门预算是市场经济国家普遍采用的预算编制方法。编制部门预算是贯彻依法治国、依法行政方针的客观需要，有利于人大对财政预算的审查和监督，有利于预算的公平、公正、公开，有利于强化预算观念，提高预算管理水平。部门决算是国家预算体系运行结果的年终反馈，是财政部门、上级主管部门和国家宏观经济管理部门制定政策、管理与监督预算执行过程、编制下年度政府预算及进行宏观经济调控的重要信息依据。部门决算与部门预算的对比一方面反映了部门预算编制是否合理；另一方面反映了部门预算的执行情况。

在各单位的具体实践中，部门决算与部门预算存在较大的差异，可比性较差，表现在两个方面，有的是总体收支差异较大，有的总体收支差异不大，但明细项目差异十几倍，甚至几十倍。

二、部门决算与部门预算对比性缺失的原因分析

造成决算与预算不配比主要是由于财政部门与基层编制单位两方面因素引起的。

（一）财政部门的原因。

1.财政与部门间的关系难以理顺。

（1）部门预算是以部门为主的“被动”预算。我国目前的部门预算主要是依靠部门来编制的，财政部门只是在部门上报预算的基础上，根据财力状况酌情砍压，最终汇总编制财政总预算。

（2）部门预算的财权冲突问题。一是预算外资金未全部纳入部门预算的现象大量存在；二是目前多个部门拥有预算分配权，财政部门很难从整体上对一个部门的预算进行掌握和控制；三是财政部门内部资金分配权分割。目前部门预算资金分配权仍然落实在内部各职能部门手中，实行对口分配，分管业务处（科）室站在各自不同的角度，为分管部门争资金、争项目。

（3）事业单位退出机制不畅。最典型的就是目前各地普遍存在的“差额改全额”的现象。在以前收费、罚款没有得到有效控制的时期，各地增设了很多依赖收费生存的事业单位，这些单位可以说是“因费而生”。随着国家对收费项目的清理、取消，很多赖此生存的事业单位失去了经费来源，这些“因费而生”的单位本应“清费而灭”，却借取消收费之机改成了财政全额拨款单位。

2.缺乏部门预算编制的监督和绩效考核机制。

（1）人大对部门预算的监督流于形式。目前人大审议部门预算的时间很短，在如此仓促的时间内，要想认真、逐项地审议部门预算很难做到，只能对预算进行总体性、一般性审查，最终流于形式。

（2）部门预算执行出现法律空档。我国一直实行历年制预算年度（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批，一年中有1/4的时间实际上没有预算，不仅冲击了预算的正常进行，而且使部门预算的严肃性大打折扣。

（3）部门预算的透明度不高，公众参与度较低。目前，公众对预算的了解，只有报纸登载的财政预算报告，其他所有政府或部门预算数据、决策过程对普通公众而言，几乎都属于机密范畴，公众无法参与。

（4）没有建立对部门预算编制质量和项目绩效的考核机制。尽管部门预算改革在全国各级广泛推开，但部门预算的编制质量如何，部门决算同年初部门预算的差异程度有多大，没有人对此进行详细考究。同时，部门预算特别是项目支出预算尚没有建立起有效的绩效考评、追踪问效机制，在具体编制过程中，由于项目缺乏可比性，可行性论证也不够充分，难以做到分轻重缓急排列次序。

3.科学的定额标准体系尚未建立。

（1）现行的定额标准仍然具有“基数法”的痕迹。现行的定额是在承认部门和单位以前年度支出事实的基础上，根据历年的决算数据倒推出来的。这样的定额，将传统功能预算下的部门间苦乐不均的状况给予延续，承认了以前不公平的部门间支出水平，无法真实反映部门单位的职能大小和权责轻重。

（2）很难确立科学的定额标准体系。一方面为了使定额标准更加接近单位的实际情况，与定额直接相关的部门单位分类分档应该越细越好，但分类分档越细也就失去了确立定额标准的目的，定额标准涵盖的范围过窄，预算分配的公平性也很难得到体现；另一方面，如果过分强调预算定额的统一，对部门职能的特殊性考虑不够，又不利于部门工作开展和积极性的发挥。

4.以收付实现制为基础的预算会计与部门预算改革不相适应。

（1）现行预算会计制度无法为部门预算编制提供准确的会计信息。由于我国的预算会计主要侧重于财政资金的收支核算，对各单位占用的大量长期资产关注不够，行政事业单位资产核算中存在的账目不实、价值虚增等问题，不能真实、完整反映各部门占用的经济资源及使用情况，无法为编制部门预算提供清楚的“家底”。

（2）现代预算编制由过去的“投入法”改为“产出法”，强调部门所提供服务的效果和效率。对部门进行绩效管理最终还是要归于对部门预算的绩效评估、衡量和追踪上。传统的收付实现制会计无法核算和反映公共资源的优化配置和合理使用情况，提供公共部门的绩效考核指标，迫切要求采用修正的权责发生制为基础。

（二）预算编制单位的自身原因。

1.某些基层编制单位领导对预算重视不够。有些单位领导对预算的严肃性认识不够，认为填报预算就是凑数字，随意编制预算；有些单位则为了从财政部门要到钱，虚列支出，把国家预算资金从国库里套出来。年终编制决算报告时，有的出现较大差异的单位为了数字好看，随意调节数字。通过这种方式编制出来的预、决算的可比性无从谈起。

2.具体预算编制人员不依法办事，随意拼凑数字。有的财务人员没有严格依照《预算法》、《会计法》等法律的规定办事，编制预算时马马虎虎或者完全按照单位领导的意图捏造数据；编制决算时为了通过财政部门的审核，违背真实情况拼凑数字，单位领导提起笔来就签字上报。

3.预算单位报告不够及时，与财政部门沟通不够主动。由于国家政策的变化，有些预算编制单位在年度内事权变动较大，有些单位出现突发状况，专项资金无法及时到位只能由其他经费中暂时先支出而又未及时向财政部门报告。

三、如何增强部门决算与部门预算的对比性

1.规范预算编制程序。一是适当提前预算编制时间；二是简化编报程序。目前从中央到地方普遍实行“二上二下”的编制方法，各地可以结合当地实际，适当简化编报程序，比如可以变通实行“两上一下”或“一上一下”的程序。

2.注意把握财政部门与其他部门的关系。一是财政部门在全面掌握部门资源和需求的基础上，不断增加预算编制的主动性；二是预算编制要坚持公开、公平、公正的原则，提高项目安排的透明度。

3.加强建章立制，增强预算的公开性和透明度，推进政务公开和依法理财工作。部门预算要体现公平、透明的原则。对于单位的经常性支出，要通过建立科学的定员定额体系，以实现预算分配的标准化；对单位的项目支出，要通过填报项目文本、建立项目库和科学论证，采用择优排序的方法确定必保项目和备选项目。预算报告要对公众公开，让公众及时了解政府的预算政策和资金去向，建立健全公众对预算程序的参与制度。

4.建立健全人大预算审查制度。首先要设立专司预算审查的专门委员会。目前中央及部分地方人大已经在财经委员会下设立了预算委员会，这对于加强预算审查、强化预算约束起到了积极的作用。考虑到预算审查的专业性和复杂性，应将具有相关素质的专业人员吸收进入预算委员会。

5.完善定员定额标准。制定定员定额标准要遵循以下几个原则：一是财力与行政事业发展相结合。定

员定额的制定既要保证行政事业单位履行职能、维持机构正常运转的资金需求，也要建立在较为可靠的财力基础上；二是公平公正原则。结合部门的实际情况，合理划分部门单位的类档，既考虑到各部门单位的个性，适当拉开类档差距，也要考虑其共性，避免引起各部门单位的攀比和抵触情绪；三是同步考虑部门的特殊性，部门的特殊业务支出可以制定较高的定额。

6.建立健全部门预算绩效考评制度。对预算的执行过程和完成结果实行全面的追踪问效，不断提高预算资金的使用效益。在项目申报阶段，在部门评审的基础上，不断扩大财政委托评审的范围，以保障项目确实必需、可行；在项目执行阶段，要对项目进程和资金使用情况进行监督，对阶段性成果进行考核评价；在项目完成阶段，项目单位要及时组织验收和总结；财政部门定期或专项考核，并将绩效考评结果记入项目库，作为以后年度安排立项的参考，促使预算资金真正从“重分配”向“重管理”转变。

6.完善各项配套措施。财政支出管理体制改革包括三个主要组成部分：改革预算编制方法，建立国库集中收付制度，推行政府采购制度。实行部门预算解决的是预算的统一性、完整性和严肃性问题，国库集中收付制度解决的是资金调度的灵活性和效益性问题，政府采购解决的是资金使用的公开性和透明性问题，这三个部分相辅相成，只有配套联动，共同推进，才能取得预期的改革效果。

7.基层编制单位领导重视，树立预算意识。编制预算时实事求是，谨慎负责，科学合理地预测，预算一经批复，单位财政运行就以预算为准，不得随意突破。

部门预算是经济发展的必然趋势。推动部门预算的发展，一方面需要财政部门加大对部门预算编制工作的宣传，并根据客观情况制定科学的立项标准体系；另一方面也需要各预算部门提高对部门预算编制工作的认识，增强预算编制的严肃性。解决这些问题还需要各部门多方面的努力，需要其他财政改革措施的不断深入，才能使部门预算制度日趋完善。

第二篇：财政部门预算

实施分税制财税体制以来，各级财政收支得到了较快的增长，为改革和发展提供了财力保障。但是，地方财政面临的困难和问题仍然不少，主要表现在收入增长乏力、支出使用低效、资金分配不公、财政体制不顺等方面，应引起各级政府和财政部门的足够重视。

问题之一：财源萎缩，财政收入增长乏力

受宏观经济运行不畅、市场持续低迷的影响，目前湖南省地方经济结构不够合理，原有的财源趋于萎缩，新的财源成长缓慢。从产业结构看，湖南省一产业GDP所占比重比全国平均水平高1O个百分点，二产业GDP所占比重却比全国平均水平低11个百分点。从行业来看，目前带动全省经济发展的效益型主导产业群尚未形成，作为省五大支柱行业的冶金、机械电子、建材、化工、食品加工行业并未起到“支柱”作用，其缴纳的“两税”总额所占比重呈下降趋势，财政收入的增长越来越依靠于属于“夕阳产业”的卷烟工业的增长。19xx年卷烟“两税”占上划中心“两税”的51.75%.剔除卷烟税收后，全省“两税”实际上是负增长。而卷烟税中80％属消费税，是中心财政收入，形不成地方可用财力。同时，由于税收执法约束不严，导致税收“虚增”现象严重。一些地方为了片面追求财政收入上台阶，采取所谓预缴、空转等手段做大“蛋糕”；有的地方无视税法的严厉性，按人口数量、土地面积摊派有关税收；有的地方由于税收征管漏洞很多且手段滞后，存在着大量的征管死角。这些现象造成了新的税负不公，不但破坏了市场公平竞争机制，而且造成了财政收入的严重流失。上述问题的存在，导致财政收入增长乏力，收入总量小，人均水平低。1995－19xx年，省地方财政收入年均增长13.17%，低于全国平均水平5.46个百分点。

问题之二：监管不严，财政资金使用低效

近些年来财政分配职能被部门肢解的现象十分严重。一些职能部门凭借其行政权力，在国家税收之外收取各种收费和基金，数额巨大。如19xx年，湖南省行政事业性收费和基金就达147.6亿元，相当于同期地方一般预算收入的94.2％。这部分资金名义上是国家财政性资金，而实际上归部门所有，政府难以调控，财政无权分配，游离于国家预算之外，既扰乱了国民经济分配秩序，又侵蚀税基，削弱了财政调控职能，同时还增加了企业和人民的负担。另一方面，在进行财政预算资金分配时，财政不得不沿袭计划经济时期的一惯做法，将相当一部分数额

资金切块给各部门，名义上是财政和业务主管部门两家共管，实际上是主管部门自主安排使用，造成财力在预算安排之前就已被瓜分得所剩无几。政府在决定经济和社会事业发展的投资方向时，往往被部门意志和利益左右，难以突出政府支出的宏观目标，政府领导疲于充当各种“调解人”角色，致使行政效率和财政资金使用效益低下。

在财政入不敷出的同时，一些单位违规使用财政资金、铺张浪费甚至贪污挪用的现象普遍存在。究其原因，一是在财政资金的分配上，没有一个科学、合理的定额标准和操作尺度，支出预算的随意性强，造成单位之间严重的苦乐不均，为挥霍浪费、损公肥私、重复购置等行为提供了可乘之机；二是在财政资金的使用上，缺乏跟踪治理和有效监督，钱支出去了是否专款专用很少过问，一些大额专项资金大都没有按项目实行封闭式治理，挤占、挪用现象比较严重。归根结底，是由于现行财政支出治理机制和治理手段与市场经济的要求不相适应，导致财政资金比较效益不高，损失浪费严重。

问题之三：包揽过多，财政供给范围和标准不规范

目前，我国尚处于市场经济的转轨时期，财政资金的分配还带有明显的计划经济色彩，财政包揽过多，供给范围过宽，不该管的管了不少，该管的却没有管住。如对绝大部分行政事业单位人员实行大包大揽式的吃“皇粮”，导致这几年行政事业机构和财政供养人员恶性膨胀，财政收入的增长大大滞后于财政供养人员的增长，地方财政只能保吃饭，很少有钱进行经济建设。财政支出用于吃饭的部分已接近75％，有的已占80％以上，个别财政非凡困难的县市，将全部财政收入用来发工资还不够。而国家财政必保的支出，如加大对社会保障事业的投入等却难以得到应有的保障。可以说，目前的国家财政正处于一种该退出的领域难以退出，该保证的领域却保不住的艰难境地，因而政府调节经济的能力十分脆弱，集中资金办大事难以兑现。这种状况持续下去是十分危险的。

问题之四：体制不顺，基层财政自求平衡难度大

现行的分税制财政体制自19xx年实施以来，在一定程度上调动了地方各级政府理财的积极性，但从地方的角度看，国家在中心与地方的财力和财权分配上有很多不合理的地方，挫伤了地方的积极性。近几年来，中心对地方政府的事权范围作了适当的调整，虽然起到了一些积极作用，但也产生了一些负面影响。如

国家将原由中心直接治理的地质、煤炭企业和部分大专院校下放地方治理，将石油化工企业上划中心治理等等，这种“上划下放”的做法，使地方感到十分为难。仅以煤炭企业下放为例，去年，中心下放湖南省煤炭企业18户，下放职工及离退休人员达141953人，虽然中心给了一些补助，但在职工再就业、离退休人员生活保障等社会保障方面给地方带来了很多困难和问题，将长期成为地方财政的沉重包袱。又如，增值税是我国的一个大税种，目前约占全部税收的40％，而现行体制的分享比例是中心75％，地方25％。非凡是随着增值税征收范围的扩大，原来本属地方的税种（如交通运输行业的营业税）也将大部分划归中心。分税制财政体制在建立中心、地方税收体系方面迈出了重要一步，但在许多方面还不适应市场经济发展的要求，除营业税是地方的主体税种外，其他大多属于零星的小税种，而且各税种之间缺乏内在互补性，导致地方财政收入不够稳定。非凡是地方税的立法权和绝大多数地方税的减免权都集中在中心，很难准确反映各地千差万别的经济状况和税源情况，地方政府难以充分发挥税收的调节作用。同时，乡镇财税机构的设置也不配套，财政所按行政区划设置、一乡（镇）一所，而税务部门则按经济区划设置，尤其是乡镇地税干部偏少、税收零星分散，加之治理体制不顺，工作上很不协调，一定程度上影响了地方财政收入的正常征收入库。 当前地方财政面临的这些问题，是计划经济体制遗留和新旧体制转轨过程中积累而成的。解决问题只能依照社会主义市场经济发展的要求，从加强法治、完善体制、强化机制着手，加大改革力度，提高理财水平。

一、加强法治，坚持依法理财。在培植财源上，政府财政部门要通过落实积极的财政政策和采取财政贴息等间接投入的方式，吸引社会各方面的闲置资金投向经济建设，形成立体、多元、高效、连环的财源体系。在收入征管上，要按照现行的财政、税收法规，依法、依率按实计征，最大限度地减少行政于预，把减免税控制在税法答应的范围内，严禁收人情税、关系税，严格实行征、管、查三分离的征管办法。同时，要将乡镇税务机构与财政机构配套设置，结合机构改革适当充实税务人员，实行择优聘用，优胜劣汰。要加快税费改革的步伐，进一步规范收费、收税行为，减轻社会及企业的不合理负担。在支出监管上，严格按《预算法》办事，把支出预算的执行置于同级人民代表大会和审计部门的监督之下，在规范财政资金分配行为的基础上，强化人员编制治理，推行人员工资统发制度，

实行财政支出使用跟踪问效，对使用不当甚至贪污挪用的现象要依法依纪严厉查处。同时，全面推行收费征管体制和综合财政预算改革，强化收费、基金和各种预算外资金的治理，逐步把预算外资金纳入预算实行统筹使用、综合平衡。

二、完善体制，理顺分配关系。体制问题是财政分配的核心问题，也是调动中心和地方各级政府理财积极性的要害所在。一是要进一步完善中心对地方的分税制财政治理体制，科学合理地界定各级财政的收支范围，适当提高共享税的地方分成比例，中心返还比例要根据各省的实际情况确定，提高对财政困难省份的返还比例，尽可能减少中心直接治理（垂直治理）的企业和单位，体制一经确定，应保持一定时期的相对稳定。二是新开增支口子要充分考虑地方财政的承受能力，对地方确实无法承担的新增支出，中心要给予全额或部分补助，或者推迟出台新增支出政策。三是要高度重视县乡（镇）财政体制的完善，切实加强乡（镇）财政治理，尽快确立能充分调动县乡（镇）两个积极性的财政治理体制。非凡是要坚持财权与事权相统一、责权利相结合的原则，真正做到乡财乡理、乡事乡办，巩固和加强基层政权，确保长治久安。四是建立偿债预备金和风险基金，强化消赤减债责任制，努力防范和化解财政风险，果断防止新赤字新债务的再度发生。

三、强化机制，提高理财水平。良好的治理机制是政府财政稳健高效运行的重要保证。一是要建立财税干部能上能下的用人竞争机制。在干部的选拔任用上，实行选贤任能、竞争上岗、优胜劣汰、定期交流。二是健全财政收支预算的约束机制。要细化预算编制，规范预算治理。财政收支预算一经人民代表大会审议通过，征收机关必须依法征收，及时入库；用款单位必须控制使用，不得超支。三是完善财政收支治理的监督机制。各级人大、审计、财政等部门对财政收入的征管和财政支出的安排使用有权实行全过程的监督。对收入混库、截留、漏征等违纪现象，要视情况和违纪情节，依法分别追究纳税人、征收机关。经办银行等责任单位领导人和责任人的行政与法律责任。预算拨款单位购买大宗设备器材和劳务，必须按照政府采购办法实行公开招标采购；对挪用、贪污、浪费财政资金的行为，必须严厉查处。四是要强化财税治理工作的责任制。财税干部是人民的公仆，要对自己所担负的工作承担全部责任，对于工作严重失职、决策严重失误等渎职行为，要追究当事人的法律责任，果断克服干好干坏一个样、做多做少一个

样的不良现象。以灵活的机制、健全的制度、改革的办法和严格的治理，促进政

府理财水平的不断提高．

政府财政预算是经过国家权力机关批准生效的政府年度财政收支计划。预算监督要关注政府年度收支计划的完整性、合法性和合理性，就是要监督政府预算是否涵盖了政府的所有收支行为、是否按照国家相关法律规定做到了量力而行，尽力而为，收支平衡，积极可行，收支规模和结构是否符合社会经济发展的客观需要和体现科学发展理念。

一、我国目前财政监督的层次

根据我国政治体制安排和机构设置，对地方政府财经活动的监督，目前主要包括4个层次：一是人大的权力监督；二是上级政府的行政监督；三是本级政府机构内部的经济监督。例如，省级审计机关就是代表本级政府对政府的其他组成部门，特别是财政部门的经济活动进行审计监督；四是财政部门内部的纪律监督，如省级财政机关下设的财政监督局行使的就是部门内部监督权。这4个方面的监督中，人大监督居于最高层次，其他监督行为都应该服从于、服务于人大监督。

二、财政预算监督应关注的主要问题

（一）预算的完整性

目前，财政部门的预算所包括的财政收支主要是指预算内的一般预算收支和基金预算收支，这仅仅是全部政府性资金的一部分。政府性资金是政府利用公权力征集、管理、分配、使用的资金。按照我国现行的财政管理模式，政府收支＝一般预算收支＋基金预算收支＋债务预算收支＋纳入财政专户的预算外收支＋未纳入财政专户的预算外收支＋制度外收支。各级政府都有大量的资金游离于预算管理体制视野之外。例如，对某省12个市县2003至20xx年的全部政府性资金构成进行分析，3年来纳入预算管理的一般预算加基金预算资金占当年全部政府性资金的比例分别为25%、29%、32%，均在三分之一以内。经过对某省20xx年全省县以上政府全部政府性资金的来源结构进行分析，一般预算加上基金预算的可用财力总共占全部政府性资金的40％左右。只有将政府性资金全面纳入监督的视野，才是真正的全方位、整体性监督。

大量政府性资金游离于预算管理甚至是财政管理之外，是我国当前最为突出的一个财政问题，也是财政体制改革需要重点解决的一个问题。20xx年《政府收支分类科目》改革，将许多预算外、体制外的收入调整纳入了政府收入的范畴。根据目前的《政府收支分类科目》，政府收入包括6大类：一是税收收入；二是社会保障基金收入；三是非税收入；（包括8类：政府性基金收入、专项收入、彩票资金收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资

源（资产）有偿使用收入、其他收入）四是贷款转贷回收本金收入；五是债务收入；六是转移性收入；（包括下级政府上解收入、上级政府补助收入、上年结余收入、调入资金等）。这个口径基本涵盖了全部的政府性资金，财政监督今后不应该仅仅只是关注预算内资金，要结合政府收支分类改革工作，促使财政部门按照政府收入新的6大分类，将所有政府性收入逐步纳入预算。 目前财政预算中容易出现漏报、少报的主要有4类收入：

一是上级补助收入。有些政府部门往往以此类收入存在不确定性为借口不报或少报，但实际上有些上级已经固化了的补助收入也没有列入预算。如某省20xx年财政预算草案报告未编报上级补助收入255亿元，占年初收入预算663亿元的38%。某市财政局向本级人大报告20xx年度和20xx年度市本级一般预算收入时，分别少报上级固定专项转移支付收入12亿元、15亿元。 二是上年结余收入。有些政府部门为了给预算打埋伏，瞒报结余的情况时有发生。例如，某省3个县市在编制20xx年度预算时，分别瞒报上年结余2104万元、4014万元、7387万元，分别占这3个县市年初收入预算总额的2.79%、5.14%、6.13%。

三是债务收入。根据预算法规定，地方政府不得发行债券，但实际上现在地方政府的债务种类很多，显性的、隐性的，直接的、间接的，比如外国政府的借款、担保的贷款等等。而且往往是本届政府借钱办事下一届政府还，新官不理旧账，还要继续再借，导致政府债务像滚雪球一样越来越大。据了解，截至20xx年末，某省全省政府性债务余额达1707亿元，是全省当年可用财力的1.6倍。这些债务中，省级政府债务674亿元；地市级政府债务682亿元，14个地市平均负债近50亿元；县(市)级政府债务350亿元，全省上百个县（区）平均负债3.5亿元。这一块资金实际上已经成为各级政府最大的债务包袱和潜在的财政风险。

四是政府性基金收入。有些政府部门往往以此类收入存在不稳定性，或者将此类收入作为调节政府收支进度的手段为由不报或少报。例如，20xx年审计署审计了全国11个城市，审计公共显示，这些城市有71%的土地出让金没有纳入基金预算，还有108亿元土地出让金收入没有按规定纳入财政管理。有个地级市财政局将14亿土地出让金存放在非税收入汇缴户中，没有纳入政府基金预算管理。

上面这些容易引起少报的预算收入，相对应的支出也就无法再报了。这样一来，这部分资金就变成了体外循环，无法监管。政府和相关职能部门就可以拥有更大、更自由的支配权，财政分配的规范性和合理性都要大打折扣。因此，预算监督首先要审查完整性，要促使政府将所有的预算收支进笼子、报实账。

（二）预算的合法性

一是预算收支平衡。根据预算法规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字”。我们在工作中发现，有的地方（主要是县级）年初预算就列有赤字，或者列的预算是假结余、真赤字，这是不符合预算法的。

二是法定支出预算。例如，农业、教育、科学事业发展资金占预算支出的比重，要符合国家法定的增长比例，即高于财政经常性收入的增长比例。审查这个问题的核心是对财政经常性收入基数的准确核定，基数核高了，财政负担不了；基数核低了，重点支出保证不了。目前按照财政部有关规定，财政经常性收入包括地方一般预算收入（剔除城市维护建设税、罚没收入、专项收入等一次性收入），中央核定的增值税及消费税税收返还、所得税基数返还及出口退税基数返还，以及中央通过所得税分享改革增加的一般性转移支付收入。另外，行政事业性收费是否纳入地方财政经常性收入范围，由各地政府财政部门与人大有关部门商定。

（三）预算的合理性

改革开放以来，我国的经济建设成效显著，财政收入年年大幅增长。但是，政府每年应该收多少钱？从哪些地方收钱？收这些钱都用来干什么事？收入规模、收入结构、支出结构达到什么标准才算合理，这些问题都值得研究，虽然没有现成的标准答案，但可以从财政的本质和功能来分析。过去长期积累的经验值得借鉴。例如，预算安排要体现“一要吃饭，二要建设”的原则，就是指财政的钱应该先做什么，后做什么；应该做什么、不应该做什么，还是受到一定的客观要求限制的。目前，我们都在强调要建立公共财政体系，公共财政的本质就是政府为满足社会公共需求而进行的收支活动，是政府利用公共权力集中公共资源，以此来为社会大众在食品、就业、养老、医疗、教育、住房等方面提供平等的公共服务。现在全党全国都在学习实践科学发展观，强调以人为本，全面协调可持续发展，有的财政学家已经提出落实科学发展观要建设“民生财政”，就是要求政府花的每一分钱都应当是服务于民生，有利于民生，体现以人为本的理念。财政监督也要有这个意识，要充分体现经济领域中的民主和民权，对政府每年收多少钱，怎么用这些钱要监督。除了保障政府工作正常运转的必要行政经费以外，其他的钱没有花到老百姓身上和公共利益上的、超出政府职责范围的、为部门和小集团谋福利的都应该减掉，对片面追求政绩，搞超前投资、树形象工程，劳民伤财的财政支出都必须统统禁止。

（四）部门预算编制情况

部门预算是政府的一个部门根据国家法律和政策的规定，为履行其职能，经依法编制、汇总、审核、批复后形成的、涵盖本部门全部收支活动的综合财政收支计划。根据预算法关于我国预算组织体系的规定，地方各级政府预算由本级各部门的预算组成，各部门预算由本部门所属各单位

的预算组成。因此，对部门预算编制情况的监督是对政府预算审查的延伸、细化和深化，是对政府预算的更进一步的审查监督。对部门预算监督的主要内容：一是预算编制不细化。二是预算编制不科学、不规范。三是预算编制不完整。包括以前年度结余未编入预算、本级部分收支未编入预算、下级单位收支未编入预算、超范围编制预算、预算编报不实、代编代报预算，等等。

三、加强财政预算监督的对策建议

（一）健全预算监督法律法规体系。要创造良好的法律环境，使财政预算监督“有法可依，有规可循”。

一是通过修订扩大审查权限。重大财政体制问题的审查批准权；对预算草案的修正权；对预算调整的审批权；对预算执行违规行为的追究惩处权；要与新的政府收支科目相衔接，扩大预算审查内容的覆盖面。

二是规范政府会计核算体系。要以绩效评价为导向构建政府会计体系，向社会公告政府履行职责的定量绩效信息；要逐步尝试设立复合账册，把经常费用和项目费用分别核算；政府会计科目要与新的政府收支科目接轨，会计数据与预算数据要统一，为检查评价预算执行效果提供便利。 三是完善地方预算审查监督法规。地方人大应该根据工作需要，积极补充、修订地方性的预算审查监督法规，营造良好的预算制度环境。

（二）强化政府预算管理制度建设。要通过制度建设促进政府预算行为的制度化、科学化、规范化，从而保证人大对预算及决算审查监督中发现的问题，可以查找原因、追究责任、问责到人、督促整改。

一是制定合理的公用经费定额标准。部门之间经费定额水平差距大，分配方法不科学，一直是影响预算严肃性的突出问题。最近，中央正在进行“公共资源合理占用与费用相结合的预算管理体系”试点。地方人大和政府也可以运用自身的权力，以完善基本支出定额为切入点，促进本级政府公用经费的合理分配，减少基本支出中的铺张浪费问题，为深化部门预算改革奠定基础。 二是推进完善的政府预算监管制度。第一层次，要健全政府预算的外部监督机制，地方人大要充分借助和利用上级政府经济监督部门的力量和优势，开展预算监督工作。第二层次，要推动政府建立健全预算管理内控制度，在政府内部构筑预算监督的防线；第三层次，要推进政府部门的预算执行管理制度建设，督促预算执行单位不断提高部门内部预算管理水平。

三是构筑规范的预算信息披露途径。一方面，要实现预算信息的全面公开。提高预算管理和监督系统应用现代信息技术的水平，充分利用网络技术，推进预算信息向社会公众公开。另一方面，要实现人大对预算执行信息的实时监督。各级财政部门在“金财工程”建设过程中，要留出专

门接口，力争逐步实现向人大实时报送预算执行数据，随时接受监督。

（三）建立健全财政预算监督体系。努力促使履行财政预算监督职责的人大、审计和财政部门的内部监督机构形成监督合力，共同构建财政预算监督体系。

一是协调时间安排。中央审计机关对省级财政收支情况的审计（上审下）和省级审计机关的省级预算执行审计（同级审），监督对象基本一致，但审计内容各有侧重，应该说对地方人大开展预算监督都有一定的参考价值。但现在时间安排上不协调，省级审计机关的审计报告一般是4月份左右提出，人大审查是在7月份，但审计署对地方财政收支情况的审计报告往往在10月份左右才能出来。今后中央和地方审计应在实施时间上搞好协调，更重要的是，要在如何将审计成果转化为人大监督服务上做文章。

二是加强信息交流。地方人大应要求政府审计部门、财政部门将日常工作中掌握的预算执行情况及时向人大反馈，人大预算工作机构也要主动收集、归纳、整理掌握的信息，为人大常委会分析和研究一些深层次问题提供服务。同时，还应将了解掌握的有关信息及时反馈给审计部门和财政部门，保持监督信息交流渠道的畅通。

三是组织联合调查。对于一些重要问题，地方人大、审计部门和财政部门还可以分别抽调人员，共同组织联合调查或调研活动，充分发挥人大的权威性和审计部门的专业特长，形成有价值、有分量的专题报告，为人大预算监督提供参考。

20xx年以来，地方财政在预算编制方面进行了大胆探索与改革，广泛应用了

综合预算、零基预算、标准定额预算和项目预算等先进预算编制方法。但要建立

以编制部门预算为核心，预算编制、执行和监督相分离的规范化、科学化预算运

行机制仍有一些问题需要解决。

一、目前编制地方财政预算存在的主要问题

预算编制方式改革是一项系统工程，其涉及面比较广、矛盾比较多、难度比

较大、完善和提高的任务比较重，很多问题需要进一步深入研究和探讨。

（一）部门预算与功能预算之间缺乏协调。

预算编制改革以前，财政资金分配沿用的是按性质归口管理的做法，强调的是预算资金的政策性功能，尽管存在着弊端，但在体现政府的活动范围和政策方向上有长处。预算编制改革以后实行部门预算，是将各类不同性质财政资金统一编制到部门，预算从基层单位编起，财政也将预算直接批复到部门，这样做减少了中间环节，但在具体执行过程中，过份强调部门作用，有些部门职能交叉，在很大程度上忽视了部门预算与功能预算的合理协调关系。使用专项资金安排各类项目时，存在着项目数量过多而单个项目资金相对较少的“撒胡椒面”现象，很多重要项目资金安排不足，从而弱化了财政对社会经济和事业的宏观调控职能。

（二）公用经费挤占专项资金。

目前人员经费的标准究竟如何确定才科学准确，还缺乏稳定的政策依据和方法；正常公用经费标准定额的分类分档、定额管理的类档划分仍然不够科学合理，现行支出标准定额的测算方法，在某种程度上不能准确测定经费需求量，不能真实反映出各单位的实际支出情况，还存在单位之间、部门之间的财力分布失衡和苦乐不均问题。另外，人员经费、公用经费和专项经费的划分与配置缺乏规范。在预算编制和执行过程中，由于存在着职责不清、各项经费划分不明确的现象，使得一些不合理且名目繁多的支出，由于其客观存在而变得似乎合理了。

（三）项目预算管理程序不规范，一次性预算资金安排过多。

（四）预算编制仍然部分延续基数加增长的旧模式。

目前项目预算管理程序尚不规范。由于受多年支出基数的影响，各部门的支出预算基本上是在基数基础上只能增加不能减少，旧的支出项目不减少，新的支出项目却不断增加，形成刚性支出的项目越来越多，难以在预算编制全局上使财政资金配置的整体效率得到提高。

二、完善编制地方财政预算的基本思路

在编审方法上，必须改变原来基数加增减因素后按支出分类切块办法，要突出支出重点和支出项目；在编审程序上，必须改变先切块再落实具体项目的办法，要先确定支出重点和重点支出项目，再根据项目切块并调整细化。

（一）横向上要整合资金，优化政府资源结构。

在横向上，编制部门预算要实现同类事项资金集中管理，强化部门预算和综合预算，发挥财政部门的宏观管理作用，由多部门管理的同一类事项要尽量减少主管部门个数，压缩专项数量，增加专项资金的相对规模，把有限的财力用于关键的公共项目，实现集中财力办大事的目标；整合地方政府资源主要是为了实现所有形态资源的结构优化，这里的结构优化包涵不同类型地方政府资源的结构优化与同一类型资源内部结构优化两层内容。地方政府资源的结构优化将提高地方政府的综合调控能力，以便全方位地支持地方经济发展。整合地方政府资源还体现在地方政府财力资源的数量集中上，这里的数量集中也包含不同类型资源的合理转化与同一类型资源内部集中两层内容。这里的不同类型资源的合理转化主要是流动性差的财力资源向流动性好的方向转化，提高地方政府资源的可利用性。

（二）纵向上要完善转移支付，优化政府间资源结构。

在纵向上，编制部门预算要按照财政支出责任划分与辖区居民受益紧密衔接的原则，与基层密切的公共经济责任相应的专项资金和工资性转移支付资金要以规范的方式下放到县乡财政管理，以提高公共产品的配置效率。

（三）规范划分与配置人员经费、公用经费和专项资金。

进一步规范划分与配置人员经费、公用经费和专项资金。一是对机关办公设施的建设、维修、改造要制定统一的标准，并结合实际情况，在财力允许的范围内，对目前办公楼内有电梯、空调的部门要适当提高公用经费的支出标准，以保

障现有办公条件的正常经费；二是根据部门的职责，结合地方财力情况，应将公安换装支出、枪支弹药购置配备及管理、遣送支出、监控阵地工作支出、护城河工作支出、宣教中心宣传支出等内容逐步纳入年初预算。

协调部门预算与功能预算的关系，真正解决目前专项资金管理存在的使用分散等问题，按照集中财力办大事原则，对部门管理的专项资金，按用途进行整合。支持经济发展资金的整合，要实现省级资金的相对集中管理，通过减少同类事项的主管部门个数与压缩项目数量增加专项资金的平均规模，或通过现行各主管部门同类专项资金的整合，把有限的财力用于经济发展的关键项目，以实现集中财力办大事的目标。

（五）规范项目预算管理程序，硬化预算约束。

一是彻底抛弃基数加增长的旧管理模式，按照公平性、公开性、差别性、科学性、动态性原则，实行真正意义上的“零基预算”，建立标准化的定员、定额和项目预算；二是要提高部门预算编制的准确性，视财力可能，对部门必办事项尽量编入年初预算，防止执行过程中大量的一次性项目；三是硬化预算约束，强化预算的严肃性。除突发性事件造成的必不可少的开支，预算一经确定批复后，严禁随意调整和零星追加。

三、完善地方财政预算编制的对策

财政预算编制改革以后，在编审方面较以前精细。但目前编制的仍然是年度预算，在反映收支变动、控制支出增长、调整支出结构、协调收支关系及贯彻财政经济政策等方面存在功能缺陷，年度间缺乏有机的联系，尤其是与经济周期联系不密切，进而影响政府对经济社会发展的宏观调控作用。

为了弥补年度预算的功能缺陷，促进财政与国民经济的协调发展，根据国民经济五年计划，制定财政发展中长期计划，编制财政三年滚动预算非常必要。即将近三年的预算安排到具体项目上，使财政收支计划成为一个多年度密切关联、

相互连续滚动的过程，以增强预算管理的预见性和连续性，使各部门对未来几年财政收支总量心中有数，根据财力安排支出，避免出现各部门争支出指标的问题，也可以增强预算编制的透明度，提高支出效益，防范财政风险，有助于财政稳固和可持续发展。编制财政三年滚动预算的主要内容包括：

（一）财政收入滚动预算。

（二）财政支出滚动预算。

1.财政支出总量滚动预算。根据预算年度财政支出总体运行状况、财政收入总量滚动预算和财政支出变化情况，建立独立的财政支出预算限额，规定财政预算三年滚动期各年支出相对于上年或预算年度的变动幅度，并限定财政支出总额占GDP的比重不得超出预测比例。

2.财政支出结构滚动预算。根据预算年度财政各类支出运行状况、财政收入结构滚动预算、财政支出总量滚动预算和各类财政支出变化情况，分别建立财政支出结构滚动预算。

一是人员支出滚动预算。人员支出滚动预算主要受人员支出变动系数的影响，如正常升级、工资补贴政策、奖励政策等工资政策及其变动，职工福利政策、社会保障政策等与人员支出相关政策的变动，机构改革对人员的调整、每年新招录公务员等财政供给人员总量的变动。通过人员支出变动系数分析，测算出财政预算三年滚动期各年人员支出相对于上年或预算年度的变动幅度。

二是正常公用支出滚动预算。滚动因素主要有公用支出科目中变量因素，如机构编制变动、公用支出标准、调整、财政支出政策调整和物价水平变动等。通过正常公用支出滚动因素分析，测算出财政预算三年滚动期各年正常公用支出相对于上年或预算年度的变动幅度。

三是公用专项支出滚动预算。滚动因素主要有行政机关及事业单位发展计

划、公共专项进度等。通过公用专项支出滚动因素分析，测算出财政预算三年滚动期各年公用专项支出相对于上年或预算年度的变动幅度。

四是社会经济事业发展专项支出滚动预算。根据国民经济五年计划，按照财政专项资金使用方向分类建立财政中长期发展项目库，并制定各项目所要达到的目标和项目成本，对项目的必要性和可行性进行科学论证。在综合预算、零基预算、标准定额预算、项目预算基础上，着眼于地方经济发展的中长期目标，确定财力分配的重点方向，对进入项目库的项目按轻重缓急程度排序，合理安排资金，实行开放式三年滚动管理，在分析本年度预算执行情况的基础上，调整下一年度的预算计划，做到预算时间的连续，预算内容的滚动，实现经济与财政的协调发展。

六是机动财力滚动预算。主要根据地方财政未来三年的政策导向和各级政府可用财力状况，建立机动财力滚动预算，对保证各级财政正常运转的机动财力进行中长期规划。