关于全市土地利用总体规划修编情况的汇报
新沂市国土资源局
各位领导、同志们：
按照国家、省、徐州市的统一部署，在认真开展历时三年多的土地利用总体规划修编各项前期调研、土地利用总体规划大纲、基本农田专项规划、二调基本农田上图等工作。目前我市正处于市、镇两级规划成果编制的关键阶段。为了使新一轮土地利用总体规划更符合我市经济发展实际，在编制规划的过程中开展了深入调研、征询意见、组织培训、方案拟定等重点工作，为新一轮规划修编奠定了良好的基础，现将有关情况汇报如下：
一、土地利用规划修编的开展情况
市委市政府非常重视修编工作，把这项工作列入了重要议事日程。为加快推进修编工作，市政府调整了原规划修编工作领导小组，领导小组下设办公室，协调处理修编过程中遇到困难。为了保证具体业务工作落到实处，我局还成立了修编业务组，抽调相关科室的骨干及国土所人员，承担了具体的业务工作。
为了统一思想，提高对规划修编的重要性和必要性的认识，市政府专门下发了《关于推进土地利用总体规划修编工作的通知》，对修编工作的指导思想、原则和任务作了进一步明确，同时要求各有关部门按照职责分工，密切配合，共同做好规划修编工作。
为了推进修编工作，市委、市政府先后多次规划修编工 1
作调度会，按照市委、市政府的指示精神，我局立即组织了专业工作组，分别对全市16个镇以及开发区、工业园区、新戴运河产业带、规建局、发改委、经贸委、交通局、旅游局，水利局、电力等10多个部门单位进行了认真的深入调研。针对各镇的城镇化、工业化、基础设施和新农村建设、基本农田划定等内容，通过座谈交流、方案分析、现场勘查等方式，了解各镇对新一轮规划的需求，为新一轮规划修编进一步贴近近期远景发展掌握第一手资料。特别是在旅游、交通等方面获取了一些重要的新信息。调研结束后，我们对收集到的新情况，迅速组织进行落实完善。如针对山水大道、古镇大道、环湖大道等公路项目及新戴运河产业带，我们迅速对所涉及的马陵山、棋盘、窑湾、港头等镇的土地利用规划中进行了落实，确保在基本农田调整中留出走廊通道。通过调研的数据统计显示，在新一轮土地利用总体规划期间，全市建设用地实际需求量超过10万亩，与上级下达的2.47万亩指标相比，保障与需求的矛盾十分尖锐。如何抓住机遇，使新一轮土地利用总体规划与我市经济社会事业的发展相适应，增强国土资源保障能力，是摆在国部门面前必须攻克的严肃课题，对此我们针对如何解放思想，破解难题，为新沂发展献策出力等内容组织调研组成员（参与规划修编的人员）开展了认真的讨论，取得了很好的效果。我们将从以下三个层面努力化解难题：一是有保有压，把有限的指标放在保障重点项目上，真正做到把“好钢用在刀刃上”,首先保证新安镇、开发区、无锡新沂工业园、新戴运河产业带；二是努力放大规划拓展区，为今后争取挂钩政策留足空间；三是要科学钻研政策间隙风险，在加强规划修编相关 2
政策、业务操作技术等方面的深入研究，在各个环节上挖潜力，找“突破口”、打“擦边球”，在保证达到上级要求的大前提下，从现状图编制到各项成果形成的整个操作流程中，力求步步为营，努力扩大建设用地的图上空间，尽一切可能，使建设用地保障能力最大化。
二、新一轮土地利用总体规划修编重要性及特点
土地利用总体规划是加强土地宏观管理和用途管制的重要依据，是指导城乡建设的纲领性文件，对强化耕地资源保护，促进土地节约集约利用，具有十分重要的作用。特别是随着经济社会的不断发展，土地供需矛盾日益突出，资源约束逐渐成为制约经济社会发展的重要因素，因此科学编制土地利用总体规划，合理安排各业各类用地，对构建和谐的人地关系，促进经济又好又快发展尤为重要。
新一轮规划修编的基期年为20xx年，规划期限为20xx年至20xx年。新一轮规划修编中，需要划定“三界四区”实施土地用途空间管制，具体为：
（1）允许建设区：包括城乡建设用地规模边界内的范围和预留的独立选址范围，区内新增城乡建设用地受规划指标和年度计划指标约束；规划实施过程中，在允许建设区面积不改变的前提下，其空间布局形态可调整，但不得突破建设用地扩展边界。相当于现行的规划建设用地区。
（2）有条件建设区：为城乡建设用地规模边界和扩展边界之间的范围，该区域在空间位置上相当于现行一般农地区，但在内涵上有较大区别。一是一般农地区不允许安排建设用地，而新 3
一轮规划有条件建设区在特定条件下，可以安排实施城乡建设用地增减挂钩（或农村居民点缩并）的新增建设用地，实行“先拆后建”。二是在一般农地区安排建设用地，必须进行规划修改。而新一轮土地利用总体规划的有条件建设区域在规划实施过程中可以调整为允许建设区，但须报规划审批同级国土资源管理部门审查批准。
（3）限制建设区：区内主导用途为农业生产空间，是开展土地整理复垦开发和基本农田建设的主导区域。该区域是城乡建设用地扩展边界之外，除禁止建设区的范围，基本农田保护区主要位于该区域。
（4）禁止建设区：区内土地的主导用途为生态与环境保护空间，严格禁止与主导功能不相符的建设与开发活动，如我市的麋鹿保护区、丹顶鹤保护区的核心区，就要规划为禁止建设区。
三、我市新一轮规划的难点和保障重点
我市新一轮土地利用总体规划编制工作的难点是基本农田的调整落界，重点是保障我市新一轮规划期间城镇建设和新农村建设。
（一）基本农田划定
按照徐州市规划大纲，新一轮规划期内徐州市下达我市基本农田保护面积指标111.34万亩（上轮土地利用总体规划保护指标118万亩），比上一轮规划实际保护面积减少了6.7万亩。但同时要求基本农田中耕地的比例必须达到03年基本农田大检查时的90.92%比例。
我市实际完成的情况。根据部、省厅和徐州市局相关文 4
件精神，我市实际划定基本农田74624.64公顷（111.9370万亩），其中耕地62141.49公顷（93.2122万亩），园地4811.59公顷（7.2174万亩），林地211.08公顷（0.3166万亩），其他农用地7460.48公顷（11.1907万亩），耕地实际占基本农田的比例为83.27%，如果要达到要求的比例,需补划基本农田8万多亩,而且必须是耕地。
造成我市耕地占基本农田比例降低的原因分析。一是基础设施占用。20xx年以来，国家、省重点工程及地方交通建设等基础设施建设占用大量基本农田，主要是宿新高速公路、205国道改线、323省道改线及连徐西互通及连接线等工程占用大量基本农田。二是城区、开发区、工业园、新戴运河产业带耕地调出。新沂市中心城区的用地布局提倡“集约布局、混合发展、有机联系”的发展概念，构筑“块状组团式”城市空间形态，以高速公路和河流划分成核心城区、西部城区、东部城区、城北组团和唐店组团“四大组团”的布局结构。为了确保今后中心城区发展的刚性及弹性空间，须将中心城区范围内的现状基本农田调出，同时将开发区、工业园区的基本农田全部调出，新戴运河产业带调出1万余亩基本农田，而调出的该部分基本农田中以耕地为主。
最大限度地保障地方经济发展，达到建设用地规划空间最大化，是我们地方新一轮土地利用总体规划的保障重点，如何处理好这一对矛盾，我们基于以下原则，一是明确目标，上级下达的 5
基本农田保护指标必须完成，而我市要达到此目标，开发区、园区、新安等重点区域的发展空间将难以保证。根据省国土厅的精神如果县（市）级确实难以达目标要求的，可以通过大市统筹的方法予以解决，而徐州市全市的耕地比例已经达到要求，所以通过大市统筹是解决我市基本农田中耕地不足的最为有效的办法；二是研究位置，必须定位在建设用地拓展边界之外，要向农村纵深方向延伸；三是优化布局，在土地利用总体规划编制时必须以保障在先，先预留建设用地区及其扩展边界（有条件建设区），后再在不利于建设的区域确定基本农田布局。四是科学上图，研究和用足补划基本农田的政策，将一些精养鱼塘纳入基本农田，并计为耕地，努力从各个层面化解基本农田保护的压力。
为此，我局向省厅及徐州市局进行了多次沟通与协调，做了大量卓有成效的工作，最终通过徐州市大市统筹的方法，解决了基本农田中耕地比例不足的问题，从而保证我市的发展空间，现基本农田专项规划前不久已通过省国土资源厅的批准。
（二）建设用地规划的重点
新一轮土地利用总体规划徐州市下达我市新增建设用地指标为25512亩，其中交通水利重点基础设施占用指标为7624.8亩（此指标为上级下达定向专项指标，不可调整使用），实际新增城乡建设用地指标为17887.2亩，再扣除2006-20xx年间已使用的指标,省厅核定的我市2010-20xx年可使用的新增城乡建设 6
用地指标仅为10200亩,数量十分有限，必须千方百计通过有效途经解决部分新一轮建设用地规划建设空间。
四、我市新一轮土地利用总体规划修编需要重点解决的几个主要问题
第一，保障我市城镇化发展用地。主要是从建设用地指标上尽可能保证全市城市和重点小城镇的用地需求。
第二，为全市实施“一区一园一带”建设战略提供用地保障，全力支持重点工程用地。根据已批准的相关产业规划，着重优化调整全市土地利用结构和布局，为重点工程提供高效快捷的用地服务。
第三，围绕增加有效耕地面积，提出完善耕地占补平衡，推进土地开发整理复垦的措施，尤其是加大增减挂钩实施力度。要研究探索多途径、多渠道增加投入的激励机制，在保护和改善生态环境的前提下大力推进土地整理复垦，积极补充质量有保证的耕地，确保全市耕地总量动态平衡，保护粮食综合生产能力。
五、切实搞好土地利用总体规划修编工作
省厅于9月20日召开了全省土地利用总体规划修编工作推进会，对修编工作作出了部署，吴厅长对此提出了具体要求，要求12月底前务必完成县（市）、镇两级的规划修编工作，为些我局郑重承诺：我们一定对此项工作高度重视，认真研究，抓好贯彻落实，积极主动地、创造性地开展工作：
1、精心组织。充分依靠当地党委、政府的重视和支持， 7
及时传达上级规划修编；制定周密的工作计划，逐一明确工作的目标、进度安排和保障措施；及时了解进展情况和问题，确保修编各项工作做到责任、进度、要求全面落实到位。确保今年11月底前全面完成镇级规划修编成果。
2、突出重点。今年要在全面推进规划修编各项前期工作的基础上，进一步突出以下重点：一是在已有工作基础上，按照省厅要求，认真总结经验教训，深入分析存在的问题，提出解解决的办法；二是联合多部门力量和多领域专家，结合当地实际，切实加强重大问题研究，为规划修编打下坚实基础。
3、开拓创新。以科学发展观为指导，切实转变土地利用方式、转变规划观念、理清规划思路、创新规划方法。积极探索完善规划工作方式，坚持“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作方针，科学系统地安排规划修编各项工作，切实提高土地利用规划工作水平。
4、加强相关规划衔接。要依法搞好各类、各级规划的衔接。要加强与国民经济和社会发展“十二五”规划、城市规划、村镇规划、交通规划、水力规划、生态环境建设规划的衔接，强化土地利用总体规划的战略性和政策性，提高县级和乡镇土地利用总体规划的针对性和可操作性。
5、确保各项措施落实。国办发32号文件明确规定，地方各级规划修编及其前期工作经费，由地方财政安排。及时 8
向财政部门沟通、汇报，把经费落实到位，确保工作开展。
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