加强廉政审计制度体系建设的实践与思考
市审计局 李 勤 何钦元
近几年来，宜宾市审计局不断加强廉政审计制度体系建设，充分发挥制度在反腐倡廉中的根本性、基础性作用，最大限度地防止腐败发生，努力推动审计反腐倡廉工作向制度化、规范化、法制化方向发展，取得明显成效。
一、加强廉政审计制度体系建设的主要做法和成效
审计机关作为政府专职经济监督部门，担负着维护财经秩序，完善宏观调控，促进廉政建设，促进国民经济健康发展的重任。这一工作性质决定了廉政审计制度体系建设的基本定位：一是抓好自身的廉政制度体系建设，保证审计干部廉洁从政、正确行使审计权力；二是抓好审计质量控制制度体系建设，充分发挥审计在反腐倡廉中预防和惩治腐败的独特作用。
（一）以落实党风廉政建设责任制为龙头，强化党员领导干部的责任。根据省、市党风廉政建设责任制要求，修订了《局党风廉政建设责任制实施办法》，并出台了与此相配套的责任报告、责任考核、责任追究、党员领导干部述职述廉等配套制度，每年由局党政主要领导与领导班子成员、机关各科室、分局、党总支、中心主要负责人签订党风廉政建设目标责任书，落实责任分解措施，明确领导班子成员和机关各科室、分局、党总支、中心主要负责人的责任内容和责任范围，逐步形成了用制度管人、用制度管事的责任体系。将党风廉政建设责任制作为目标管理的重要内容，纳入公务员绩效量化考核内容，实行“一票否决”，推动一级抓一级，层层抓落实。近几年来，我局班子成员和中层干部，认真履行“一岗双责”，坚持两手抓，以廉保审，以审促廉，单位保持了违纪违法零记录，评为全市目标考核、党风廉政建设、行政执法先进单位和“四好班子”，20xx年在全省审计业务考核中从20xx年的第六位上升至第四位。
（二）以推进惩防体系建设为抓手，构建点线面相结合的廉政审计制度体系。宜宾市审计局按照推进惩防体系建设“345”模式的要求，结合全市审计系统实际，围绕“系统全域覆盖、市县（区）整体构建、突出审计特色”的构建目标，以宣传教育、监督制衡、查处惩戒、运行保障“四大机制”建设为重点，构建具有审计特色的惩防体系基本框架；以明职责、清事权、定流程、查风险、建制度“五步递进”为路径，开展以岗位为点、以流程为线、以制度为面的廉政审计风险防控机制建设，建立以岗位为基础，以规范权力运行为核心，以完善制度建设为重点，点线面相结合的廉政审计制度体系。
1.以岗位为点，全面查找审计机关廉政风险。一是全员参与，结合岗位（科室、科室）职责、业务流程、制度执行、服务效率、管理机制等内容，围绕权力运行的轨迹，逐级、逐岗、逐个环节，查找思想道德、岗位职责、业务流程、制度机制和外部环境五类廉政风险。二是采取自己找、领导提、群众帮、集体定，自下而上和自上而下的方法，全面客观查找。三是分局领导、中层干部、非领导三个岗位层次，查找出局领导岗位在重大决策、重要人事任免、重大项目安排以及大额资金使用和执行议事规则等方面的廉政风险13个，中层干部岗位在行使审计监督权、自由裁定权、现场决定权、物资采购权、内部管理权过程中存在的廉政风险46个，非领导工作人员岗位廉政风险34个。四是突出重点、敏感、关键岗位，查找以审计组长、主审为主的重点岗位廉政风险 6个，以人员录用、干部提拔任用、考核评优等为工作内容的敏感岗位风险12个，以文书保密、物资采购及审核把关为工作内容的关键岗位风险13个。
2.以程序为线，围绕重点环节查找廉政风险。组织各科室按照“三定”规定赋予的职责，清理事权，制定流程。针对审计业务流程，紧紧抓住腐败问题易发生的重点环节查找风险17个。一是在审前准备阶段，重点查找了科室负责人、
审计组长和主审在审前选点、审前调查、实施方案编写中可能照顾私人关系、故意回避、有目的地选择利益单位审计牟利等风险。二是在现场审计阶段，重点查找进点撤点、审计查证、举报保密、延伸、复核、费用结算、重大案例等9个风险点。三是在审计报告阶段，重点查找少汇漏报审查结果、擅自放问题、淡化处理、通风报信补充虚假证据解脱责任等风险。四是审计处理阶段，重点查找对被审计单位性质严重的问题，无原则使用自由裁量权，从轻处理或不处理，为谋取私利对整改结果核实不认真或授意被审计单位虚假整改等风险。通过以岗位为点，以程序为线，全面查找廉政风险，分析评估确定风险等级，形成了岗位、科室、单位 “三个层次”的廉政风险点体系。
3.以制度为面，完善廉政风险防控机制。针对查找出的廉政风险，以制度约束为切入点，抓住决策过程、执行过程和监督检查三个环节，制定预防控制各类风险的具体措施，一个风险点制定一项措施，一类风险制定一项制度，形成以岗位为点，以程序为线，以制度为面，环环相扣的廉政风险防控机制，提升廉政风险防范的针对性和实效。一是针对领导岗位和重点、关键、敏感岗位，提出风险防控具体措施。如为了避免领导班子在重大事项决策、重要人事任免和大额资金使用等方面出现廉政风险，完善党组议事制度和“三重一大”决策制度。为了保证干部提拔任用的公平公正，实行个人年度工作实绩量化考核办法、干部管理工作暂行实施办法，建立具有良好用人导向的干部选拔任用机制和有利于优秀人才脱颖而出的竞争机制。二是针对工作流程中重点环节，从加强对涉险岗位人员教育管理、配置制衡权力、规范和监督职权运行等方面制定风险防控措施。通过梳理业务流程，制定了审计项目计划管理办法、审计法制工作部门在全过程质量控制中关口前移、提前介入审计项目有关工作的办法等相关制度，为促进审计人员正确行使自由裁量权，制定了规范行政处罚自由裁量权实施办法、审计项目复核、
审计项目会审及审计执法过错责任追究等制度。为落实“八不准”审计纪律，切断与被审计单位的经济往来，制定了外勤经费自理的管理办法。三是切实加强对廉政风险点的防控。制定了岗位廉政风险三级预警实施办法、廉政风险点预防及控制暂行办法，把廉政风险点管理延伸到工作的各个岗位，打造覆盖权力运行全过程的防控链条。
（三）以实行六项基本制度强化监督为关键，提高制度的执行力。审计组处于审计工作的前沿，也是审计机关廉政建设的重点。为了规范、监督审计组及审计人员廉洁从审，我局制定了审计“八不准”纪律规定，前移监督关口，实行全程监督，严格执行廉洁从审六项基本制度。一是廉政审计承诺制度。所有审计项目，在审计进点前，审计组长必须与驻局纪检组签订廉洁从审承诺书。承诺书一式三份，审计业务档案一份，局分管业务领导一份，驻局纪检组廉政档案保存一份。同时，分管业务副局长和纪检组长及时予以提醒，要求审计组严于律已，清正廉洁，严格执法，秉公办事。二是审计公示制度。审计组进点时，在被审计单位张贴公告，公布审计依据、审计程序，审计组进驻的时间、审计方式、审计人员姓名及联系电话、审计举报电话、审计纪律八项规定等，以接受被审计单位和社会的监督，防止出现“审计监督商品化、审计操作暗箱化”的倾向。三是审计组兼职廉政监察员制度。所有审计项目审计组指定一名成员担任廉政监督员，负责该审计项目的廉政监督工作。此外，还实行特约审计员监督制度，特约民主党派和无党派人士监督审计工作。四是纪检监察现场督查回访制度。在审计项目实施中和结束后，由驻局纪检组和监察室采取现场督查、暗访等方式，到被审计单位了解审计人员在审计期间执行审计工作纪律的情况，将事中监督与事后监督有机结合起来。五是检查通报整改制度。每月召开一次廉洁从审讲评会，每半年开展一次廉洁从审情况检查，将检查情况进行通报，对发现的问题督促限期整改。
六是廉政审计责任追究制度。通过建立健全执法过错责任追究制度、违法违纪案件查处制度、工作人员违反审计纪律的处理规定等相关制度，实现用制度约束行为，将干部职工的廉政情况记入廉政档案，作为年终考核的重要依据，并实行一票否决。通过实行廉洁从审六项基本制度，强化监督，使审计“八不准”纪律内化于干部职工的心中，外化为干部职工的自觉行动，成为廉洁从审铁的纪律。据不完全统计，20xx年以来，市审计局共拒收和上交礼金、有价证券及礼品价值15万余元，谢绝被审计单位和有关单位的宴请260多人次、公费邀请旅游60余人次。
（四）以完善制度加大审计力度为基础，发挥审计监督在反腐倡廉中的独特作用。我局在加强本单位惩防体系制度建设，“看好自己的门，管好自己的人”的同时，进一步完善了审计项目计划管理、经济责任审计、政府投资项目审计、审计公开等一系列以审促廉制度，加大审计监督力度，整合力量，选择重点领域、重点部门和单位、重点项目和资金进行重点审计，发挥审计监督在反腐倡廉中预防和惩治腐败的独特作用。一是审计覆盖面进一步扩大。20xx年，全市审计机关共完成审计和审计调查项目373个，查出违规金额60584万元，管理不规范金额146294万元。二是审计执法力度进一步加强。20xx年，全市审计机关针对审计查出的问题依法作出审计处理处罚决定，上交财政18853万元，应减少财政拨款或补贴5218万元，应归还原渠道资金3179万元，应调账处理金额18103万元。三是审计成效进一步提升。20xx年，全市审计决定到期执行率达到100%，共促进财政增收节支25740万元，审减政府投资8508万元。四是审计移送力度进一步加大。20xx年，全市审计机关共移送纪检监察部门和其他有关部门处理事项15件，涉及人员13人，涉及金额1091万元。其中，市审计局移送纪检监察部门和其他有关部门处理事项6件，涉及人员6人，涉及金额624万元。五是审计
参谋助手作用进一步发挥。20xx年，全市审计机关共提交审计报告、信息547篇，被批示采用355篇；提出审计建议795条，被采纳533条，促进被审计单位建立健全了一批规章制度。六是审计结果公开工作进一步深化。20xx年，全市审计机关向社会公开审计工作报告和审计结果公告267篇，提升社会整体反腐倡廉意识。
二、对廉政审计制度体系建设的几点思考
近几年来，我局始终把廉政审计制度体系建设放在重要位置，相继制定了一系列具体制度，也初步形成了制度框架体系，最大限度地降低了腐败发生率，推动了审计反腐倡廉工作向制度化、规范化、法制化方向发展，取得了初步成效。同时，我们也清醒地看到，适应新形势下反腐倡廉要求的廉政审计制度体系还不完备，缺乏系统性，有的制度缺乏配套和细化措施，不便于执行和操作；有的制度内容落后于实际，需及时进行清理、废止和修订；有的制度执行不力，落实不好，没有发挥应有的作用；一些容易滋生腐败的重要领域和关键环节还存在制度的漏洞。因此，要围绕完善制度、监督制度执行这两个方面，堵塞滋生腐败现象和不正之风的体制机制漏洞，才能保证审计干部廉洁从政、正确行使审计权力，才能促进审计质量提升，充分发挥审计在反腐倡廉中预防腐败和发现线索、揭露问题、查处腐败的独特作用。
（一）完善廉政审计制度内容，增强科学性和系统性。抓好制度落实，制度建设是基础。要从制度体系应有的内容出发，注重从三个方面入手，构建科学合理的制度体系。一是构建廉政审计制度体系。以科学的理念和方法来设计科学的制度体系，突出教育、监督、预防和惩治制度的建设，以宣传教育、监督制衡、查处惩戒、运行保障“四大机制”为重点，打牢惩防体系基本框架，构建廉政审计制度体系。切实使宣传教育机制有利于党员干部坚定信念，增强廉洁自律意识，
形成惩治和预防腐败的良好氛围；监督制衡机制不仅规范审计权力的行使流程，又能形成有效的权力制约；查处惩戒机制能够更有效地发现线索、揭露问题、查处腐败案件，发挥办案的治本功能，以惩促防，以惩助防；运行保障机制能够给廉政审计体系建设全面推进、有效运行，提供有力的保障和支持。在全市审计系统形成以岗位为点、以流程为线、以制度为面、以框架为体，点线面体四结合的廉政审计制度体系。二是完善制度提高制度质量。以创新性的思维和与时俱进的态度，审视梳理现有的制度，对那些滞后于实践和形势发展的制度及时修订，有明显缺陷的及时完善，需要重新制定的尽快重新制定。对那些过于原则的规定尽可能地加以细化，增强制度的严谨性、科学性和可操作性。三是推进制度建设精细化精准化。一个科学的制度，应该是易于操作、能够执行的制度。如，实行廉政责任审计组长负责制，规定了其岗位职责，但是，这些职责的条款诸如有针对性地进行廉政教育、向被审计单位宣传审计纪律、检查审计组执行审计纪律情况、小结廉政工作情况并如实汇报等大都是笼统的、定性的要求，是否进行了有针对性的廉政教育，以什么为凭据？是怎么向被审计单位宣传审计纪律的？审计组执行审计纪律情况如何检查？汇报廉政工作情况要汇报什么内容？这些都还需要进一步细化、量化，才能得到真正落实。为此，我们提出廉政审计风险标准化管理理念，探索标准化管理模式，对相关制度设定执行标准，对“规定性内容”进行简化，对操作要求和程序进行精细化精准化管理，细化各项制度的职责权限、执行要求、程序步骤和责任追究，使执行制度的责任落实到科室、人头。
（二）监督廉政审计制度执行，维护制度的严肃性和权威性。制度的效用取决于制度的执行。要在建立健全制度体系的同时，努力抓好制度落实的保障机制建设。一是健全宣传教育机制，引导制度执行。要加大制度的宣传教育力度，让每一个审计人员都熟悉制度的内容，掌握制度的精神实质，培养自觉遵守和执行制度的习惯。二是健全考核评价机制，指导制度执行。要建立制度落实考核机制，对制度落实情况定期进行考核，对执行好的充分肯定，对执行不力的进行批评教育，做到赏罚分明，增强执行制度的内动力。三是健全责任追究机制，督导制度执行。要对制度的落实实行责任分解，明确责任部门和责任人，保证制度执行到位；要
加强对制度执行情况的监督检查，严肃查处不认真执行制度、不及时执行制度和拒不执行制度的行为，切实维护制度的严肃性和权威性，为廉政审计各项制度的执行提供有力保障。