浅析农村中小金融机构冒名贷款的特点及防范对策

信合网Www.Cnrcu.Cn 时间：2010-12-21 10:48 点击: 515次 字体设置: 大 近年来，农村中小金融机构大力加强制度建设和操作流程再造，强力推进制度执行力，加大内部查处力度，对于已发冒名贷款，做到了出手快、措施全、打击重，冒名贷款呈逐年大幅下降趋势，但个别基层网点信贷管理水平低，员工职业道德缺失，贷款“三查”制度落实不到位，冒名贷款仍时有发生。由之带来的道德风险、信用风险、法律风险和声誉风险极大，已成为农村中小金融机构的主要风险，务必要引起高度重视和警惕。

一、冒名贷款的主要特点

（一）涉及面广，主要集中在基层网点。从案发机构看，冒名贷款主要发生在基层营业网点，充分暴露出个别基层营业网点经营管理混乱、岗位制约失衡和制度执行力弱化等问题。

（二）从业务品种看，冒名贷款全部发生在“农户贷款”业务，包括小额农户贷款和农户联保贷款。主要是基层网点内部人员或内外勾结，利用小额农户贷款审批权限下放、手续简便、金额小、笔数多等特点，办理冒名贷款自用或他用。

（三）主要作案手段。一是基层网点负责人或信贷员利用职务之便，窃取已往借款客户的身份证复印件，私刻印章、编造虚假贷款资料，由自己或其他人代替名义借款人在相关贷款资料上签字，为自己发放冒名贷款；二是信贷人员和实际用款人勾结，由实际用款人盗用他人合法身份证件，私刻印章、编造虚假贷款资料，代替名义借款人在相关贷款资料上签字，办理冒名贷款给企业或其他自然人使用；三是基层营业网点为完成业务指标，假冒原借款人或其他农户的名义办理贷款归还不良贷款本息或垫付其他资金。

（四）主要是基层网点负责人和信贷员作案。从作案人员职务和岗位来看，主要是基层营业网点负责人和信贷员利用职务之便直接作案。

（五）个别冒名贷款隐藏时间长、发现较晚。由于个别农村中小金融机构内部岗位制约乏力，监督检查不够深入，使冒名贷款存续时间较长，由此可见，委派会计、前台柜员等相关制约人漠视制度规定，风险意识和责任意识淡薄，无原则地以习惯和信任代替制度，为冒名贷款的发生开了方便之门。

二、防范对策 （一）提高认识，加强管理，严防冒名贷款发生。信贷业务历来是案件多发的业务，尤其是小额农户贷款笔数多、累计金额大、管理难度大，更容易引发案件，且长期不易发现。对此，农村中小金融机构必须高度重视，采取有力措施，切实加强信贷管理，严防冒名贷款发生。一是严格加强授权授信管理。农村中小金融机构要制定科学、完善、可行的授权授信制度，根据基层营业网点的业务状况、

内部控制和风险管理水平科学核定放款权限，避免“一刀切”，对违规贷款反复发生、审批组织不健全、员工素质不高以及缺乏管理能力的网点，应适度收权或停止贷款权限；进一步规范贷款操作流程，加强对信贷管理制度执行情况和信贷人员尽职情况的检查，增强制度执行力，防范贷款风险；二是始终对冒名贷款保持高压态势。加大对冒名贷款的检查力度和频率，对发现的冒名贷款，要立即组织清收，一时难以清收的，要及时采取诉讼保全措施，制定清收计划。对于内部职工或内外勾结办理冒名贷款的，一律开除，并移交司法机关追究责任；三是针对冒名贷款暴露出的问题，认真查找信贷业务管理和操作流程中存在的漏洞，举一反三、限期整改规范，从源头上遏制冒名贷款发生。

（二）健全制度，明确责任，妥善保管信贷档案。对农户资信档案和已还清贷款档案，要指定专人专柜妥善保管，对已还清贷款档案要注明“贷款已还清”字样及时装订入档并认真执行借阅登记制度，防止客户信息流失，防止内部人员盗用办理冒名贷款。

（三）严格落实贷款“三查”和审贷分离制度。一是严格执行双人贷前调查，加强对客户现金流量、还款来源、经营状况和信贷资金流向的分析和日常监控，不得以客户提供的报表数据和资料简单代替尽职调查，真正了解贷款客户和贷款客户业务，保证贷款安全；二是坚持定期或不定期召开贷审会，由全体贷审委成员集中在一起审批贷款，严格审批操作程序，避免传签或事后补签意见;三是加强贷后管理工作，加大贷后跟踪检查力度。对基层营业网点当年审批发放的贷款，每年采取信贷员交换管辖户的方式进行一次全面入户检查，全面掌握农户、企业生产经营及贷款使用情况；上级管理部门定期抽取一定比例的农户贷款进行抽查，有效制约基层网点的放款行为，保证贷款按照规定用途使用。

信贷员、信用社主任交来的借款手续，从借款合同、借款凭证内容填写是否真实、齐全，手续是否完备、合规合法，审批或咨询程序是否合规等方面严格审查，审查无误后签章交柜员办理贷款支付结算手续；二是规范柜员操作行为。经办柜员在接到由会计审核并签章的借款凭证后方可办理贷款支付结算，不得擅自越权办理；要认真验明提款人的身份，由借款人本人持有效身份证件到信用社支取现金或办理转账，坚持谁的钱入谁的账，由谁支配。

（五）加强队伍建设，提高员工素质。一是要牢固树立正确的选人、用人导向，发现“带病”人员，必须就地停岗停职，绝不能“带病”任职和上岗；二是对重要岗位人员要坚持轮岗、交流和强制休假制度；三是加强对重要岗位人员8小时之外行为的监控，加大员工行为排查力度，发现异常情况要及时采取措施。对参与经商办企业、从事第二职业、参与赌博、大量购买彩票、不正常交友和消费异常等人员，要明确责任，实行重点监控。对问题严重或屡教不改的，应及时采取措施，限期调离或辞退；四是要高度重视员工培训教育，培养员工合规操作意识。加强思想教育、职业道德教育和案件警示教育，增强员工遵纪守法意识，使员工牢固树立正确的人生观、价值观和世界观，做到诚实守信、爱岗敬业，严守职业道德底线。

第二篇：农村金融机构农户贷款模式研究

农村金融机构农户贷款模式研究

——基于农村土地产权的视角

肖诗顺/高锋

【专题名称】农业经济研究

【专 题 号】F2

【复印期号】20xx年08期

【原文出处】《农业经济问题》(京)20xx年4期第14～18页

【英文标题】Loan Mode for Farmers of Rural Financial Institutions:

Based on the Perspective of Rural Land Property Right

【作者简介】肖诗顺 高锋 四川农业大学经济管理学院，雅安 625014

【内容提要】 本文通过产权分析模型及经验数据研究表明，我国农村土地产权已经完全具

备了排他性、可分割性以及一定的可转让性，因此，从理论上讲土地权利可

以作为与农村金融机构进行贷款交易的标的；经验数据证实了农村土地产权

的融资条件已经初步具备，农村金融机构试点开展以农村土地承包经营权为

抵押形式的农户贷款模式对于缓解农村地区的资金“瓶颈”不失为一种好的选

择。

【关 键 词】农村土地产权/土地承包经营权/贷款标的/土地产权融资/贷款模式

农户贷款一直以来是农村金融领域的难点和热点，由此引起了学术界和实践领域的大量研究，并取得了一定的成果。目前，关于农户贷款模式的研究成果较多，如“政府—中介组织—集体—农户”、小额贷款、联保贷款、农户担保基金贷款等模式，代表性的如黄祖辉、王朋(2008)，董晓林、吴昌景(2008)等。而对农村土地产权与农户贷款模式之间关系的研究涉及很少，如黎翠梅(2008)等研究了农村土地承包经营权抵押贷款模式，提出了在经济发达地区以发展型耕地承包经营权为抵押客体，以非农收入水平高的企业型农户为抵押主体的贷款模式。以上研究农村土地产权与农户贷款模式关系的文献，在方法论上侧重于从实证方面分析农村土地产权抵押担保的可行性，缺乏理论上的解释。本文运用产权分析模型为农村土地产权与农村金融机构相互交易提供了理论上的解释，同时结合经验数据佐证了农村金融机构开展农村土地承包经营权抵押贷款的可行性，并且对农村土地产权实施抵押后引致的风险问题进行了一定的探讨，并提出了多样化的抵押贷款模式。

目前，我国农户最有价值的资产可以分为两类：一是农村土地承包经营权，二是宅基地使用权。然而，由于宅基地使用权政策上的不可抵押性，深入挖掘和研究土地承包经营权的金融功能，创新设计能够被农村金融机构认可和接受的贷款模式，鼓励其提高对农户的贷款额度，从而缓解农民贷款难问题是一个具有重大现实意义的课题。因此，农村土地产权是否具备了实施抵押担保的条件贯穿于全文，它是连接农户贷款模式的桥梁。

一、我国农村土地产权制度的变迁

分析我国农村土地产权制度的变迁轨迹，有助于对现行的土地产权制度进一步认识，同时也有助于研究农村土地产权的抵押担保条件。新中国建国初期进行了土地改革，废除了封建地主土地私有制，建立农民土地私有制度，3亿多无地少地的农民无偿获得7亿亩土地和其他生产资料，贫农、中农占有的耕地占全部耕地的90%以上①。在农民土地私有制度下，农民对拥有的土地产权可以自由买卖和出租，实现了土地产权的完全排他性、可转让性。20世纪中期，为了避免小农经济的局限性，国家通过对农业生产资料的社会主义改造和人民公社运动，逐步使得“土地农民私有制度”转变为人民公社所有、以生产队为基础的“集体所有制”。从农业合作化运动到人民公社，这一系列的生产方式的改变使得农民对于土地的产权弱化，并使得土地所有权虚置，土地在运动当中逐步归集体所有，个体农民与土地不再存在

法律上的产权关系。所以在这个时期土地产权流转制度被彻底废除。十一届三中全会以后，农户自愿以“大包干”、“小包干”等方式组建了多种形式的农业生产责任制，中国农村土地制度开始从单纯集体所有向集体所有、家庭经营的两权分离模式转变。随后，一些沿海发达省市就土地适度规模经营进行试验，使得土地经营权的流转突破了家庭承包经营的限制，土地产权流转制度重新进入试验期。20xx年，《农村土地承包法》的实施②，规定了通过家庭承包取得的土地经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。20xx年10月1日起实施的《物权法》启动了中国农村土地产权制度的第四次变迁，它明确了土地所有权、承包经营权、涉农物权抵押担保的一系列规定，对农村土地制度的进一步完善起到了极大的铺垫作用。

二、农村土地产权抵押贷款模式的可行性分析

随着我国农村土地产权制度的逐步变迁，农民作为土地使用权主体涵盖的各项权利的界定也逐渐明确，这对于搭建农户与农村金融机构的贷款合作非常重要。理论上讲，只有当产权及其各项子权利都是可以转让和分割的，这些权利的每一项或每一项的不同部分才可以与不同个人或团体之间相互交易。因此，以农村土地产权为切入研究农村金融机构农户贷款模式，首先就是要在理论上明确界定农民拥有的土地产权是否具备了如上所述的排他性、分割性和转让性，这是前提，需要运用产权模型加以分析；其次则是在此基础上进一步研究农村土地产权能否充当链接农户与农村金融机构之间建立贷款合约的有效抵押担保标的，这同时需要经验数据的支持。假设上述两项均存在，那么就可以以农村土地产权为抵押，进行农户贷款模式的创新设计，从而缓解农户资金需求缺口矛盾。

（一）产权分析模型的结论

1.农村土地产权的排他性。排他性是产权激励机制得以发挥作用的前提条件。只有当其他人不能分享产权所带来的效益和分担成本时，这些效益和成本才能被“内部化”。旧的农村土地产权制度，政府对土地的经营权干预太大，随意调整土地经营权的主体、变更使用期限等，严重削弱了农民对所承包土地的各项排他性权利。正因如此，一部分农民拥有的土地剩余权进入了共有领域，成为大家争抢的对象，最终会造成租值消散。相比之下，目前我国关于农村土地产权制度的安排则有了很大的改善。这不仅表现在明确了土地的承包期限，而且加强了农民对承包土地的绝对使用权，包括承包地被征收的农民有权依法获得相应补偿，当集体经济组织、村民委员会或者其负责人做出的决定侵害集体成员合法权益时，可经法律手段撤销等。实践中，某些地区比如成都一些村镇的农民已经拿到了诸如《集体土地使用权证》、《农村土地承包经营权证》等产权证明文件。因此，上述理论方面的分析得到了经验证据的支持，说明了农民作为土地的使用权主体所拥有的承包权、经营权等各项权利具备了排他性，这不仅减少了土地带来的外部性问题，而且对于农民的经济决策行为有根本影响。

2.农村土地产权的可分割性。产权若有效地发挥作用就必须要求它是可以分割的，即产权能够产生多种不同类别的收益，同时要求分享了收益的主体承担各自的使用成本。产权的可分割性使具有不同需求和知识水平的人能将某项资产投入其所能发现的最有价值的财产上，从而提高资产的利用效率。我国农村土地产权实现了土地所有权与经营权的地权分割，同时肯定了农户的“附加土地所有权”，因为土地承包经营权作为用益物权范畴的表现形式，用益物权人对他人所有的不动产或者动产依法享有占有、使用和收益的权利。因此，农民可以根据自己的生产计划自主决定不同土地该种植什么、如何来种，也可以通过互换等合法的土地流转形式取得不同的收益。可见，农村土地产权已经具有可分割性，使得有才能和技术的人可以利用他人的资产进行经营。

3.农村土地产权的弱转让性。按照我国当前的农村土地产权制度，农民有权在不改变承包土地农用性质的前提下将土地承包经营权采取转包、互换、转让等方式进行流转，但是流转的期限仅限于承包期的剩余期限。从这个角度讲农村土地产权已经具备了可转让性。但是，

在土地承包经营权的抵押问题上，除了通过招标、拍卖、公开协商等方式取得的荒地等承包经营权可以抵押外，耕地、宅基地、自留地、白留山等集体所有的土地使用权都是不能抵押的，这一点又使得土地产权的转让性受到了制度约束，限制了其转让宽度。因此，从产权理论的角度看农村土地产权可转让性并不完全。但是，相对于旧的制度将产权束缚在一个既有的所有者手上，新的农村土地产权制度安排是一个极大的进步。然而，由于承包经营权抵押受到一定的限制，使得农户在农村金融领域的担保能力受到削弱，土地在金融方面的作用未得到充分的体现。

综合论述，农村土地产权在理论上具备了排他性、可分割性和一定的弱转让性。因此，农民作为土地使用权主体所涵盖的权利范围，诸如承包权、经营权、转让权、一定的抵押权等子权利是可以与农村金融机构进行交易的，它是具有交换价值的独立资产，这也正是本文之所以称农民的土地承包经营权是其最有价值的财产的原因。

（二）经验证据

本文在此利用1999-20xx年农民人均收入构成的变化情况分析土地对农民的保障功能变化，进而取得农村土地产权充当贷款抵押担保条件的经验证据。

与城市居民享有“五险一金”的较完备的社会保障相比，我国农村居民一直缺乏充分的社会保障。因此，一种共识是土地对农民具有生存保障、养老保障、就业保障等社会保障功能，而这恰恰是制约农村土地承包经营权抵押的主要原因。首先，在一些经济欠发达地区的农村，农民主要依靠土地种植满足基本的生活需求以维持生存。其次，从养老保障功能的角度看，我国农村居民仅有不到10%的人口参加了商业养老保险，大部分农村老龄人口将不得不选择依靠土地度过晚年。最后，从就业方面看，截至20xx年末，全国农民工数目达到2.26亿，在国内宏观经济出现衰退的情况下，比如当前的全球金融危机对我国实体经济造成负面冲击，大部分农民工会面临失业，他们只有选择返乡耕种土地，因此土地对于缓解农民工就业具有重要的作用。另外，国家延长农村土地承包期限的政策含义也是出于长期保障农村居民生存、生活的稳定。

上述土地对农民的保障功能实际上主要是以土地产生的间接收入形式体现的。因此，可以通过对农民收入结构的经验数据分析来验证土地保障程度的变化，从而为农村土地产权的融资条件提供实践上的新佐证。

数据来源：2000-20xx年中国统计年鉴，数据经处理。

图1 1999-20xx年我国农民人均收入结构的变化情况

从图1可以清楚地看到，1999-20xx年农业收入与第一产业纯收入占农民人均纯收入的比重一直呈下降趋势，分别从19xx年的40%和53%降至20xx年的31%和42%，而工资性收入占农民人均纯收入的比重则由29%增加至39%，呈不断上升趋势。从收入的构成角度说

明土地对农民的保障功能正在逐步减弱。

从地区差异看，农民工资性收入与家庭经营纯收入的比重随着地区经济发达程度的不同而表现出了较大差异。直辖市和东部沿海发达省份农民的工资性收入占农民人均纯收入的比重远远大于家庭经营纯收入。例如，北京、上海、广东等20xx年农民工资收入的比重分别为59.38%、72.49%和56.94%，而家庭经营纯收入的比重则分别为24.4%、7.43%和32.69%。西部经济欠发达地区农民人均收入水平低，工资性收入的比重则远远低于家庭经营纯收入。如新疆、青海等农民工资收入的比重分别为10.39%和29.47%，而家庭经营纯收入的比重分别为82.49%和55.05%。

通过上述经验数据的分析可以看到，经济欠发达地区农民对土地的依赖程度强，从而土地对农民的保障功能显著；经济发达地区农民对土地的依赖程度很低，土地对农民的保障功能弱。

因此可以提出结论：在直辖市及东部沿海等经济发达地区即农民工资性收入比重大的地区，农村土地产权初步具备了充当借贷抵押的条件，农户可以以此为抵押担保与农村金融机构建立贷款合约，创新贷款模式；西部经济欠发达地区，由于土地对农民的保障功能依旧明显，暂不适合以农村土地产权为抵押进行贷款。

三、农村土地产权抵押贷款模式引致的两个问题

农村土地产权实现抵押贷款后将引致两个问题：农户违约风险和农村金融机构对抵押债权的变现风险。前者是指一旦农户由于自然因素或者经营失败导致贷款不能如期偿还，那么农户将失去对土地拥有的产权，从而影响其正常的生产和生活；后者是指农村金融机构如何在现有土地制度框架下按照贷款合约依法顺利地变现抵押债权，弥补贷款损失。

（一）农户的违约风险

农村土地产权只是初步具备了实施抵押贷款的条件，其实施范围仅限于农民工资性收入比重大的经济发达地区，而经济欠发达地区并不具备实施的条件，因此，即使农户出现违约行为也并不会给其正常的生产生活造成严重的影响。因为农村金融机构为了控制信贷风险总会选择适合自身利益的信贷标准和相应的风险承受能力。如在选定的经济区域内，确定工资性收入占农民家庭人均纯收入比重达到适当高的农户给予授信，这个比重可以根据当地的实际情况合理确定。因此一旦出现农户违约，由于农户的工资性收入占其纯收入的比重较高而不会使其陷入财务困境。

（二）农村金融机构抵押债权的变现风险

根据现行的土地产权制度，除特殊情况外，土地承包人不得改变土地用途。在这个约束条件下，农村金融机构如何正常变现农户已经抵押的土地产权、保障贷款不受损失是一个值得进一步研究的课题。不过，无论怎样，一个完善的土地流转机制是不可或缺的，这是农村金融机构变现抵押债权的前提和微观基础。

四、农村金融机构农户贷款模式的创新思路

（一）建立土地承包经营权流转市场

农村土地承包经营权流转市场是土地承包经营权的各种流转形式顺利进行的基础平台和前提条件，是提高土地资源配置效率、实现规模化经营的重要保障。因此，要尽快建立农村土地承包经营权流转市场，让农民的土地承包经营权进入市场交易。一是要建立起农村土地经营权的交易市场，充分发挥市场对资源的配置作用，使闲置的土地及经营能力相对较弱的农户所拥有的土地使用权进入市场，通过转让、出租、作价入股等形式进行“流转”，将这些土地经营权过渡到能力强的农户手中，实现土地的集约化、规模化、市场化经营。二是要探索建立县（市）、乡、村三级土地流转服务体系。在县（市）设立土地承包经营权流转信息平台，负责全县（市）所有的土地流转管理工作；设立乡镇流转服务中心和村土地流转服务站，负责区域内土地流转的规划、管理，对需要流转的土地进行价格评估，从而推动土地承

包经营权的充分流动。三是要建立并完善土地经营权的价值评估制度。要综合考虑各种影响土地使用权价值评估的因素，科学、合理地进行价值评估，反映市场的价值预期。四是要完善对农村土地承包经营权流转的监督管理机制，确保流转的土地符合农民的利益，用途符合国家的规定。另外，农村土地流转市场对贷款银行而言是一种非常重要的风险管理平台，主要体现在对于农户出现的违约情况可以保证银行抵押债权的顺利实现，包括在土地交易市场进行债权的拍卖、出租等。

（二）创新设计多样化的土地承包经营权抵押贷款模式

土地承包经营权是一种很有价值的资产，农民拥有对土地的使用权、流转权、转让权和收益权，如果能够作为抵押担保物权向银行申请贷款，将不仅是对土地经营权抵押担保制度的一种具体表现，而且对于解决农民遇到的资金难题也非常有利。因此，可以选择在土地承包经营权流转程度和土地规模化经营程度相对较高、具有特色农业产业优势的地区试点开展土地承包经营权抵押贷款，增加农民贷款抵押的方式，在法律允许的范围内逐步推广。目前，从抵押客体的角度讲农村金融机构农户贷款可以考虑的模式主要有：(1)“基金担保+土地经营权抵押”，即行业设立基金，由基金担保和土地承包经营权抵押共同担保以获得贷款，担保责任由基金和土地承包经营权按约定比例分担；(2)“土地承包经营权作股权抵押”，即两个以上经营户以拥有的土地承包经营权作为股权成立联营公司，把股权作抵押申请贷款；(3)农民直接利用土地承包经营权的物权性质向银行申请质押贷款。

（三）试点开展以“土地合作社”为承贷主体的贷款模式

农村土地合作社是具有互助性的合作经济组织，是由享有农村土地承包经营权的农户和从事农业生产经营的集体组织，以土地的承包经营权入股、委托代耕等流转方式进行集中统一规划、统一经营并已取得了工商执照的农村互助性合作经济组织。以土地合作社为载体的贷款模式是对传统农户贷款主体的一种创新。具体来说是农户按“入社自愿，退社自由”的原则将自己拥有的土地承包经营权存入土地合作社，然后合作社用聚集起来的土地使用权证为抵押，以自身为借款主体向银行申请贷款，取得经营所需资金，解决资金“瓶颈”问题。这种贷款模式的最大优点在于克服了单个农户难以用土地承包经营权做抵押申请贷款的困难，同时也降低了贷款的交易成本。

（四）审慎确定需要授信的农户

农村金融机构应该根据试点地区农业生产的实际情况以及当地农户收入构成的基本特征审慎确定需要授信的农户。王克强(2000)以非农收入占农户家庭总收入的60%作为临界值，将大于60%的农户界定为做工型农户和企业型农户，将小于60%的认作主营农业型农户。一般来说，非农收入水平越高的农户的土地依赖程度越低，土地抵押贷款后农户承受的风险越低，财务风险越小。因此，用非农收入占家庭总收入比重的60%对农户类型进行划分，对农村金融机构确定授信农户具有一定的参考价值。

五、结语

本文认为，解决农民贷款难的根本途径是要开发农村潜在的抵押担保物品，使其由资产转变为生产资本，从而为生产服务。同时，在条件成熟的地区，政府应该出台相关政策，引导农户贷款模式的发展。要实现这一目标就必须进行制度的重新安排。可以说，以农村土地产权为抵押担保形式的农户贷款模式所带来的预期净收益是远大于预期成本的。因此，农村土地承包经营权抵押贷款模式的设计和运用是在缺乏有效担保物品的约束条件下农民融资的必然结果，也必将随中国城镇化进程的加快、银行风险管理水平的提高以及农民征信体系的不断完善得到更深入的发展。由此启示我们，我国农村经济、政治、社会、文化的综合发展需要一套能够适应农村实际情况的制度安排，否则农村的发展将会是缓慢和低效率的。 注释：

①王世联.我国农地产权制度变迁及创新策略研究.农业经济，2007(9).

②有人将《农村土地承包法》称为中国农村土地制度的第三次创新。

参考文献：

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[2]董晓林，吴昌景.四大担保模式化解农民贷款难题.农业经济问题，2008(9)

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