关于完善抚仙湖管理政策的调研报告
市政府办：
根据你办《关于在全市政府系统开展重大问题调查研究的通知》，我局领导高度重视，按照调研要求，及时专题研究，制定方案，落实人员，讨论思路，广泛听取三县政府及沿湖镇村组、有关部门和部分企业、群众的意见建议，形成调研报告后多次修改
完善。现将调研情况报告如下。
一、形势与现状
抚仙湖是玉溪最重要的战略资源之一。20xx年以来，市委、市政府面对经济持续下滑，抚仙湖水质下降为Ⅱ类的严峻形势，科学把握，积极应对，抓住科学发展的基本要求，确立生态立市战略，把确保抚仙湖Ⅰ类水质作为玉溪立市之本，发展之基，民生之要；突出科学治湖的辩证要求，坚持因湖立策理念，把湖泊治理的理念、思路、技术建立在湖泊贫营养、深水型淡水湖泊的生命体征上；落实科学决策的根本要求，实践保护优先原则；正确处理经济社会发展与环境保护的关系，果断采取一系列政策措施，全面保护治理抚仙湖。经过艰苦努力，抚仙湖恢复并保持了Ⅰ类水质，成为?中国保护得最好的湖泊?。
当前，尽管国际金融危机正在蔓延，但坚持资源节约型、环境友好型道路依然是世界各国一个永恒的基本主题。伴随着我国经济社会的平稳快速发展，水环境形势也日趋严峻，饮用水安全
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问题日益突出，保护生态环境的重要性更加显现。举国上下深入贯彻落实科学发展观，推进生态文明建设，节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式正在形成。我市以改革开放和科技进步为动力，以保护生态环境为切入点调整经济结构，全力建设生态市。20xx年，妥善处理阳宗海砷污染事件，深入开展专题教育讨论活动，生态立市战略进一步全面推进。在这样时代背景下，抚仙湖保护治理迎来了前所未有的历史机遇。
以出流改道工程竣工通水为标志，抚仙湖保护治理进入崭新历史阶段。随着抚仙湖保护前期工作的深入，作为贫营养湖泊保护治理的典型和代表，抚仙湖引起国内外学术界的广泛关注。国内权威专家评审通过的《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》为抚仙湖的保护治理提供了科学依据。《规划》上报省政府批准及其12个优先项目上报工作的完成，为抓住国家扩大内需的契机，推动《规划》实施创造了条件。中国工程院两个项目落户抚仙湖，促使抚仙湖课题研究首次进入国家层面。与此同时，《抚仙湖与星云湖流域产业结构调整规划》编制工作进入最后阶段，全社会环境保护意识极大增强。今年11月，世界湖泊大会将在武汉召开，云南省将开展抚仙湖星云湖生态建设和旅游改革发展综合试验区建设，推动全面保护抚仙湖的强大社会合力初步形成，进一步加强抚仙湖保护治理有了更加坚实的基础。
二、困难和问题
抚仙湖是?中国保护得最好的湖泊?，保护治理迎来了历史- 2 -
契机，但形势依然不容乐观。
一是抚仙湖水质总体保持I类，但局部仍处于II类，由总体I类向全面恢复、长期稳定保持I类的任务还十分艰巨。由于环境问题的长期积累，流域经济发展方式没有根本转变，主要污染问题没有根本解决，抚仙湖的富营养化趋势正在加速，主要限制因子（总氮、总磷）已临近II类，生物量呈急剧上升趋势，水生态系统发生显著变化，局部水域已具备发生藻类水华的条件。其自然岸带人为干预严重，缺乏清洁水补给，流域开发与湖泊保护矛盾日益突出。目前每年入湖的总氮达1099.6吨，总磷达173.1吨，超过了其保持Ⅰ类水质每年总氮821.9吨、总磷115.8吨的环境承载力。如不加速保护治理，水质势必整体下滑，后果难以逆转。
二是全社会对抚仙湖的认识有待深化、重视程度有待提高，国家和省的政策资金支持不够，抚仙湖保护治理投入严重不足。对抚仙湖作为全国最大的深水型淡水湖泊的重要战略地位的认识还局限于国内部分专家学者这一特定群体，其战略地位与保护力度极不相衬，抚仙湖知名度有待进一步提高，争取列为国家级贫营养湖泊保护治理典型和代表的工作急需加强。以编制规划为龙头的抚仙湖保护前期工作还需加快步伐，特别是确保抚仙湖I类水质的五大类50项工程的可研工作。在现行财政体制下，环境治理资金总体对国家转移支付依赖较重，在相对落后的西部地区，问题尤其突出，抚仙湖保护治理所需巨额资金仅靠地方财力难以
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承担，长期稳定、保障有效的投入机制尚未建立，刻不容缓的保护治理要求与投入力度还有较大差距。
三是抚仙湖管理体制尚未完全理顺，属地管理职责还没有完全落实到位，管理缺位影响了政策措施的贯彻落实。《云南省抚仙湖保护条例》规定，?沿湖各镇人民政府负责辖区内抚仙湖保护工作，并应当指定专职管理人员负责日常管理和保护工作?，但镇级抚仙湖保护管理机构至今尚未建立，没有专管人员，导致乡镇管理缺位。县级环境监测机构虽已建立，但监测能力亟待加强，实现全流域的动态监测还有待时日。三县抚仙湖管理局尚未纳入参公管理，执法经费没有保障，执法人员身份尚不明确，缺编人员无法补充，执法条件有待改善，人员素质有待提高，有的县综合执法支队还加挂湖管站牌子，影响了执法工作的全面开展。
四是贯彻执行《云南省抚仙湖保护条例》还有明显差距，依法治湖工作滞后于法规规定，一定程度上还存在有法不依、执法不严的现象。《玉溪市人民政府关于在抚仙湖开展相对集中行政处罚权工作实施方案》已经省政府批准，但我市尚未公布实施，县级《实施方案》尚未制定。《条例》规定抚仙湖一级保护区内禁止新建排污口，禁止新建、扩建或者擅自改建建筑物、构筑物等，但尚未制定出台相应的配套政策，特别是没有解决群众的宅基地问题，导致沿湖乱搭乱建现象比较突出。渔业生产管理上，捕捞方式、开湖日期、渔船集中统一管理等工作亟待加强，当前推广使用的刺网捕捞方式存在起捕量小、电瓶灯有污染隐患等问题，- 4 -
新的生态捕捞方式尚在探索之中。三县抚仙湖管理局在渔政执法上存在认识不统一、标准不统一、力度不统一等方面的问题，使用电机等违禁网具偷捕偷捞现象时有发生。非机动船营运存在秩序混乱、安全隐患突出等问题，管理亟待规范和加强。环境卫生管理效果不理想，县级配套资金没有完全到位，垃圾的收集、转运、处理等各个环节还存在诸多问题。
五是抚仙湖法定水位提高后致使沿岸部分农田和房屋遭受淹没，给沿湖部分群众的生产生活带来不可逆转的严重影响，淹没补偿问题已成为湖区最大的社会稳定隐患。市政府高度重视抚仙湖水位提高给沿湖群众带来的影响问题，早在《云南省抚仙湖保护条例》实施以前，就责成我局对基本情况进行了调查核实。其基本情况是：抚仙湖1722.00米—1722.50米水位线之间有1821.92亩耕地被淹（澂江1070.52亩、江川497.8亩、华宁253.6亩）；有14134.1 m的房屋被淹（江川4706 m、华宁9428.1 m）。由于风浪爬高，抚仙湖1722.50米—1722.80米水位线之间655.98亩耕地（澂江293.18亩、江川228亩、华宁134.8亩）和65185.9 m的房屋（澂江38043.5 m、江川12835.5 m、华宁14306.9 m）受到影响。耕地涉及农户3488户，房屋涉及农户490户，集体38户。参照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》第二十二条（大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安臵补偿费为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍）进行测算，被淹农田三年平均年产值按5000元/亩计算，土地补偿费和
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安臵补偿费为8万元/亩，共需要资金14576万元。根据《玉溪市人民政府关于转<抚仙湖沿岸部分建筑鱼塘拆除和耕地退耕补偿问题的请示>的通知》(玉政办发“2002”143号)，按照框架、砖混、砖木等不同标准进行测算，被淹没的14134.1 平方米房屋需补偿资金443.15万元。20xx年，市政府就抚仙湖特征水位提高后对群众进行补偿与星云湖洪灾项目一起向省级相关部门请示，请求给予补偿补助，但因二者性质不同没有获得支持。20xx年10月20日，我局就抚仙湖特征水位提高后淹没及影响农田、房屋安臵情况向市政府书面报告，并提出了建议。去年，由于紧邻的星云湖周围受淹农田得到补偿，抚仙湖沿湖群众反映强烈，如不及时研究解决，集体上访的可能性极大。
六是沿湖群众保护抚仙湖的意识极大增强，加强抚仙湖保护的愿望十分强烈，但对保护重要性、紧迫性、艰巨性、长期性、复杂性的认识不足。全社会重视环境保护、参与生态建设的机制尚待完善。抚仙湖保护治理宣传工作亟待加强，部门之间的协作沟通有待进一步加深，社会监督体系有待健全完善，抚仙湖保护治理尚未成为全民的自觉行动。
三、政策及措施
全面恢复并长期稳定保持抚仙湖Ⅰ类水质，必须深入贯彻落实科学发展观，坚持生态立市战略，深刻吸取阳宗海砷污染事件的惨痛教训，牢固树立?因湖立策、治湖为先、治湖为本、湖清民富?理念，探索建立抚仙湖环境资源保护新机制，推进《规划》- 6 -
实施，推动《条例》落实，建设生态文明。
（一）创新湖泊保护治理工作制度。整合有关抚仙湖保护治理各个单项工作领导小组的关系，将?三湖?水污染综合防治领导小组、推进抚仙湖保护前期工作领导小组、抚仙湖流域建设项目审批领导小组合并为?玉溪市‘三湖’保护治理工作领导小组?，作为市委、市政府常设临时机构，全面统筹?三湖?保护治理工作，加强对抚仙湖保护治理工作的领导，改变政出多门、各部门协调沟通不足、合力难以形成的局面。领导小组在保护抚仙湖上的主要任务是争取将抚仙湖列为全国贫营养型湖泊保护治理的典型和代表，推动抚仙湖保护治理尽快进入国家级层面，力争在国家扩大内需盘子里获得更多的政策和资金支持，推动《抚仙湖流域水环境保护与水污染防治规划》的实施，确保抚仙湖I类水质。
（二）完善抚仙湖保护治理决策机制。在?玉溪市‘三湖’保护治理工作领导小组?的统一领导下，沿湖三县进一步完善抚仙湖保护管理联席会议制度，实时召开联席会议，研究新情况，解决新问题，并形成决议，督促各级各部门抓好落实，确保政策措施统一，形成管理上的联动、工作上的互动、经验上的促动，为做好抚仙湖保护和管理工作提供组织保障。成立县级抚仙湖流域建设项目初审领导小组，严把项目审批的第一道关口。组建抚仙湖保护治理专家咨询委员会，聘请国内外权威专家担任委员，在开展多形式决策咨询的同时，配合专家采取多种方式持之以恒将抚仙湖举足轻重的战略地位这一信息有效传递给各级各部门、
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传递给社会各界，引起国内外对抚仙湖作为我国保护得最好的湖泊的高度关注。形成以科学发展观为指导，以科学研究、合理规划为基础，政府主导、专家咨询的决策机制。
（三）进一步理顺管理体制。坚持?简政放权、属地管理、书记县长负责、加大执法力度?的管理体制，围绕贯彻落实《云南省抚仙湖保护条例》，将三县抚仙湖管理局纳入参公管理范围，解决执法人员身份不明确、缺编人员补充问题，撤销抚仙湖渔政管理站并入综合执法支队。建立流域内各镇抚仙湖保护管理机构，明确专职人员负责日常具体的保护管理工作，将保护管理责任落实到村组，形成横向到边、纵向到底的管理体系。充分发挥抚仙湖环保协会、渔民协会等民间组织的作用，调动群众参与保护治理的积极性。尽快印发《玉溪市人民政府关于在抚仙湖开展相对集中行政处罚权工作实施方案》，沿湖三县制定县级方案，报市政府批准实施，划分执法权限、明确执法责任。
（四）建立多元化投入机制。拓宽投资渠道，进一步加大资金投入力度，市政府每年安排专项资金，用于抚仙湖的保护治理。组建抚仙湖保护基金会，积极鼓励社会资本、引进外资参与抚仙湖保护治理和环保基础设施的建设与营运，推进生态建设产业化。坚持公平公正，权责一致的原则，建立生态补偿机制，加快做好征收抚仙湖环境资源保护费的申报立项等工作，促进资源有效利用，构建资源节约型发展模式，维护群众发展权益。争取建立一套涵盖财政转移支付、资源费征收管理、经济责任赔偿、市场化- 8 -
生态补偿、绿色国民经济核算、政绩考评体系在内的适宜抚仙湖保护实际的生态补偿机制。
（五）保障人民群众饮用水安全。争取省政府支持，将抚仙湖作为滇中地区重要优质后备饮用水资源保护地加以保护。结合清水产流机制修复工程，重点治理污染严重的入湖河道，大幅度削减入湖主要污染物总量。沿湖违规建设的污染水环境、破坏生态的建筑设施一律拆除，采取最严格的措施保护饮用水源。建立健全饮用水源安全预警制度，定期发布饮用水源地水质监测信息。探索优质优价的用水价格机制，树立爱水节水意识。建立有利于保护抚仙湖的水位调度运行和依法取水用水机制。深入推进取水许可制度，在经营性取水户安装计量设施的基础上，逐步规范农业用水管理工作。依法推行按照行业定额标准审批的计划供水，认真贯彻用水超定额累进加价制度，推进节水措施落实，促进节水减排。尽快争取饮用抚仙湖水工程的论证立项工作，努力建设在全国具有特色的生态城市。
（六）尽快解决抚仙湖水位提高淹没及影响耕地、房屋的安置、补偿等问题。从维护群众合法利益，确保湖区社会稳定的角度出发，尽快组织由市发改委、财政局、抚管局、水利局、环保局、国土局、农业局、建设局、监察局和沿湖三县抽调干部组成的调查组，对沿湖被淹没和受影响农田、房屋情况进行详细调查、逐户核实，掌握翔实的基础数据。参照《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安臵条例》和《玉溪市人民政府关于转<抚仙湖
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沿岸部分建筑鱼塘拆除和耕地退耕补偿问题的请示>的通知》，研究制定补偿方案。各县尽快研究对策、制定政策，从宅基地的审批、土地利用规划等方面，为群众解决好实际困难。当前地处一级保护区的群众若因居住困难或房屋破损需改造的，严禁原地拆旧翻新，由县人民政府负责在一级保护区外新划宅基地，解决一级保护区新建、扩建或者擅自改建建筑物、构筑物的问题。在20xx年启动了牛摩生态缓冲带建设的基础上，抓紧完成环湖生态缓冲带建设的可行性研究，以北岸为重点，实施北岸生态缓冲带建设示范工程，力争到20xx年，按照省政府的要求，全面完成抚仙湖生态缓冲带建设。
（七）结合生态建设与旅游改革发展综合试验区建设，推进流域产业结构调整。抓紧做好《抚仙湖与星云湖流域产业结构调整规划》的编制、评审和报批工作。结合抚仙湖星云湖生态建设和旅游改革发展综合试验区建设，在水环境承载力的基础上，重新构建流域内人口及产业的空间布局。近期围绕流域主要污染物入湖量总氮、总磷分别削减25%、33%的目标，在加大污染源系统控制的同时，以发展生态经济为目标，按照产业生态化，生态产业化的要求，有退有进，有破有立，加快流域产业结构调整。
（八）实施乡村、河道、农田、湖滩“四清工程”。尽快完善并批准实施《抚仙湖沿岸农村、田园、河道、湖滩环境卫生管理实施方案》，截断农村生活垃圾和农业固体废弃物入湖渠道。其中村庄指抚仙湖东西两岸沿湖一公里以内、南北两岸沿湖两公里- 10 -
以内的村庄。涉及三县6个镇，21个村委会，132个村民小组，人口72043人，耕地4.3万亩。河道为34条主要入湖河道（澄江23条、江川7条、华宁4条）。湖滩约50公里。该范围农业人口占流域驻农村人口总数的53.5%，耕地占流域耕地面积的42.9%。农村生活垃圾和农业固废产生量为每年48493吨，产生TN29.1吨，TP 6.55吨，分别占抚仙湖入湖污染负荷总量的2.8%和5.2%。确保到20xx年，实现云南省九大高原湖泊水污染综合防治工作会议提出的抚仙湖流域农村垃圾收集处理率达到50%以上的目标。
（九）抓好林业生态建设。充分利用国家西部大开发林业政策，抓紧组织实施已经确定的40万亩退耕还林、20万亩工程造林和30万亩低效林改造，提高抚仙湖径流区森林覆盖率，解决水土流失和泥沙淤积问题。将提高抚仙湖径流区森林覆盖率、改善生态景观、建设绿色旅游通道有机结合起来，大力发展速生丰产林、观赏林和经济林。加大旅游景区景点的生态建设，加快磷矿区污染控制和植被恢复，加强封山管护、抚育管理。加大小流域治理的力度，采取建拦沙坝、截排水沟，整治河道，建设五小水利工程等措施对水土流失严重、泥沙淤积量大的小流域逐步进行治理。
（十）进一步加大执法力度。建立执法监督长效机制，把开展专项行动与经常性的监管结合起来，严厉打击使用燃油机头和电机捕捞偷捕银鱼、乱搭乱建、侵占湖滩湖面、违法排污等有害抚仙湖的行为。树立一线管理观念，抓住执法工作重点，加强现场管理，把精力集中在一线、集中在抚仙湖沿岸。加强队伍和执法能
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力建设，努力造就一支知法懂法、坚持原则、敢于碰硬、经验丰富的执法队伍。健全完善执法监督体系，建立社会、舆论、部门、群众、执法有机结合的监督机制。径流区镇村组组建立健全村规民约，加强监督管理，提高群众保护抚仙湖生态环境的自觉性。进一步完善并坚持好抚仙湖保护管理月检制度和有奖举报制度，进一步落实举报案件首办责任制和错案责任追究制。
（十一）坚持不懈开展环保宣传教育。广泛开展环境宣传教育，多形式、多方位、多层面宣传环境保护知识、政策和法律法规，弘扬环境文化，倡导生态文明，营造全社会关心、支持、参与环境保护的文化氛围。加强对领导干部、重点企业负责人的环保培训，提高其依法行政和守法经营意识。将环境保护列入素质教育的重要内容，强化青少年环境基础教育，开展全民环保科普宣传，提高全民保护环境的自觉性。以玉溪日报、玉溪电视台和玉溪新闻网等市级媒体为主，整合媒体资源，发挥不同优势，搭建舆论导向正确、涵盖面广、传播准确及时的立体宣传平台，综合利用文字、图片、音视频、网络等多种宣传手段，开展有计划、系统性、多形式的采访报道，对外提高知名度、对内深化认识，对企业增强社会责任、对部门增强监管责任、对群众增强主体意识，为保护I类水质营造良好的舆论氛围。
玉溪市抚仙湖管理局 20xx年1月31日
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