勇于实践 大胆探索

努力创新城中村改造的运行机制

——小店区、万柏林区城中村改造情况报告

去年以来，为建设一流现代宜居城市，我市坚持“政府主导、区为主体、市场运作、让利于民”的总原则，全市城中村改造步伐明显加快，取得了阶段性的成效。各区领导重视，对标一流，积极探索，创新机制，改进方法，做了大量工作，涌现出亲贤、下元等一批快速高效推进城中村改造的典型。基层的生动实践，着力创新机制和方法，有效化解矛盾和问题，明显加快了建设速度，取得了群众的理解和支持，受到市委领导的表扬和关注。近期，我们对小店、万柏林两区的城中村改造情况进行了解，重点对加快改造速度、创新改造机制及方法进行研究，较少涉及改造中各种数据和变量的分析。现将有关情况报告如下：

一、典型经验介绍

（一）讲清讲透政策，求得理解认同

城中村改造的难点是拆迁工作。小店、万柏林两区在充分尊重村民的利益诉求的基础上，对广大村民晓之以理、动之以情、诉之以求，保证了拆迁工作的顺利推进。一是晓之以理。通过宣传形成强大的声势，通过活动使城改工作深入人心。两区的拆迁部门通过标语、横幅、广告牌、公开信、 1

宣传队、座谈会、对话、研讨、报告、参观学习等各种形式，广泛开展宣传教育活动，讲清讲透城中村改造的重大意义和政策规定，让村民认识到实施城中村改造是建设一流省会城市、改善生活环境的重要举措。随着城中村改造的深入，城市整体功能将更加完善，生态环境将逐步改善，会从根本上改善市民的生活质量。二是动之以情。两区拆迁部门充分发挥本地干部的人缘、地缘优势，从熟人、亲人入手，通过亲戚劝亲戚，朋友劝朋友，带着感情做群众的思想工作，使拆迁户对拆迁工作人员产生信任感，收到了明显的效果。例如，有个拆迁户由于对赔偿期望值过高，对拆迁抱着坚决不配合的态度，万柏林区拆迁办的同志们在先后吃过多次闭门羹的情况下，循序渐进，耐心倾听，以理解和关爱拉近心理距离，当双方每次交流时间逐渐由几分钟延伸到几小时的时候，戒备和对抗意识开始淡化，其女婿在万柏林区某加油站工作，就通过其女婿做其工作，通过几天的耐心劝导后，老人终于顺利地签订了拆迁协议。老人甚至说“拆迁工作人员的态度很好，想起一开始不让他们进屋，我心里还很过意不去”。三是求得理解，达成共识。要认真倾听拆迁农民的利益诉求，对合理合规的要求坚决维护，对合情不合理的要求耐心解释，对无理要求、漫天要价的要坚持原则。拆迁过程中，万柏林区和小店以村集体房屋拆除和村干部、党员带头搬迁为突破口，严格按照政策规定确保村民的合法利益不受侵害， 2

将土地增值收益分享给被征地村民，用实际行动最大限度地统一村民思想，最大限度地提高村干部和村民对城中村改造的认知度，促使广大村民在思想上逐步完成从“你要改”到“我要改”的转变，使城中村改造成为村民自觉自愿行动，带动了一大批拆迁户主动拆迁。

（二）明确目标责任，动态化解矛盾

小店、万柏林两区将党委、政府在城中村改造中的主导作用体现在实际工作中和具体行政作为上。两区成立了以区主要领导为组长的城中村改造工作协调领导组，并定期召开区委、区政府领导参加的城中村改造专题会议，研究解决城中村改造过程中出现的各种问题，形成了主要领导亲自抓、全区上下齐努力，区委常委包村、职能部门包户的运行机制。同时全面推行“一岗双责”制，在矛盾纠纷调处工作方面落实具体的责任部门和责任领导，依法依规有效化解各类矛盾纠纷。对于需要几个部门参与化解的矛盾纠纷，明确牵头单位和配合单位的责任，共同研究解决；对基层组织职权范围内无法解决的问题，逐级上报、上下联动共同解决，形成上下互通、左右互动的动态矛盾化解机制。

（三）强化综合执法，部门联动服务

万柏林区在拆迁过程中按照全区一盘棋的思路，利用区级政府职能部门联动的优势，由区委区政府统一指挥，区城中村改造领导组负责“调度”，将建设、规划、国土、房 3

产、公安、城管、工商、税务、卫生等部门列为区城中村改造领导组成员单位，负责依法办理“城中村”改造项目涉及的行政许可，组织清理城中村商户、租赁户，集中对商户、租赁户进行全面限期整改，并加强对城中村的日常管理和改造工作的相关业务指导。各部门轮动执法、联动服务，形成叠加效应，加快了拆迁速度。通过大规模整顿、规范租赁户和外来人员，大大的提高了拆迁工作的效率。

（四）摸清拿准每村情况，做到“一村一案”管理

城中村改造每个村情况各异，必须对各村的自然区位、经济发展水平、村民生活与就业现状、规划与建筑密度等诸因素摸清拿准，做到“一村一案”，差异化管理。在这方面最突出的问题是“攀比”现象，这是拆迁工作中遇到最头疼的问题，如万柏林区下元、小井峪、前北屯、后北屯四个村出台的拆迁补偿方案中，前北屯补偿标准最低，造成这种问题的首要原因是前北屯人均用地严重不足，不到市政府规定的人均城中村改造用地的三分之二。村民意见很大，想不通，认为历史上给城市发展作出的贡献越大，吃亏越多。实际上要想在利益分配上，从政策上找到平衡点绝非易事，很难办到，在现行政策的框架下，遵循“一村一案”的原则是非常现实和必要的。积极引导村民尊重历史、实事求是、客观面对现实从本村的实际情况出发，做好自己的文章，算明白自己的账，最大限度地消除村民不切实际的攀比心理。同时， 4

两区拆迁部门摸清户数、户情，建立片区或每村档案和拆迁户档案，内容包括家庭情况、社会关系、待拆迁房屋情况、政府补偿意见、业主要求条件、补偿争议、领导意见等,在此基础上，用综合的手段来推进拆迁工作。万柏林区对已进行的每个村的改造方案都最大限度地保障村民的利益不受损失，最终从全体村民平均的角度看，基本保证了人均收入不减少，生活水平有提高。“一村一案”在村民中间也得到了较大的认可度。

（五）细化服务，广招大商，规模开发，促进效益

我市充分借鉴其他城市引进大企业参与改造、集体土地挂牌出让等做法，积极探索城中村改造新模式。以往我市进行的城中村改造，多为村委会自主开发或交由一些资金实力弱的本地小型企业负责实施，改造过程中普遍存在先建商品房、后建回迁房的现象，严重的挫伤了村民参与城中村改造的积极性，同时建设标准也普遍不高。对此，我市建立了太原市城中村改造开发企业名录库，并对参与开发的企业设臵了科学、合理的准入条件，鼓励和引进实力强、信誉好的一流知名大集团、大企业参与城中村的开发改造，作为城中村改造项目的候选企业。在改造过程中，要求优先建设回迁楼，回迁楼不封顶，商品楼不批建，确保村民按时回迁入住。万柏林区和小店区在改造过程中，大招商、招大商，引进了一批国内100强企业和著名房地产企业参与城中村改造项目。 5

例如，深圳国机保利有意参与下元城中村改造，涉及的项目是一个投资规模大（约33亿）、影响范围广、对于区域经济社会发展、城市品位的提升有着重大意义的城市大型综合体。

二、目前还存在的主要问题

当前集体土地征收工作仍存在着各种各样的问题，主要有以下几个方面：

（一）拆迁速度不够快。从组织环节上看，全市各区（县）城改领导组“调度长”的地位和区（县）主要领导抓拆迁工作的力度不尽相同；部分区（县）城改领导组发挥作用的难度较大；存在畏难情绪、工作热情不高的情况，直接影响到拆迁速度。从地域区位上看，临街房屋拆迁难度较大，铺面经商房屋普遍要价高。以杨家堡村为例，全村拆迁户数为 ，其中户在 个月之内完成 户平方米，其余12户至今未能完成拆迁。下元村自20xx年 月开展拆迁工作以来，大部分已经完成拆迁，但临街（迎泽西大街、和平北路）房屋则大部分未能进行拆迁。从全市来看，至今没有一个城中村在1年半以内完成全部拆迁任务，普遍存在拆迁速度总体较快、局部难以打开局面的状况。

（二）拆迁的机制不够健全。对无理取闹的“钉子户”、久拖不迁的“难缠户”束手无策，不善于运用行政法律和市场综合手段破解难题。例如，农村集体土地征收工作适用《土地管理法》，但尚无具体的实施细则，这给具体操作层面上 6

的工作带来很大的困难。当前集体土地征收工作基本上由基层政府和有关部门主导，拆迁安臵主体的多元化，政策的不统一，客观上带来了被拆迁户的相互攀比现象，造成了星星点点的“钉子户”，给“协议拆迁”带来了很大难度。城改领导组和拆迁工作人员遇到的“钉子户”现象，除了三番五次上门做思想工作之外，路数不多，方法不够。

（三）舆论宣传工作不到位。就全市而言，部分城中村改造过程中对政策的宣传解读还不是很到位，致使部分干部和群众对政策掌握不够，思想不够解放，简单地认为“城中村”改造就是“拆旧建新”，没有理解“城中村”改造是新时期实现城乡统筹发展，加快城镇化、工业化，破解发展难题的重大举措。加之，个别地区的“违法强拆”和“不文明拆迁”，激化了社会矛盾，使一部分群众错误地认为，拆迁都是非法的和违法的，惟有满足被拆迁人的要求，才是合法合理的。此外，社会舆论的同情弱者心态，使一部分被拆迁人离开了法律和政策轨道，漫天要价，并以越级上访相“要挟”来争取“超大化”的利益。同时，一些严格执行拆迁安臵政策，支持城乡建设的正面舆论又没有占据主流地位，这给拆迁安臵工作带来了巨大的负面压力。例如，一些未经房管部门批准，由户主擅自变更性质的住宅用房，由于申领到了工商营业执照，业主自认为应按数倍于住宅房的商业用房价格进行补偿，类似的矛盾十分突出。

（四）村民参与的热情不够强。被拆迁人即村民的现实 7

利益成为是拆迁难的最主要原因。部分村民大局意识、全局意识观念淡薄，把“既得利益”当作“合法利益”，认为补偿楼比不上现租金利润大，且由于眼下出租房屋利润丰厚，不愿放弃现有的宅基地，认为拆迁改造直接影响到他们的利益，不能够真正理解支持政府。还有部分村民为未来生计着想，认为自己就是一个农民，既没有文化，又没有固定职业，靠房屋出租还能生活，从利益上不愿意拆迁。有的村民故意拖延，甘愿当“钉子户”，拖延时间以期望拿到最大拆迁补偿。此外，由于对拆迁改造认知水平参差不齐，再加上家族、派系矛盾的影响，也无形中加大了拆迁工作难度。对一些老人来说，故土难离、以及对将来安臵情况的不确定也成为影响拆迁进度的一个原因。

三、对策建议

（一）实行部门联动执法，形成高效运作机制

我市城中村普遍存在建筑混乱、消防设施不完备、环境卫生差、黄赌毒现象泛滥、流动人口多等各类社会问题，这些问题的存在严重影响着社会的和谐稳定，制约着城市经济的发展，通过行政和法律手段解决这些问题，也是解决拆迁过程中遇到的“钉子户”问题的一个有效突破口。一是吸收更多成员单位进入城改领导组。解决城中村改造工作中遇到的各种棘手问题尤其是“钉子户”问题，单靠一个部门执法，由于受力量、手段、措施等限制，往往会影响执法的效率， 8

需要通过多部门联合执法的手段加以解决。建议将建设、规划、国土、房产、公安、城管、供电、供水、工商、税务、教育、卫生、环保、人社、民政、计生、消防等凡是与城中村改造有关的部门全部充实进城中村改造领导组，扩大城改领导组规模，推动拆迁工作快速有序进行。二是充分发挥城改领导组“调度长”的作用。针对城中村改造工作，将各成员单位的行政执法权限整合在城改领导组的统一领导之下，领导组对各成员单位执法的顺序、时间、目标、要求等统筹安排，各成员单位按照领导组的安排有计划、有步骤对城中村商户、租赁户进行轮流执法检查，确保步调一致、协调有序。三是加强对成员单位的管理。城改领导组要从各成员单位抽调精兵强将加以充实，抽调干部原则上与原单位工作脱钩，并落实好职能责任，建立工作台账，年终目标考核以城改领导组考核的认定结果为准，组织部门要加强对抽调干部的考核。对不履行或者怠于履行自己的法定职责、不履行或者不认真履行城改领导组安排的联合行政执法方案确定的职责的单位和个人，要启动问责程序，并追究相关责任。同时，对城中村改造工作，要实行评优奖励制度。 四是提高综合执法效能。城改领导组各成员单位要从一切有利于拆迁、一切有利于加快、一切有利于城中村改造的认识出发，加大执法力度，全力对接、协调、配合拆迁工作。执法过程中既要规范执法行为，也要严格执行监督检查、强制措施、 9

行政处罚等行政执法行为。财政部门要保障执法经费、公安部门要采取措施保障执法人员的人身安全。

（二）充分发挥区（县）一级党委、政府的主体作用 要借鉴市四大班子领导包村包企制度，建立区（县）主要领导包村包项目制度，全面推进“一岗双责”制，进一步完善区一级负责宏观决策，街办一级负责具体组织落实，村一级负责具体实施的三级联动机制。区（县）一把手要强化执行意识、效能意识，身先士卒、亲力亲为，对城中村改造的规划、部门责任、时间等工作要坚持亲自抓，抓住不放、一抓到底。对重点项目要按照“5W1H”的要求，领导组要定期召开调度例会，按项目逐一分析问题，提出目标要求，找到推进办法，落实时间进度。政府有关部门要细化责任，一事一表、一日一报，雷厉风行、抓紧实施，用科学方法实现拆迁工作的精细化管理。

（三）规范管理，依法推进城中村改造

一是建立城中村改造“四库”，坚持把政府主导与市场运作相结合，把“四库”即会计事务所库、评估事务所库、律师事务所库、开发商库，供被改造村自主选择，体现城中村改造中各个环节的公平、公正、公开。二是加强拆迁安臵过程管理，切实做到“拆迁程序、拆迁补偿、拆迁安臵、思想工作”四个到位。加强对建设单位、拆迁评估公司等的管理和监督。三是对不配合拆迁改造的村民少于5%时，可进入 10

司法程序予以强制执行。如：对于因个人原因而不配合评估的村民，可采取摇号等方式对其财产进行评估，为走司法程序解决提供依据。四是认真执行公示制度、听证制度等，确保“公开、公平、公正”工作的落实，加快集体土地征收，积极依法推进城中村改造。

(四)在规划和土地使用上强化政府主导

一是将城中村改造纳入片区规划组织实施。建议由政府主导，将城中村改造纳入以道路为界的片区规划组织实施，确定定向安臵房建设的用地位臵。在不突破太原市原有“133”政策的前提下，定向安臵房选址兼顾被拆迁居民的意向和城市发展整体布局的需要，将相邻或相近的几个城中村的安臵房以及城市保障性住房集中成片成区建设，由原先的整村推进，变为整区推进，既利于片区土地的集约利用，也便于市政配套资源的整合使用，有效提升城中村改造水平，加快城市化发展水平。二是将城中村改造纳入政府主导的土地一级开发模式。建议由现行的土地一二级联动开发模式，转为将城中村改造纳入政府主导的土地一级开发模式。由政府对一定区域范围内的城市国有土地（毛地）或乡村集体土地（生地）进行统一的征地、拆迁、安臵、补偿，并进行适当的市政配套设施建设，使该区域范围内的土地达到“七通一平”的建设条件(熟地)，再对熟地进行有偿出让或转让的过程。同时，建立区级土地整理储备分中心，并建立 11

与土地一级开发相配套的土地储备制度，统一土地开发的财权、事权，简化审批程序，为土地一级开发模式顺利实施奠定基础。三是实行流程再造。有关部门要进一步加快审批进度，加强现场咨询、登记服务工作，优先做好对被拆迁的特困群众实行医疗费用减免、廉租房补贴、最低生活保障费发放等事关群众生活的事项，确保不因拆迁出现困难群众无房可住、确保不因拆迁导致困难群众生活无保障，真正使拆迁工作得到广大群众的支持和拥护，使拆迁工作成为民心工程、造福工程。

（五）讲透政策、化解矛盾，做到让利于民

一是开展全方位、多层次、立体式的宣传发动工作，通过电视台、报纸等新闻媒体及时对每一拆迁地块进行报道，组织拆迁工作人员上街设点进行咨询活动，向市民分发拆迁的有关法规、政策，邀请著名专家进行解读，广泛深入地宣传拆迁政策，积极引导村民正确对待好集体土地征收相关工作，营造“早拆多得益、晚拆遭损失、违规受处罚”的政策和舆论氛围。二是真情赢得群众信任，执行“错时工作制”，白天群众在外工作，相关人员晚上入户工作，工作日群众在外工作，相关人员节假日入户工作，把拆迁的目的意义、补偿方案等老百姓关注的热点讲清讲透，取得市民的理解和信任，为拆迁工作营造良好的社会氛围。同时要注重政策的准确性，做到不拖、不避、不乱表态。三是坚持让利于民，最 12

大程度满足群众利益，决不能让群众为城市建设做出贡献时，利益受到损失。对于改造中面积小的贫困拆迁户，应该无偿给予一定面积的安臵房，让困难群众在不花钱的情况下改善住房条件。变土地资本为资金资本，将土地的增值收益让给被征地村民，以经济手段推进和谐征迁，“城中村”改造的各种矛盾就会大大缓解。

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第二篇：城中村改造中集体土地产权流转方式初探