关于围填海造地对新增建设用地土地有偿使用费

与计划指标制度适用问题的法律意见书

一、具体规定的梳理归纳

（一）新增建设用地土地有偿使用费制度

1.新增建设用地及其土地有偿使用费概念

新增建设用地为农用地和未利用地转为建设用地。（填海造地造出的建设用地，其中含未明确具体用途的是否属于未利用地？）

2.新增建设用地土地有偿使用费征收范围

（1）土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）建设用地范围内的新增建设用地（含村庄和集镇新增建设用地）；（下文提及：海洋功能区划已明确围填海造地规模和范围的，应纳入土地利用总体规划，即如已纳入土地利用总体规划，则其中填造出的建设用地应缴纳新增建设土地有偿使用费。即使未明确围填海造地规模和范围的，如需要安排围填海造地的，涉及修改土地利用总体规划的，也应按法定程序修改，填造出的建设用地应缴纳新增建设土地有偿使用费。）

（2）在土地利用总体规划确定的城市（含建制镇）、村庄和集镇建设用地范围外单独选址、依法以出让等有偿使用方式取得的新增建设用地；

（3）在水利水电工程建设中，移民迁建用地占用城市（含建制镇）土地利用总体规划确定的经批准超出原建设用地面积的新增建设用地。

3. 新增建设用地土地有偿使用费缴纳主体

国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门应当在收到市、县人民政府已足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的有效凭证后，再依法办理用地批准文件。严禁市、县人民政府和有关部门将新增建设用地土地有偿使用费转嫁由用地单位缴纳。严禁在审批新增建设用地时采取“以租代征”等方式，逃避缴纳新增建设用地土地有偿使用费。市、县人民政府凡不按国家规定的等别和征收标准及时足额缴纳新增建设用地土地有偿使用费的，国土资源部和各省、自治区、直辖市国土资源管理部门一律不得办理用地审批手续和批准文件。任何地区、部门、单位和个人，均不得减免、缓缴、挤占、截留和挪用新增建设用地土地有偿使用费。（上文已明确，不论何种情形，新增建设用地土地有偿使用费应由政府部门缴纳，项目公司并非缴纳主体）

（二）围填海造地相关规定

1.围填海造地的规划

国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第1条规定：海洋功能区划已明确围填海造地规模和范围的，应纳入土地利用总体规划。未明确规模和范围的，可暂不纳入土地利用总体规划，需要安排围填海造地时，涉及修改土地利用总体规划和海洋功能区划的，应当按法定程序修改并分别报国土资源部、国家海洋局备案。

2.围填海造地的土地供应制度

（1）《中华人民共和国海域使用管理法》第32条规定：填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书， 1

向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

（2）国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第4条规定：围填海造地用于建设的，分为按区域成片开发建设和单个项目建设两种方式。

A、对区域成片开发建设的，由同级政府作为实施主体，编制区域用海规划，具体项目依法履行围填海审批手续后组织实施，形成的土地按具体项目依法履行土地供应手续。（汕头项目是否即属该种情形？）

B、对单个项目建设的：

a、属于公益性项目、符合划拨用地目录的，围填海造地竣工验收后，按划拨土地办理相关土地手续；（如汕头项目中含此类单项的，可以不用缴纳新增……？）

b、属于非公益性且依法可协议出让土地的项目，签订协议出让合同并补交土地出让金与海域使用金的差价后，申请办理土地相关手续；

c、属于经营性的项目，由国土资源部和国家海洋局另行制订规定。（招拍挂？）

（3）国土资源部办公厅《关于海域使用权证换发国有土地使用权证有关问题的复函》：填海项目中海域(不含滩涂)变为土地后，其土地利用应当符合土地利用总体规划，并按现行土地管理法律法规规定办理建设用地审批手续，核发国有土地使用权证。对土地用途不符合《划拨用地目录》的，应办理土地有偿使用手续。

（4）广东省海洋与渔业局、广东省国土资源厅《关于印发加强我省填海造地管理的通知》

第6条规定:围填海项目竣工验收后三个月内，海域使用权人应持下列证明文件到填海成陆所在地的县级以上国土资源行政主管部门办理国有土地使用权登记，换发国有土地使用证。属填海后形成的土地作为建设用地的，应先按规定办理占用国有未利用地审批手续和土地使用权出让（划拨）手续。①土地登记申请书；②海域使用权证书（复印件）；③围填海项目竣工验收文件；④围填海项目竣工测量的图件、资料；⑤建设用地批准书、《国有土地使用权出让合同》或国有土地划拨决定书；⑥办理土地登记必须提交的其他证明文件。

办理土地登记，换发国有土地使用证时，国土资源行政主管部门应在海域使用证备注栏注明“已换发国有土地使用证”字样，并将海域使用证移交原发证机关。

第7条：国土资源行政主管部门在办理土地出让（划拨）手续和土地登记发证时，应区别下列不同情况进行处理：

①围填海造出的土地用于农业用途的，经县级以上人民政府依法批准，可以确定给围填海的单位或者个人长期使用，使用期限最长不得超过50年，符合《土地管理法》第五十四条规定的建设用地的，可按划拨方式办理用地手续和国有土地使用权登记发证。

②围填海造出的土地用于《土地管理法》第五十四条规定以外的建设用地的，应按土地管理有关规定实行有偿使用，办理土地使用权出让手续，缴纳土地出让金（土地出让价格按当地的地价标准扣除海域使用权人缴纳的海域使用金、资源补偿费和实际投入的填海成本计算），按出让国有土地使用权登记发证。

2

③围海后形成的土地按规划作为经营性项目用地的，在围填海项目竣工验收后，由市、县人民政府土地储备机构实行收购，土地使用权按国家和省的有关规定以公开交易的方式出让；或者先由市、县人民政府收回土地，土地使用权按公开交易方式出让后，再从土地出让收益中扣还原海域使用权人已缴纳的海域使用金、资源补偿费、实际投入的填海成本以及合理的填海利润。土地使用权以公开交易的方式出让后，由受让人依法办理土地登记手续。

二、填围海造地对新增建设用地土地有偿使用费和计划指标制度的适用

（一）填围海造地对新增建设用地土地有偿使用费制度的适用

制度梳理：

（1）

（2）

结论：

论证分析：

围填海造地是否适用新增建设用地土地有偿使用费的规定，关键在于判断围填海造地是否属于新增建设用地范畴。

新增建设用地是指农用地和未利用地转为建设用地。

围填海造地都是先有具体项目或实际需求并经过审批后才能实施，并非是在实施围填海造地形成未利用地后再确定项目或需求。因此，围填海形成土地后，将按照项目确定的土地用途（即建设用地（公益性、非公益性并可协议出让、经营性）和农用地）使用，不存在农用地和未利用地向建设用地的转用。或者从广义范畴角度，围填海造地是新增建设用地的一种新方式，并列于“农用地和未利用地转用建设用地”的新增建设用地方式。因此，围填海造地不属于“农用地和未利用地转用建设用地”的新增建设用地范畴，不适用现行新增建设用地土地有偿使用费制度。

结论：

（二）围填海造地对新增建设用地计划指标制度的适用

制度梳理：

国土资源部、国家海洋局《关于加强围填海造地管理有关问题的通知》第1条规定：“从20xx年开始，依据国家国民经济和社会发展计划，国土资源部在下达土地利用年度计划时，将建设用围填海计划同时下达。国家海洋局下达建设用和农业用围填海计划。建设使用农用地和未利用地计划指标，与建设使用围填海造地计划指标，不交叉使用，分别进行统计和考核。”

建设使用农用地和未利用地计划指标，即新增建设用地计划指标。

围填海造地计划指标包括建设用围填海计划指标和农业用围填海计划指标。

建设使用农用地和未利用地时，使用新增建设用地计划指标；建设使用围填海造地时，使用围填海造地计划指标。新增建设用地计划指标与围填海造地计划指标同时下达，分别使用，互不交叉。

结论：

围填海造地直接受围填海造地计划指标约束，不受新增建设用地计划指标限制。 3

第二篇：建设用地制度与政策

一

1．全部土地都为社会主义公有制。

2．土地的社会主义公有制分为全民所有制和劳动群众集体所有制两种。

3．土地的全民所有制采取的是国家所有制的形式，该种所有制的土地被简称为国有土地，其所有权由国家代表全体人民行使，具体由国务院代表国家行使。

4．土地的劳动群众集体所有制具体采取的是农民集体所有制的形式，该种所有制的土地被简称集体土地。农民集体的范围有下列3种：(1)村农民集体；(2)村内两个以上农村集体经济组织的农民集体；(3)乡（镇）农民集体。

5．城市市区的土地全部属于国家所有。市里所说的城市不包括城市郊区。

6．农村和城市郊区的土地有的属于国家所有，有的属于农民集体所有；除法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

7．建制镇既不属于《宪法》和《土地管理法》所说的城市范畴，也不属于其所说的农村和城市郊区的范畴。 国家实行土地登记制度。

国家实行土地有偿有限期使用制度。除了国家核准的划拨土地以外，凡新增土地和原使用的土地改变用途或使用条件、进行市场交易等，均实行有偿有限期使用。

国家实行土地用途管制制度。根据土地利用总体规划，将土地用途分为农用地、建设用地和未利用土地。 国家实行保护耕地的制度。

二

1．农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。

2．宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。

三

县级以上人民政府对所管辖的土地进行登记造册。属于国有土地的，核发《国有土地使用证》；属于集体土地的，核发《集体土地所有证》；使用集体土地的，核发《集体土地使用证》。

依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

四

1．通过行政划拨方式（含征用集体土地）取得。

2．通过国家出让方式取得。

3．通过房地产转让方式取得（如买卖、赠与或者其他合法方式）。

4．通过土地或房地产租赁方式取得。征用和出让方式取得建设用地土地使用权的有关制度、政策与相应规定。

五

1．珍惜耕地，合理利用土地的原则。

土地是人类赖以生存和生活的基础，具有有限性和不可再生性的特点。中国耕地具有四个明显的特点：

(1)人均占有耕地少；

(2)耕地总体质量差；

(3)生产水平低；

(4)退化严重，后备资源不足。

2．保障国家建设用地的原则。

3．妥善安置被征地单位和农民的原则。

妥善安置主要包括五个方面：

(1)要给被征地单位妥善安排生产用地；

(2)要妥善安置征地范围内的拆迁户；

(3)对征用的土地要适当补偿；

(4)对因征地给农民造成的损失要适当补助；

(5)对征地造成的剩余农民劳动力要适当安排。

4．有偿使用土地的原则。

有偿使用土地，是土地使用制度改革的核心内容。有偿使用土地有多种形式，如土地使用权出让、土地租赁、土地使用权作价入股。

5．依法征地的原则。

六

1．征用土地实行两级审批制度，即国务院和省级人民政府。

2．征用农地的，应先办理农用地转用手续，同时办理征地审批手续。

3．基本农田，基本农田以外的耕地超过35公顷的，其他土地超过70公顷的，由国务院审批。

4．其他用地和已经批准农用地转用范围内的具体项目，由省级人民政府审批并报国务院备案。 七

根据《土地管理法》的规定，征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补贴费以及地上附着物和青苗的补偿费

1．土地补偿费和标准

土地补偿费是征地费的主要部分。国家建设征用土地，由用地单位支付土地补偿费。土地补偿费的标准为：

(1)征用耕地的补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的6至10倍。

(2)征用其他土地的补偿费标准由少、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。

2．安置补助费

安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征地单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的4-6倍。

3．地上附着物和青苗补偿费等

城市郊区菜地，是指连续3年以上常年种菜或养殖鱼、虾的商品菜地和精养鱼糖。

4．临时用地补偿

经批准的临时用地，同农村集体经济签订临时用地协议，并按该土地前3年平均年产值逐年给予补偿。但临时用地逐年累计的补偿费最高不得超过按征用该土地标准计算的土地补偿费和安置补助费的总和。

5．合理使用土地补偿费、安置补助费

八

征用集体土地的工作程序是：

1．申请用地。

建设单位持经批准的设计任务书或初步设计、年度基本建设计划以及地方政府需提交的相应材料、证明和图件，向土地所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门申请建设用地，

2．受理申请并审查有关文件。

县级以上人民政府土地行政管理部门负责建设用地的申请、审查、报批工作，对应受理的建设项目，在30日内拟定农用地转用方案、补充耕地方案、征地方案和供地方案，编制建设项目用地呈报说明，经同级人民政府审核财政部后报上一级土地管理部门审查

3．审批用地。

4．征地实施。

经批准的建设用地，由被征用土地所在地的市县人民政府组织实施。

征地公告的内容包括：批准征地的机关、文号、土地用途、范围、面积、征地补偿标准、农业人口安置办法和办理补偿的期限等。

5．签发用地证书。

6．征地批准后的实施管理。

7．颁发土地使用证。

8．建立征用土地档案。

九

土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权在一定年限内出让给上地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。出让的含义一般包括以下内容：

1．土地使用权出让，也称批租或土地一级市场，由国家垄断，任何单位和个人不得出让土地使用权；

2．经出让取得土地使用权的单位和个人，在土地使用期限内只有使用权，在使用土地期限内对土地拥有使用、占有、收益、处分权；土地使用权可以进入市场，可以进行转让、出租、抵押等经营活动，但地下埋藏物归国家所有。

3．土地使用者只有向国家支付了全部土地使用权出让金后才能领取土地使用权证书。

4．集体土地不经征用（成为国有土地）不得出让；

5．土地使用权出让是国家以土地所有者的身份与土地使用者之间关于权力义务的经济关系，具有平等、自愿、有偿、有限期的特点。

十

土地使用权出让必须符合土地利用总体规划、城市规划和年度建设用地计划；根据省市人民政府下达的控制指标，拟定年度出让国有土地总面积方案，并且有计划、有步骤地进行。出让的每幅地块、面积、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划、建设、房产管理部门共同拟定，按照国务院的规定，报经有批准权的人民政府批准后，由市、县人民政府土地管理部门实施。

十一

《出让条例》规定了出让最高年限如下：

1．居住用地70年。

2．工业用地50年。

3．教育、科技、文化卫生、体育用地50年。

4．商业、旅游、娱乐用地40年。

5．综合或其他用地50年。

十二

1．土地使用权届满的收回。

2．国家有权提前收回土地使用权。国家根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，但在收回时应根据土地使用者使用土地的实际年限和开发程度、利用土地的实际情况给予适当补偿。

3．因土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回土地使用权。土地使用者不履行土地使用权出让合同而收回土地使用权有两种情况：一是未如期支付地价款的，在签约时应缴地价款的一定比例作为定金，60日内应支付全部地价款，逾期未全部支付地价款的，出让方依照法律和合同约定，收回土地使用权并不退定金；二是土地使用者未按合同约定的期限和条件开发和利用土地，由县以上人民政府土地管理部门予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款，直至无偿收回土地使用权，这是对不履行合同的义务人采取的无条件取消其土地使用权的处罚形式。

4．司法机关决定收回土地使用权。

十三

土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于期满前一年向土地管理部门提出申请，经批准续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，按规定支付地价款并更换土地权属证件。

十四

土地使用权出让合同的主要内容：

1．合同的正本、副本。主要内容有：签约双方当事人；出让地块的位置、面积、界线等自然情况；地价款数额、定金、支付方式和期限；土地使用期限；动工及开发期限；取得土地使用权的方式及违约责任等。

2．土地使用权出让合同附件。主要内容有：地块四至平面图、界桩定点、土地利用要求、城市建设管理要求、建设要求、建筑面积、限高、绿化率、建筑比例等。

3．补充合同。主要内容有：双方在土地使用权出让格式合同中尚未包括的未尽事宜，合同文本需要变换的事项等。

十五

1．用地单位必须按合同约定开发使用土地，超过开工满一年未动工的，按地价款的20%以下征收土地闲置费；满二年未动工的，可无偿收回土地使用权，因不可抗力或者政府、政府有关部门行为或者动工开发必须的前期工作造成动工开发书迟延的除外。

2．用地单位改变土地利用条件及用途，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政管理部门的同意，变更或重新签订出让合同并相应调整地价款。

十六

下列建设用地可由有批准权的人民政府依法批准，划拨土地使用权：

1．国家机关用地和军事用地。

2．城市基础设施和公共事业用地。

3．国家重点扶持的能源、交通、水利等项目用地。

4．法律、行政法规规定的其他用地。

对未经批准擅自转让、出租、抵押、划拨土地使用权的单位和个人，县级以上人民政府土地管理部门应当没收其非法收入，并根据情节处以罚款。

十七

1．房产所有权人以营利为目的，将划拨土地使用权的地上建筑物出租的，应当将租金中所含土地收益上缴国家。

2．用地单位因发生转让、出租、企业改制和改变土地用途等不适办理土地出让的，可实行租赁。

3．租赁时间超过6个月的，应办理租赁合同，合同期限不得超过出让年限。

十八

国有企业改革中的划拨土地。对国有企业改革中涉及的划拨土地使用权，可分别采取国有土地出让、租赁、作价出资（入股）和保留划拨土地使用权等方式予以处置。

下列情况应采取土地出让或出租方式处置：

1．国有企业改造或改组为有限责任或股份有限公司以及组建企业集团的。

2．国有企业改组为股份合作制的。

3．国有企业租赁经营的。

4．非国有企业兼并国有企业的。

下列情况经批准可保留划拨土地使用权：

1．继续作为城市基础设施用地，公益事业用地和国有重点扶持的能源、交通、水利等项目用地，原土地用途不发生改变，但改造或改组为公司制企业除外。

2．国有企业兼并国有企业、非国有企业及国有企业合并后的企业是国有工业企业的。

3．在国有企业兼并、合并中，一方属于濒临破产企业的。

4．国有企业改造或改组为国有独资公司的。

以上2、3、4项保留划拨土地方式的期限不超过5年。

十九

经法定手续，已征用、划拨、出让方式取得土地使用权的单位或个人，未按规定的土地用途利用土地，也未经原批准用地的人民政府同意，超过规定的期限未动工开发的建设用地，视为闲置土地。

在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权，闲置一年以上按出让金20%以下征收土地闲置费。 已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年以上未动工建设的，按省、自治区、直辖市的规定征收土地闲置费。

未按建设用地批准书和土地使用权出让合同规定的期限动工开发建设的用地单位，连续两年以上未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回土地使用权并予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同，撤销《国有土地划拨决定书》、《建设用地批准书》、注销土地登记和土地证书。 下列土地属于闲置土地：

1．未按建设用地批准书和土地使用权出让合同规定的期限开发利用土地的。

2．核准使用的土地，自土地使用权出让合同生效或建设用地批准书颁发之日起满一年未动工开发建设的。

3．已动工开发，但开发建设面积不足应开发建设面积1/3，或投资额不足总投资额25%且未经批准终止开发建设连续满一年的；

4．法律、行政法规有其他规定的。

1．延长开发建设期限，但最长不得超过一年。

2．变更土地用途，办理有关手续后继续开发。

3．安排临时使用，待原项目具备条件后，重新批准开发，土地增值的，由政府收取增值地价。

4．政府为土地使用者置换其他闲置土地。

5．政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者进行开发建设，对原用地单位给予经济补偿。

6．政府收回土地，并与土地使用者签订收回土地协议书。

7．因政府及有关部门行为造成土地闲置的，由政府和用地单位协商处理。