从一份招商引资合同看地方政府的依法行政水平
李昌金
一份合同引发的上访事件
从党的十五大提出“依法治国，建设社会主义法治国家”至今已10个年头了，我们政府的依法行政水平达到了怎样一种程度呢？笔者试图通过对一个县级政府在具体经济活动中行政行为的分析，来考察地方政府依法行政的实际水平。
近年来，招商引资成为地方政府最主要的经济工作，各地兴起的全民招商热潮一浪高过一浪。招商引资在成为地方经济快速前进的“发动机”的同时，也引发了许多经济社会问题，其中由征地引发的农民维权抗争最突出。
江西K县和全国各地一样，在全国招商引资大比武中不甘示弱，使出浑身解数吸引外地客商。K县的水电资源丰富，于是抢占优质水电资源兴建中小型水电站，便成为各路客商及本地人士投资的热点。K县政府为了吸引客商，采取了一系列鼓励客商前来投资的优惠政策，这其中提供廉价的土地无疑是最吸引投资者眼球的。但K县在为投资者提供廉价土地的同时，并没有维护好农民的利益，引发了大量的土地纠纷。
在这些纠纷中，有一起长达四年之久，至今仍未解决。浙江客商朱某在K县Y乡X村兴建铁帽山电站，占用农民土地的补偿问题却没有解决好。从20xx年该电站开工建设起，村民因为此事三番五次上县、到省、进京上访。其间，有村民因为多次进京告“洋状”，分别被北京和当地警方刑事拘留。长期上访，不仅影响了村民正常的生产生活，也对当地政府形象造成负面影响。这起纠纷产生的主要原因，是因为一份重要的文件，这就是20xx年x月x日，K县政府与浙江客商朱某签订的一份合同。
合同中有哪些违反法律政策的条款
纵观这份合同，发现其内容与我国现行的法律政策有许多相抵触之处。笔者不是专门的法律工作者，因此仅从明显违反法律政策的条款作一简单分析。
一、合同主体违法。合同前款中规定：“甲方同意无偿提供给乙方新建中华山电站水库水利资源95平方公里的开发经营权”。在合同第一款中还规定占用土地的补偿费标准。我国的宪法和土地管理法以及村民委员会组织法等明确规定，农村土地为集体所有，占用集体土地尤其是占用耕地用于非农商业用途，必
须征得作为集体土地所有者的代表人——村民委员会的同意。决定集体土地是否转让属于村民自治的事项。要转让集体土地，首先应在被占地村民小组召开全体村民大会，并取得三分之二以上村民同意，然后召开全村村民大会或村民代表大会讨论最后做出决定。而K县政府，在没有与土地所有者（代表）——村委会以及土地经营者——村民进行充分协商并取得一致、更没有召开听证会的情况下，避开村民自治组织，直接以县政府协调会议的形式决定把农民集体所有的95平方公里水利资源的开发经营权和164.3亩耕地的永久性使用权转让给客商，并以合同主体即甲方的身份与客商签订合同。这显然是一种越趄代庖的行为，违反了一切行政行为必须经过法律授权的规定，属于干预依法属于村民自治范围事项的行为。
二、违法占用基本农田。合同第一条，允许客商占用耕地兴建水电站。根据此合同，客商实际占用耕地164.3亩。据调查，这些耕地均为基本农田。《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定：“征用基本农田用于非农建设必须经国务院批准。”根据此规定，地方政府无权批准占用基本农田。K县政府没有办理任何申报手续的情况下，同意客商占用164.3亩基本农田，显然违反了相关法律规定，属于有令不行、有禁不止的违法违纪行为。
三、占地补偿费过低。合同第一款第二条规定：“乙方兴建铁帽山电站开发占用的土地，凡计入农业税的水田、旱地按每亩不超过20xx元标准一次性补偿，未计入农业税的水田、旱地和山地按每亩不超过140元标准一次性补偿，所需占地补偿费全部由乙方承担，乙方对所占土地享有永久性使用权。” 《 江西省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对占用土地需要给付农民的土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费等均作了详细规定，其中关于占用耕地补偿项目和标准的规定如下：土地补偿费按该土地被征用前3年平均年产值的6至10倍计算；安置补助费，平均每人耕地200平方米以上333平方米以下的，按该耕地被征用前3年平均年产值9至10倍计算；地上附着物和青苗补偿费，青苗补偿费按实际损失补偿，房屋、树木等附着物作价赔偿。按照这个规定，客商在X村占用农民土地的各项补偿费每亩应在1.5万至2万元之间。而且，从实际执行情况看，很多地方的农地补偿费用是按xx年土地收益计算的（因为土地承包期是xx年）。在K县城郊，土地各项补偿的标准甚至达到每亩5～6万元。在沿海发达地区，农民采取以土地入股或由集体统一做好厂房出租给客商的方式，最大限度地保护了自身利益。由此可见，K县政府在合同中规定的土地补偿费标准，远远低于国家法律的规定，更低于多数地方实际执行的标准。
四、违规免征税金。合同第二款第三条规定：“乙方企业所得税及个人所得税均免5年，或采取先征后奖的办法办理。” 《中华人民共和国税收征管法》
第三条规定：“任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他与税收法律、行政法规相抵触的决定。”《国务院关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》和《国务院关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》，对此作出更为明确的规定，以制止地方政府僭越法律做出减免税的行为。合同内容显然与上述税法及中央相关政策相违背。
五、违规设定收费标准。合同第二条第四款规定：“电站所建隧洞口、大坝，所需林木山地，使用转让费林业部门按1元/平主米标准收取，但不再收取电站过水隧洞、过水使用转让费，厂房用地由县土管局报批、发证，并按25.25元/平方米收取报批有关费用。电站遂道定位测量需砍伐苗木时，按50元/亩标准进行苗木补偿。” 合同第一条第五款规定：“乙方电站建成发电水资源费，按4000元/年交纳，由水电局及中华镇、Y乡按比例收取。”我国土地管理法、森林法、水法等对于占用土地收取土地出让金、开发水利资源收取水利资源费、砍伐林木申请设计发证等均作出了明确规定，有些补偿费还要求与村民协商一致。如江西省水资源费征收管理办法第八条规定：“水资源费按实际取水量计收，但火电厂循环冷却取水、水电厂发电取水按发电量计收。取水户应当在取水设施上安装合格的量水设备。无量水设备的，按工程设计取水能力或者取水设备铭牌最大日取水量计收。”第九条规定：“ 水资源费按月征收。取水户应当在每月x日前向指定的水行政主管部门交纳上月的水资源费。”合同完全抛开这些法律规定，自行设定行政许可和收费项目、收费标准，所设定的收费标准均远远低于法律规定（有的还是本县自己制定的标准），忽略了农民的利益。
六、侵犯农民土地承包权。根据这份合同，客商在X村占用耕地164.3亩、林地20亩、园地14亩。这些土地涉及两个村民小组、45户农户231人。这两个村民小组以前有耕地320.5 亩，人均耕地1.39亩，近几年退耕还林退了65亩，这次客商占用耕地后，两组就只剩下耕地91.2亩，人均0.39亩。客商占用的这些耕地涉及21户，其中15户村民的承包田被占用大半，6户村民的承包田几乎被全部占用，成为名符其实的“三无”农民。客商大批占用耕种农田，极大地损害承包户的合法权益。
七、违法规定土地使用年限。合同第二条第二款规定：“乙方对所占土地享有永久性使用权。”《中华人民共和国农村土地承包法》第二十条规定：“耕地的承包期为三十年。草地的承包期为三十年至五十年。林地的承包期为三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，经国务院林业行政主管部门批准可以延长。” 第三十二条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”客商兴建水电站占用集体土地实际是一种
租赁关系，根据上述土地承包法的规定，租赁耕地的期限不得超过xx年，租赁林地的期限不得超过xx年。因此合同中规定客商对所占土地享有永久性使用权显然没有法律依据。
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合同公然违法挑战政府行政能力
K县政府与客商签订的这份合同并非个案。近年来，该县几乎所有的招商引资都不同程度地采取了类似的行政干预措施。推而广之，在所有比较重要的经济活动领域，政府那只“看得见的脚”踩住“看不见的手”的现象无处不在。同时，这种现象也并非个别地方存在，在整个中西部地区，这种现象都非常普遍。从这份合同的内容看，这不是一般意义上的经济合同，而是政府权力运作的一种表现形式，其内容体现的主要是政府的意志。在这个意义上说，这份经济合同更像是政府下达给农民的“调拨单”。作为合同内容涉及的两个利益主体之一的农民只有接受政府规定条件的义务，而没有表达正当利益诉求的权利，更没有与另一个利益主体——客商进行谈判的权力，一切都让政府给作主了。
十一届三中全会以后，党在总结历史经验的基础上，提出了加强社会主义法制建设。19xx年x月x日，第八届全国人大四次会议根据党中央的建议，把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为一个基本方针，明确载入《国民经济和社会发展“九五”计划和20xx年远景目标纲要》。19xx年x月x日，经九届全国人大二次会议修改后的宪法第五条增加一款作为第一款，明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”依法治国首先是依法行政。为了规范公共权力运作，防止权力误用和滥用，保障公民基本权益，近年来我国加强了旨在约束行政权力的立法步伐，先后制定了《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《行政许可法》、《行政处罚法》等一系列法律。
应当肯定，经过社会各方的不懈努力，我国政府的依法行政水平有了提高，执政能力有了增强。如在农村执法人员和基层干部随意牵猪扒粮、拆房子搬东西，甚至使用暴力进行人身伤害以及限制人身自由等现象已大为减少。但是，由于我国的政治体制改革相对滞后，国家宏观治理结构没有发生实质性改变，社会治理仍然是一种高度集中的、单一行政控制的模式，加之权力运行的巨大惯性等，各级政府尤其地方各种违法行政的现象仍然层出不穷。尤其是近年，各地在工业化和城市化过程中，因为征地引发的矛盾纠纷非常多，而且土地违法的主体往往是地方政府。如在全国有较大影响的湖南嘉禾拆迁事件、河北永年征地事件、汕尾征地事件等。今年，国土资源部门通过对20xx年x月以来的用地进行检查发现，
一些城市的违法用地占60％左右，有的甚至达到90％以上。不久前，国土资源部执法监察局局长张新宝在接受记者采访时指出，当前土地违法反弹现象比较严重，而凡是性质严重的土地违法行为几乎都涉及到政府。当然，违法行政不仅有乱作为，还有不作为。如今年x月x日，河南日报报道的事件：该省叶县农民孟宪潮等7位农民工为讨6000多元被拖欠工资七上县城、九进法院，跑平顶山两趟，在焦作待了4天，却毫无结果，直到省委书记春亲自作出批示才使问题的解决出现转机。
由此可见，我们喊了多年依法行政、转变政府职能，但成效并不显著。在许多干部的观念中，权与法的关系并没有摆正，“人大于法、官大于法、权大于法、人情大于法”和“以权代法、以言代法、以权压法、以情损法”，甚至“最高指示”大于宪法、“言出法随”违宪而不受法律追究的封建残余在许多领导干部的思想中还大有市场。按照市场经济发展的要求，必须建立法治型、服务型政府，但现实情况是，政府直接干预微观经济活动的做法不仅不见削弱反而有加强之势。在政府规制和市场规则双重失灵的重压下，处于原子化状态的弱势农民没有任何与社会强势集团博弈的能力。他们在权力与资本的合力压迫下，只能拱手让出本属于自己的宝贵自然资源。这似乎印证了近两百年来，一些学者们反复证明了的一个社会规律：小农会成为资本主义市场的牺牲品。这是导致农民贫穷的一个非常重要的原因。
总之，处于转型时期的地方政府，由于受到来自政治、经济、文化等各方面因素的影响，在现阶段要依法行政水平、转变政府职能还任重道远。
（作者系江西省宜黄县统计局副局长、东华理工学院特约研究员）