乡村债务的成因及化解途径
李金荣
内容摘要：乡村债务问题是我国农村经济和社会发展的特殊产物。长期以来，乡村债务为我国农村经济发展，特别是兴办乡村企业和进行乡村公共基础设施建设提供了重要的资金来源。但是长期积累的过度的乡村债务已成为乡村经济运行的沉重包袱，对乡村和谐社会建设构成挑战。如果不尽快解决这一问题，必将对整个农村经济社会的长远发展产生极为不利的影响。 关键词：乡村债务，公益事业，转移支付，政府职能
据财政部科研所的一份报告显示：全国乡村债务总体规模大致在6000—10000亿元，占我国GDP比重的5—10%，占财政收入的比重约为30—50%。如农村税费改革启动最早的安徽省目前乡镇负债还有132亿元，镇均负债753万元，村级负债32亿元。在中西部不发达地区，几乎所有的县乡都有负债而且债务逾期不能偿还现象比较突出。农村债务已成为乡村经济运行的沉重包袱，如果不尽快解决，必将对整个农村经济社会的长远发展产生极为不利的影响。
一、乡村债务的成因
乡村债务形成的根源是乡村行政体制问题，其主要表现为：
1. 为完成上级下达的财税任务而形成的债务。财税任务是实行各级政府负责制，到乡镇以后就必须由乡村两级最后确保任务完成,因此而债台高筑。
2. 为完成上级下达的发展任务而形成的债务。前些年从上到下都大张旗鼓地倡导“人民事业人民办，办好事业为人民”，因此乡村举办公益事业如水、电、路等基础设施建设，发展教育的建校和危房改造，以及当时发展乡镇企业和调整产业结构等借债所形成的债务。
3. 乡村财务管理普遍混乱而形成的债务。乡村级财务管理不规范，监督制约机制不健全，不能有效控制财务收支，致使不合理开支逐年增加。有些乡镇的干部工资一年只能发足半年，而主要负责人的公款吃喝却放任自流，毫无节制，导致了大量债务的形成。
4.乡村行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化。一些地方政府领导为了在有限任期内表示“政绩”，获取政治资本，大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。另外，乡村经济发展落后、乡镇机构庞大、乡镇财政供养人口过多等也是形成乡村债务的重要直接原因。
二、乡村债务的负面影响
乡村债务问题是我国农村经济和社会发展的特殊产物。长期以来，乡村债务为我国农村经济发展，特别是兴办乡村企业和进行乡村公共基础设施建设提供了重要的资金来源。但是长期积累的过度的乡村债务已成为乡村经济运行的沉重包袱，对乡村和谐社会建设构成挑战。其危害主要表现在：
⒈ 影响农村基层政权的正常运转。 由于乡村本身债务累积已非常沉重，工作疲于应付，其所承担的社会公共管理与服务职能根本无法实现。取消农业税之后，乡村基层政权收入急剧减少，财政缺口显著增大。再加上许多乡村长期拖欠干部职工工资，少者几个月多的一年有余，基本生活都无法得到有效保障，人心不稳，工作得过且过，使得部分乡村基层政权处于半瘫痪状态。 ⒉ 影响农村公用事业的健康发展。在国家投入不足的情况下，农村公益事业建设主要采取“一事一议”的方式进行。农村税费改革以来，“一事一议”筹资筹劳推行艰难。免征农业税之后，有着巨额负债的乡村本身运转都很困难，连偿还债务的能力都没有，更不要说再投入资金搞农业基础设施建设、兴办公益事业满足群众对公共产品的需求了，这直接制约了农村经济社会的健康发展。
⒊ 影响农村社会大局稳定。 乡村巨额债务中，有相当一部分民间借贷，债权人中有不少是农民。取消农业税之前的税费改革政策框架内是不准抵顶农业税的，这就容易造成农民与基层政权的冲突。免征农业税后，乡村两级财政资金来源减少，缺乏偿债能力，也容易引发与债权人的冲突。
⒋ 影响党和政府在人民群众中的形象。乡村巨额债务影响基层政权的正常运行，导致农村
公用事业短缺，这无疑会对党和政府形象产生严重的负面影响。再有，乡村基层政权无力偿债，失信于民，也直接影响到党和政府在人民群众中的形象。
三、乡村债务的化解途径
乡村债务问题的解决包括两个方面：一是有效化解已有债务。尽快对乡村债务问题进行全面调查和研究并锁定债务，有关部门应在化解乡村债务问题方面发挥主导作用，优先解决村级债务以及乡村政府与农户、个人之间的债务。二是防止新债务的产生。要加快乡镇机构改革的步伐，精简机构和人员；完善村民自治制度，真正给予村级组织充分的自治权；改革干部政绩考核机制，建立有效的干部问责机制；完善公共财政制度，弱化村级组织公共产品供给的职能；继续加大中央财政对中西部地区农村义务教育以及农村中小型基础设施的投资和转移支付。主要措施包括：
1.摸清底数，理顺现有乡村债务关系。在维持乡村基层政权正常运转的同时，须摸清乡村目前债务的数额、种类、分布情况等，在此基础上，理清现有农村债务关系，分清责任，为逐步化解乡村债务奠定基础。同时，更要严格执行《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知 》（国办发[20xx]39号）精神，建立防范新债发生的约束机制，加强乡村财务管理，遏止新债和隐性债务的的发生。
2. 深化农村各项改革，大力发展农村经济。要从根本上解决乡镇债务问题，必须用发展的方法，想法设法促进本地经济持续健康发展，从而带来政府收入的稳步增长。乡村基层政权有了较强的经济实力，不但可用于清偿旧债，还可降低农村财务风险，遏制债务规模的继续扩大，防止新的乡村债务的发生。各地区乡村基层组织应立足本地资源优势，因地制宜，积极发展农村经济，以调整农村和农业产业结构、产品结构为中心，把发展高效农业、民营经济以及第二、三产业作为新兴财源的主攻方向，着力培育科技型、效益型和对地方经济贡献率较高的优势产业，变资源优势为经济优势，形成财源支柱，增加集体收入，增强自身发展能力。同时，加快粮食流通体制改革、农村金融改革、农村土地管理制度改革，促进农村的市场化发展。
3. 精简乡镇机构和人员。乡镇机构设置过多，人员严重超编，也是乡村基层组织入不敷出的重要原因之一。免征农业税对基层组织的职能设置和运行方式提出新的要求，也为深化和完善
乡镇机构改革提供了难得的机遇。目前，我国县以下行政管理层级多，内设机构多，再加上相当一部分乡村管辖面积小，不仅增加了行政运行成本，也导致行政效率低下。19xx年起，我国开展了乡镇撤并、精简机构工作。乡镇总数已由撤并前的4.64万个减少到目前的3.9万个。随着农村税费改革的深入，必须进一步精简合并机构，目前，应区别不同地区实际情况，撤并达不到一定规模和面积的乡镇；撤并乡镇内设机构，特别要精简或裁减那些依赖于收费生存的和在体制转型中成立的非正式的、临时性的或寄生型的机构。在精简乡镇机构的基础上限定人员编制，要根据事权重新核定编制，严格定员、定编、定额，控制财政供养人员。同时，本着有利于减轻农民负担、有利于村级经济发展的原则，按照人口规模和资源配置情况，有组织、有步骤地合并村组。
4. 转变政府职能。随着农业税的取消，乡村基层政权理应按照“有所为有所不为”的原则，逐步将工作重心转移到社会管理和公共服务职能上来，强化对农村经济的信息服务和科技服务职能，重新界定乡村政府的事权范围，加大农村公用事业建设力度，如农村义务教育、乡村道路建设、乡村医疗设施、农田基本水利建设等，切实改善农村居住环境和生活条件，促进农民生活生产水平的提高。
5. 完善地方转移支付制度。乡村事权大于财权，硬性财政支出多，收不抵支。据有关部门估算，每年全国乡级支出缺口在1800亿元以上。由于乡村债务数额大，免征农业税后，农村基层政权的巨大的财政经费和公共服务资金缺口只靠乡村自身难以筹措，毋庸置疑地需要中央、省市各级财政增加转移支付规模，以使乡村政府在能够维持基层政权正常运转的基础上，能够适当偿还一些棘手的债务。
6. 改革基层干部考核办法。在树立落实科学发展观和正确政绩观的现实条件下，衡量乡村基层政权和干部的政绩，应以党和国家的方针政策是否得到贯彻落实，公共服务是否到位，农民合法权益是否得到维护，当地社会是否保持稳定等为主要考核指标。
目前，乡村基层组织的收入稳定增长机制尚未建立，仍然需要借助外力予以扶持，维持基层政权运转，逐步化解债务。因此，我们需要采取要顾及眼前又着眼长远、既能有效化解老债又要防止新债产生方式化解巨额乡村债务问题。 （李金荣：河北经贸大学）