改革试点丨聚焦主任检察官办案责任制试点之三：重庆篇 夏阳（重庆市渝中区人民检察院检察长）：
尊敬的各位领导、专家、学者、同仁：大家好！很荣幸能够受邀参加第十届国家高级检察官论坛，并就我院关于检察人员分类管理和检察官办案责任制改革的试点情况与大家进行交流学习。下面，我主要从三个方进行汇报我们院的情况。
一、我院实施改革的背景。我院所处的渝中区是重庆的“母城”，全区水陆域面积为23. 71平方公里，常住人口72万，流动人口约1 0 0万人次。我院在编干警160人，平均年龄36岁。在实施分类管理改革前，我院实行“承办人建议、部门负责人审核、检察长审批”三级审批的办案模式，但随着检察职能的精细化和刑事案件的高发态势，三级审批的模式已难以适应检察工作发展的新形势，推进改革势在必行。20xx年我院被最高检确为全国首批检察人员分类管理改革试点单位，我院踏上了改革探索的征程。20xx年底，我院又被最高检确定为检察官办案责任制改革试点单位，在检察人员分类管理基础上，继续推进检察官办案责任制改革试点工作。
二、改革试点的情况。一是实行检察人员分类管理。我院将检察人员分为检察官、检察事务官、检察行政人员三大类。我们又依照改革要求将检察人员分为检察官、检察辅助人员、司法行政人员三大类，实行检察官员额制。根据我院出台的《检察官选任管理办法》，直接任命或选拔任命了41名检察官，占我院总人数的33%；检察辅助人员81名，占检察人员总数的53%；司法行政人员22名，占检察人员总数的14%。
二是充分赋权予检察官。1.厘定了《检察官职权》。详细列明了247项权力清单。近三年来，我院刑检部门19名检察官共依法独立作出批捕决定4592人和起诉决定6413人，分别占批捕人数的96.7%和起诉人数的93.5%。2.将部分终局性的案件处理权适当赋予检察官。20xx年，主要是将部分不批捕权和否起诉权下放至检察官行使。
三是制定了检察官办案组织岗位职责规范。1.规定了检察长、检委会委员等具有较高法律职务的检察官应当以亲历性方式参与一定数量的案件办理。2.明确了业务部门主任检察官的岗位职责。3.强调了检察官在阅卷、讯问犯罪嫌疑人、法律文书审核、案件汇报、普通程序出庭等关键诉讼节点的亲历性。4.分清了检察官和检察辅助人员的岗位职责。
四是建立了检察官晋升及监督考核机制。首先，出台了《检察职务晋升办法》，严格规范法律职务晋升工作，在《检察官法》规定基础上，进一步提高了检察员的任命条件，严把检察员质量关。近三年，我院仅任命了6名检察员，基本实现了新任检察员的职业化、专业化。其次，出台了《检察官评价暨执法档案管理办法》，确立了以法律素养、办案禽邑力、职业操守为内容和以检察官互评为机制
的考核评价体系，建立了以年度办案记录为载体的检察官执法档案。其三，制定了《检察官办案责任制暨人员分类管理绩效考核办法》，根据检察官、检察辅助人员、司法行政人员的不同岗位职责，明确各岗位的执法标准和责任，实行奖惩制度，有效增强各序列人员的工作积极性。
三、改革试点中面临的主要问题及建议。一是关于检察长和检委会的职责定位问题。目前改革就检察权在检察长或检委会与之间的运行关系进行了较大调整，赋予了检察官更大自主权。在赋予检察官更大执法办案自主权的背景下，检委会或检察长的工作职责应当从对案件的审批决定转移到亲自办理本区域内重大疑难复杂案件和保证法律、政策在本区域准确适用上来，减少个案干预。同时，让其丰富司法经验在对检察官指导和监督中充分发挥作用。
二是关于内设机构整合的可行性问题。从我院改革的实践看，内设机关整合与检察官办案责任制之间没有必然联系，且强行整合内设机构至少存在以下问题：第一，行政事务无人承担。从目前的的现实情况上看，检察机关并非纯粹的执法办案单位，日常工作中有相当一部分政治学习、培训交流、行政管理等事务，一旦取消内设机构，上述事务将无法落实。第二，对内影响晋升。在单独的检察官职务晋升序列尚未建立的情况下，内设部门机构负责人几乎是干警唯一的晋升通道。相较于党政机关而言，检察干警的晋升本来就比较困难。试点一开始，就将干警本来就狭窄的晋升通道几乎完全堵死，影响干警参加改革的积极性。第三，不符合检察分工专业化的方向。
另外，关于检察官等级待遇的问题。根据最高检试点方案，主任检察官享受本院内设部门正副职领导待遇，也只是正副科级待遇。同时，我们建议通过行政级别解决检察官的职级待遇不符合检察职业特点和司法规律。谢谢！
钟勇（重庆市渝北区人民检察院检察长）：
各位领导、专家、检察同仁大家好，20xx年根据最高检的要求在重庆市院指导下，我院进行了检察人员分类管理改革。此次主任检察官办案责任制改革试点工作，我认为是检察人员分类管理改革的深化和发展。我们主要做了以下工作：
一、科学分类人员。20xx年试行检察人员分类管理改革时，我院将检察人员划分为检察官、检察官助理、检察行政人员。此次按照要求将检察人员重新划分为主任检察官、检察辅助人员、司法行政人员，这种划分更加科学合理。目前我院共有在编干警133人，从人员分类来看院领导8人，包括两名专职检委会委员，占6%；主任检察官30人，占22.6%；检察辅助人员78人，占58.6%；行政人员17人，占12.8%。人员各项比例符合最高院改革试点要求。
二、稳定内设机构。20xx年试行检察人员分类管理改革的时候，根据突出司法属性、淡化行政色彩的原则，我院将内设机构整合为三局两部一室六个部门，即：职务犯罪侦查局、刑事检察局、诉讼监督局、政治部、检察事务部、检察长
办公室。20xx年按照重庆市检察院的要求设立了未成年人刑事检察局，最终形成了四局两部一室的机构设置。同时在四个业务局和检察长办公室设立了若干主任检察官办案组织，每个办案组织设主任检察官一名、检察辅助人员二到三名，由于内设机构设置符合改革试点要求，所以此次我们没有进行变动。
三、权限有放有收。20xx年试行检察人员分类管理改革的时候，我院对检察官进行了大胆授权，如批捕权、起诉权等。从九年的实践看，总体效果是好的，但也存在一些问题。经认真研究，此次对主任检察官的权限进行了完善，有放有收。
四、理论业务关系。20xx年试行检察人员分类管理改革的时候，我院对检察长、检察官、检察官助理、检察行政人员的关系进行了界定，此次改革试点对这些关系进行了重申和完善，主任检察官独立办案、独立负责、独立决定，遇到重大复杂疑难和有影响的案件，主任检察官不能决定的时候可以提请主任检察官联席会议，进行研究提出参考意见，确实无法决定时由分管检察长决定或者提请检察委员会研究决定。
五、加强监督制约。20xx年试行检察人员分类管理改革时，我院制定了内勤管理办法、检委会办公室工作细则等，建立了命案审查制等机制，此次为了加强对主任检察官的监督又出台了检察官执法办案监督办法，进一步完善了检委会监督、检察长监督、业务部门负责人监督、案件管理中心监督、纪检监察监督、办案组织间监督、办案组织内部监督等监督措施，同时每年随机抽取两名主任检察官向区人大常委会作述职报告，接受外部监督，形成了内外结合、点线交叉的全方案监督制约模式。
六、强化机制保障。按照最高检试点方案，主任检察官享受内设部门正职或者副职领导待遇，目前，我院30名主任检察官中有副调研员5名、正科22名、副科3名。今年又向区委提出了增加内设机构领导职数，经书面提获得同意。至此，我院内设机构领导职数由17名增至40名，同时还向区委提出享受部门政策待遇及副调研员的主任检察官应占主任检察官总数的1/4，因此副调研员的名额由原来的5名增加为8名。
七、严格人才选拔。按照最高检试点方案，结合队伍建设实际，在选拔任命主任检察官方面，我院规定新任主任检察官采取竞争上岗和选拔任命相结合的方式产生。主任检察官每年考核一次，任期三年，实行淘汰一次，如任期内不能胜任或者有违法违纪的行为，可及时免除主任检察官职务。
存在的问题，一是放权与能力不适应的问题。二是关于调动大多数人积极性的问题，衡量一项改革成功与否，就是看它是否调动大多数人的积极性，检察官办案责任制对主任检察官在职级晋升、机制保障上进行了倾斜，激发了主任检察官的工作乐趣，但有可能挫伤检察辅助人员、司法行政人员的积极性，要最大限度地调动这些人的积极性。三是相关规定需细化。最后一个问题，我院治理的办
法虽然详细规定了主任检察官的责任、权利和义务，但实践中可能会遇到个别主任检察官往往因案情复杂等理由将案件过多地提交主管检察长，从而推卸责任，责权利相统一难以落到实处。我相信通过此次高级检察院论坛取得的成功，专家指点，兄弟检察院好多做法、好多经验，存在的问题会逐渐得到解决。谢谢大家！
程晋意（重庆市武隆县人民检察院检察长）：
主持人，各位领导、专家，大家下午好！20xx年12月以来，武隆县院认真落实最高检《试点方案》及政治部《指导意见》，积极稳妥推进试点实施，新机构、新机制于今年8月1日开始运行。现从三个方面汇报：
一、改革试点工作推进情况。首先，认真总结分类管理改革试点工作，奠定办案责任制改革试点的坚实基础。20xx年12月，重庆市院确定我院为检察人员分类管理改革试点院（40人）。取消原内设机构，设立检察事务部、政治部、检察长办公室、职侦局，选任7名直接对检察长（副）负责的独立检察官依法行使侦监、公诉、控申、民行、监所等5个部门的检察权。业务工作由“三级审批”变成了 “二级审批”的办案模式。特别是公诉部门一直实行主诉检察官责任制，凸显了检察官在业务中的核心地位，强化了司法属性，淡化了行政色彩,为本次试点提供了经验，奠定了良好的基础。
第二，扎实开展试点准备工作。一是专题汇报，成立了以县委常委、政法委书记为组长的试点工作领导小组。二是赴广东顺德、湖北随州、渝北、渝中等地进行了实地考察学习，深入调研形成方案初稿。三是召开专家论证会，并有幸向检察业务专家专题咨询。四是方案经县试点工作领导小组和市检察院初审，再经县委常委会审核同意后报批、报备。
第三，积极稳妥推进试点实施，新机构新机制有序有效运行。一是思想发动充分，干警参与热情较高。二是实行竞争上岗、双向选择和组织调整相结合，体现了人力资源配置原理。三是助理检察员选任后经人大常委会法定程序任命为检察员，中层干部及主任检察官任用经县委政法委法批复，院内外认可度高。8月1日，新机构启动，新办案机制运行。方案实施和工作交接平稳有序，党组成员分工和专委联系工作同时进行调整，全院干警很快进入了新的状态。
二、主要内容及特点。第一，立足于为同等规模的县级检察院改革提供参考。我院在总体方案和实施办法上，充分体现高检和市检察院的要求，特别注重结合武隆小县小院（政法干警专项编制63人）的实际情况，立足于为全国相同规模的县级检察院提供借鉴。为此，与西南政法大学法学院联合成立课题组，深入调研运行情况，持续跟踪问效。
第二，根据职权、职能类别和编制工作原理整合内设机构为“三部三局一队一室”模式。根据检察权的类别将七大具体业务部门整合为刑事检察局、职务犯罪侦查局、诉讼监督局；根据职能性质将综合管理部门整合为院务部、政治部、
检务部，另按规定设置司法警察大队和监察室，成为 “三部三局一队一室”模式（主要内设机构只有6个），县编委给予充分肯定并印发正式文件。主要基于以下几个方面考虑，一是综合部门称部、具体业务部门称局，在基层党政事业单位、法检两院及军队也在使用，很常用、易理解，也与法律监督地位相适应，便于与原有机构承接对应、与上级职能部门对口对接。二是院务部作为检察政务和检务保障部门，对应对口办公室、检察事务部等部门；“检务部”作为综合业务管理部门，吸收案件管理中心、检委会办事机构、检察长办公室、研究室的职能。二者称谓比较贴切、规范、名实相符，全面、准确地反映部门职能性质，符合机构设置原理。三是重庆的职务犯罪侦查局、其他省市及20xx年重庆渝中区、渝北区改革试点的刑事检察局、诉讼监督局也已成共识。设置“捕诉合一”的刑事检察局，整合民行监所控申为诉讼监督局，对小院来说更是较好选择。三是保留司法警察大队，实行归队管理、统一派警，其人员作为检察辅助人员配属到其他部门工作。四是按规定设监察室，与政治部合署办公。
第三，所有业务部门配备主任检察官组成基本办案组织。在所有业务部门配备14名主任检察官, 任期三年，其中刑检5名，职侦4名、诉讼监督3名、检务部2名，每名主任检察官根据部门不同配备1—4名检察辅助人员，组成基本办案组织。如果案件大量增多、人员临时不足时，还可由检务部临时调配检察辅助人员。制定检察官权限分配方法，进一步放权于主任检察官，但授权比渝中区和渝北区小。在主任检察官与部门负责人关系上体现强化司法属性、淡化行政色彩化，但又不是去行政化，部门负责人不负责案件审核，但仍然负有行政管理和案件管理权责。
第四，具体实施上结合人员分类管理要求和现有人员结构素能情况。我们考虑了检察业务人员与检察行政人员的比例设置，检察业务人员占82.5%，行政人员占17.5%，主任检察官人数设置考虑了主任检察官人数加上检察长（副）和专委不超过编制总数的33%。其中刑检局、职侦局、诉监局等一线办案的检察人员力量。在实施中，除政治部主任、职侦局局长系党组成员外，刑事检察局、诉讼监督局的主要负责人由分管检察长兼任，另设副局长由主任检察官兼任。检务部作为综合业务管理部门，主任由检委会专职委员兼任，副主任由主任检察官兼任。
第五，试点过程中始终坚持完善检察组织体系与健全检察权运行机制相统一。我院认为在检察官办案责任制的框架下，检察权的运行是检察权纵向配置和横向配置的检察组织体系有机运行的结合。从纵向配置来看，检察长统一领导全院工作，检察长授权主任检察官行使检察权。从横向配置来看，检察长通过授权若干副检察长、分设若干内设机构并授权若干主任检察官行使相应的检察权，纵横交织形成检察组织体系，在此基础上形成扁平式配置方式、大部制管理模式、多点
式办案单元的检察权运行体系，从而构建权责明晰、分工负责、相互配合、相互制约的检察一体化格局，来更好地落实检察机关依法独立公正行使检察权。 第六，新机构、新机制运行成效逐步显现。一是新人新面貌、新气象，精气神比较足、干劲比较大、积极性比较高。二是机构职能职责更加明确，一线办案力量得到加强。特别是检务部综合业务部门的管理、监督、服务三位一体的作用显现；刑事检察局的办案质量和效率有所提高；职侦局4个主任检察官分成2个大组，办案人力资源得到有效利用。三是执法办案责任更加明确，检察人员特别是主任检察官对办案质效及执法规范化更加重视。四是健全专门场所、设立检察庭，开展公开审查案件、公开宣告不起诉决定。五是选派主任检察官就近到全国模范检察院——重庆渝北区检察院刑事检察局挂职跟组办案，感到受益很大。 第七，试行检察官办案责任津贴制度并与绩效考核挂钩。鉴于目前现有津贴已有国家规定的检察官津贴、办案补贴、加班津贴，我院提出试行检察官办案责任津贴制度，主任检察官（不包括检察长、副检察长等领导）的责任津贴明显高于其他人员，年度考核合格后发放。
三、工作打算及思考建议。第一，坚持检察官办案责任制改革试点与司法改革、法治建设新动向协调一致。坚持依法有序、积极稳妥，密切关注司法改革新动向，确保试点的正确方向。在先行先试中增强前瞻性，密切关注试点运行情况，发现问题及时纠正解决。在强化主任检察官主体地位、强化司法属性的同时，一方面加强领导和业务指导，注重发挥检委会决策咨询和主任检察官联席会议的业务咨询作用，切实提高办案水平；另一方面内设机构是检察权运行的载体，应当将检察机关内设机构整合和检察权内部配置同等重视、同步进行，体现弱行政化而不是去行政化。内设机构整合及名称是检察权的外化形式，建议高检多指导，试点院之间多交流，加强这方面的调查研究。
第二，建立完善和落实配套制度机制。一是落实《关于成立主任检察官考评委员会的通知》的指导意见，探索切合检察人员实际、具有操作性的考评方法，试行主任检察官向人大常委会述职制度。二是进一步明确领导、指导、教育管理、监督和配合制约的权责，落实和健全检务公开和人民监督制度、办案责任制度机制体系。三是加强学习培训，继续选派人员就近到模范检察院、先进检察院挂职锻炼、跟组办案。四是加强职业保障，落实责权利统一，需要下一步落实检察官办案责任津贴，年终考核后会发放。
第三，进一步提升检察工作质效和水平，彰显试点工作实际成效。加强检察人员职业化、专业化建设，特别是进一步强化现代司法理念、改进司法办案方式，在推进司法过程公开、主任检察官亲历办案程序、注重运用司法技术等方面下功夫见成效，提高办案质效和水平，提高检察公信力，以检察工作的实际成效彰显改革试点成果。
最后，武隆县是一个人口小县，又是一个新兴的旅游大县，拥有“世界自然遗产”和“国家AAAAA景区”二块金字招牌，县委提出要建设“中国武隆公园”，检察院也担负旅游营销任务，欢迎各位到“中国武隆公园”走一走，看一看，谢谢！