主要污染物排放权交易自评报告

市环保局

杭州市环保局20xx年度创新目标为：主要污染物排放权交易。主要内容包括：一是建立全国最完整的排污权交易法律法规体系，制定出台《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》、《杭州市污染物排放许可管理条例》和《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》等一系列文件，从制度上对污染物排放权交易进行规范，创新排污配额的分配方法。二是实行排污权有偿使用公开竞拍，在全省率先将排污权通过交易所进行公开竞拍。此项工作现已完成，特此申请验收。

一、创新目标的背景与意义

近年来，经济社会的快速发展给生态环境带来了巨大的压力，随着节能减排和污染整治工作的推进，相应的环境政策必须与时俱进，排污总量控制及其配套的排污许可、排污权交易和有偿使用等制度，正在日益受到人们的广泛关注。 杭州市政府在《20xx年国民经济和社会发展计划草案的报告》中明确提出要继续开展排污权有偿使用和交易试点工作，促进节能减排减碳，优化生态环境。因此，开展排污权 1

交易是杭州市委、市政府贯彻党的十七大建设资源节约型、环境友好型社会的一项重要举措，是科学发展观在杭城的重要实践。我市推行排污权有偿使用和交易，是用市场经济手段解决环境问题的有益探索，是环境保护和污染减排工作的一项重大改革创新，是优化配置环境资源、发展和规范市场经济条件下环境监督管理体制的一项创新与大胆尝试，对于促进环境管理机制的创新、推动经济增长方式的转变都具有深远的意义。

二、目标完成情况

（一）健全组织机构。为加强对我市主要污染物排放权交易工作的领导，推动杭州市二氧化硫和COD排污权交易的实施，成立了杭州主要污染物排放权交易领导小组，张建庭副市长任组长，刘小明副秘书长任副组长，市环保局、市国资委、市发改委、市财政局、市物价局、市公共资源交易管理委员会办公室为成员单位。

（二）制定法规政策。为推进我市排污权有偿交易和进场交易的市场化步伐，杭州市政府先后出台了《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》、《杭州市污染物排放许可管理条例》和《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》等一系列文件，从制度上对污染物排放进行了根本性的规范。

（三）探索交易模式。杭州的排污权有偿交易平台设在 2

杭州产权交易所，充分利用交易所在价值发现、综合信息、增值服务、交易成本等方面的平台优势，制定了详尽的排污权交易规则、交易流程和信息披露、资金结算及审核办法，专门开发了用于排污权交易的电子交易系统，对各位意向企业代表进行了专门的培训并模拟操作等，为排污权交易提供了技术保障工作。

（四）完成创新目标。20xx年4月8日，杭州市主要污染物排放权交易在杭州产权交易所正式启动。经过一个多小时角逐，19家企业获得1095吨二氧化硫（SO2）和180吨化学需氧量（COD）的排放许可，总成交金额达2980万元。随后在总结首次交易后推出了第二次交易。2次累计27家企业进行了交易，交易额达4416万元。

三、目标创新程度和工作难度

（一）创新程度

在法律框架下建立一套完善的主要污染物排放权交易体系，在全国是首创。

1、理念创新。主要体现在主要污染物排放绩效和制度创新方面，主要污染物分配以污染物的排放绩效作为总量配额分配的依据。排放绩效是生产单位产品所排放污染物的量，是一项综合反映企业生产过程中能源、水利用效率和污染物排放情况的重要指标，以此为分配依据易于操作，表达形式简洁，能充分体现“一视同仁”的公平性和公正性，使 3

所有的同类企业处于同等的环境管理要求，为同类企业提供了一种有效的竞争机制。

2、政策创新。政策实施需要法律保障。大部分地方虽然都推出了排污权交易管理办法，然而缺乏法律效力约束，政策执行起来有些尴尬，也容易引发排污企业的抵触心理。从国家层面来说，目前排污权交易地位也较为尴尬，还没有国家级别的指导性文件，也没有管理部门可以受理省级以上的流域性交易。为推进排污权有偿交易和进场交易的市场化步伐，我市先后出台了《杭州市主要污染物排放权交易管理办法》、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案》、《杭州市污染物排放许可管理条例》和《杭州市主要污染物排放权交易实施细则（试行）》等一系列法规和规范性文件，从制度上对污染物排放和交易进行了根本性的规范，确定了排污权的分配方法，加强了监管力度，明确了法律责任，建立了排污权交易的法律法规。杭州是我省首个为排污权交易立法的城市。

3、方法创新。首先是制定了详尽的排污权交易规则、交易流程和信息披露、资金结算及审核办法。其次专门开发了用于排污权交易的电子交易系统。同时为主要污染物排放权交易提供价款结算服务，在银行设立主要污染物排放权交易资金专用帐户。实行排污权竞价交易制度，促使排污权有偿使用和交易正式进入二级市场程序，用市场经济的手段督 4

促企业注重节能减排和环境保护。

4、平台创新。杭州市主要污染物排放权交易平台设在杭州产权交易所，充分利用了交易所在价值发现、综合信息、增值服务、交易成本等方面的平台优势，标志着原来零散的，个别的排污权交易开始向集中化、信息化、制度化与规模化方向转变。杭交所制定了排污权交易流程和排污权交易的系列规则，针对性地开发了排污权交易系统，从技术手段上保证排污权交易的公开公平公正和安全的进行。

（二）工作难度

主要污染物排放权交易在国内尚没有成熟的经验可以借鉴，决定了开展主要污染物排放权交易是一项综合性强、涉及面广、推进过程复杂、执行难度大的工作。

1、协调难。主要污染物排放权交易具有很强的交叉性，涉及多个职能部门，如财政、物价、国资等等。调动各方面的积极性，形成部门联动，合力推进的格局，成为主要污染物排放权交易工作的一个难题。

2、推进难。作为新生事物，目前无论在学术界、政府还是企业，都对污染物排放权交易缺乏足够的把握和认识，由于理论、经验和认识上的不统一，在很大程度上增加了工作推进中的风险和困难。

3、综合难。首先要建立一套完整的法律框架，第二是排污权的初始分配难，第三是交易的平台建立在哪里，第四 5

是交易后的结算。

四、目标实施的直接成本投入情况

目标实施的主要成本是系统开发、硬件投入、调研考察费、宣传广告费等，合计约60万元。其中排污权前期调研考察费用10万元，排污权宣传广告费用为1.2万元，网络电子竞价系统开发费用为24万，网络电子竞价系统维护费用为5.63万元／年，排污权电子交易购买笔记本电脑费用为13.5万元，相关人力成本费为3万元，其他费用为3万元

五、创新目标的总体框架

（一）交易对象。目前暂定对杭州市行政区域内二氧化硫（SO2）和化学需氧量（COD）实施排放权交易。

（二）有偿使用和交易主体。有偿使用和交易主体必须是合法排污单位。为便于操作，排污权有偿使用和交易主体初步确定包括县控及以上重点排污单位以及需要新建、改建、扩建项目的排污单位。目前只有企业法人才能进行排放权交易，个人不能从事排放权交易。

1、《杭州市主要污染物排放总量控制配额分配方案（2007-20xx年）》内规定预留的排污配额在符合环境质量和环保法律法规的前提下，经市环保局核准后，在杭交所内通过公开挂牌交易形式进行再分配。

2、因取缔、关闭或破产等原因不再排放二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）的单位，自关停之日起，其通过无偿 6

分配取得的主要污染物排放配额在杭交所内通过公开挂牌交易进行再分配，其通过排放权交易取得的排污配额可以通过交易进行再分配。

3、排污企业采取污染治理措施后，经市环保局核准认定，认为能够稳定达标排放并实现总量削减目标的，所“节省”下来的排污配额的20％用于生产波动情况下的“调剂”和总量控制要求，其余80%排污配额可进行交易。

4、无偿分配取得的二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排污配额，其交易所得收入的70%上缴企业所在地财政的主要污染物排放权交易专项账户。

5、已获得环保部门批复并拥有排污配额的在建或拟建项目如取消建设的，经市环保局核准并出具有关证明后，可将排污配额全部用于交易。无偿分配取得的二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排污配额，其交易所得全部上缴企业所在地财政的主要污染物排放权交易专项账户。有偿取得的排污配额，由市环保局按照原交易价格回购后，通过公开挂牌交易进行再分配。

6、有改建、扩建和技术改造项目，或实施改制、改组、兼并、分立等的排污单位，采取措施削减二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排放总量后仍超过原有排污配额的，以及新建企业新增二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排放量的，经市环保局核准认定后，均应通过排放权交易方式有 7

偿获得二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）排污配额，方可按建设程序办理其他手续。

7、处理工业污水新增的化学需氧量（COD）可从现有纳管工业企业的化学需氧量（COD）配额中优先通过排放权交易获得。

8、热电联产机组因增大供热量而增加的二氧化硫（SO2）排放量，其所需配额从被替代的现有小锅炉腾出的二氧化硫（SO2）排污配额中优先通过排放权交易获得。

9、市环保局可以将一部分排污配额进行公开挂牌交易。公开挂牌交易的排污配额主要来源于采取集中供热或工业污水集中处理等措施，削减的二氧化硫（SO2）或化学需氧量（COD）的多余排放量，以及市环保局和区、县（市）环保局（分局）收回的关、停、迁和破产企业的排污配额，排污单位被限期治理所削减的排放总量，逾期未使用被回购的排放量。

10、经杭州市环保局委托从事公共资源排放权交易、储备、回购等工作的杭州产权投资有限公司，可以将其回购的排放配额进行交易。

（三）排污权交易方式。杭州市排污权交易是排污配额的交易，在环保行政主管部门指导、监督与管理下，排污权的出让实行公开挂牌交易方式。杭州市主要污染物排放权交易平台设在杭州市产权交易所有限责任公司。

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（四）二氧化硫（SO2）及化学需氧量（COD）的交易价格。根据主要污染物的削减成本、出（受）让方所在地环境质量和总量控制目标以及市场情况等因素，由市物价局会同市环保局确定主要污染物配额交易市场参考价。目前二氧化硫（SO2）市场参考价为20000元/吨。化学需氧量（COD）则根据不同行业的污染轻重程度，实行系数法。造纸、酿造、发酵COD排污交易市场参考价价格系数为2，即40000元/吨；纺织、印染COD价格系数为3，即60000元/吨；化工、制药等重污染行业COD价格系数为4，即80000元/吨；其余行业价格系数为1，即20000元/吨。

（五）排污权交易收益。政府分配和交易所得款项必须进入主要污染物排放权交易专项账户，并用于环境质量改善、生态保护以及主要污染物配额回购。排污单位出让政府无偿分配的主要污染物排放权，按其交易额的70%比例上缴当地政府。

六、目标完成的效益分析

（一）经济效益

1、成本最小化。排污权交易的结果是污染治理主要由治理成本小的企业完成，从而实现全社会总的污染治理成本最小化和产值的最大化。

2、有利于污染物排放的宏观调控。环保部门发放和回购或收回排污权来实施污染物总量的控制，影响排污权价 9

格，从而控制环境质量。为降低污染水平，环保部门可以进入市场购买排污权，然后把排污权控制在自己的手上，不再卖出，这样污染水平就会降低。

3、有利于资源的优化配置。实施排污权交易让市场去确定排污权的价格，通过排污权价格的变动，排污权市场可以对经常变动的市场物价和厂商治理成本做出及时的反应。

4、有利于刺激企业的技术革新。老企业通过技术革新减低污染物的排放，从而出售排污权获利。新企业进入时采用“清洁生产”的技术少购买排污权从而节省成本。排污权交易使减排变得有利可图，促进污染减排工作。

（二）社会效益

有利于环境保护与经济的可持续发展。在政府控制的污染物排放总量一定的前提下，在环保技术上取得重大进展或者产业结构进行调整，实际的污染物排放量会降低，有效改善环境质量。同时，降低的排放量为大量新企业的进入留出了发展空间，从而在不降低环境质量的前提下实现经济的稳定增长。

七、目标完成后在全国或全省推广和受表彰情况

随着主要污染物排放权交易工作的深入开展，有关工作得到了上级领导部门和市委市政府主要领导的充分肯定，受到了新闻媒体及同行的广泛关注。20xx年1月，水污染物排放权有偿使用与排污交易研讨会在浙江嘉兴召开，来自北京 10

市、天津市、江苏省、浙江省、湖南省、黑龙江等省市环保局（厅）的代表以及南京大学、中国水利水电科学研究院、中油资产管理有限公司等单位的专家参加了会议。20xx年10月20日，全国排污权交易工作座谈会在杭州召开，杭州市的主要污染物排放权交易思路和做法受到与会部领导以及兄弟城市的充分肯定，纷纷来杭州互动交流。 11

第二篇：排污权交易

排污权交易制度

一．排污权交易的含义、意义？

答：（1）含义：排污权交易（pollution rights trading）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权（这种权利通常以排污许可证的形式表现），并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

（2）意义：排污权交易作为以市场为基础的经济制度安排，它对企业的经济激励在于排污权的卖出方由于超量减排而使排污权剩余，之后通过出售剩余排污权获得经济回报，这实质是市场对企业环保行为的补偿。买方由于新增排污权不得不付出代价，其支出的费用实质上是环境污染的代价。排污权交易的意义在于它可使企业为自身的利益提高治污的积极性，使污染总量控制目标真正得以实现。这样。治污就从政府的强制行为变为企业自觉的市场行为，其交易也从政府与企业行政交易变成市场的经济交易。以说排污权交易制度不失为实行总量控制的有效手段。

二．排污权交易在中国的应用情况？现有法律法规的情况如何？ 答：（1）应用情况：

90年代，我国引入排污权交易制度，最初为了控制酸雨。

19xx年，中美两国环保局签署协议，以江苏南通和辽宁本溪两地作为最早的试点基地，在中国开展“运用市场机制减少二氧化硫排放研究”的合作项目。在本溪的试点中，双方草拟了《本溪市大气污染物排放总量控制管理条例》，该条例将排污权交易作为实现总量控制的重要手段，明确规定了排放监测、申报登记、许可证分配和超额排放处罚等重要内容。

20xx年4月，国家环保总局与签订《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》合作项目，随后开展了 “4+3+1 项目”。

20xx年9月，在多方努力下，江苏省南通市顺利实施中国首例排污权交易。交易双方为南通天生港发电有限公司与南京醋酸纤维有限公司，双方在2001—20xx年期间交易SO2排污权1800吨。

20xx年7月，国家环保总局召开山东、山西、江苏等“二氧化硫排放交易”七省市试点会议，进一步研究部署进行排污权交易试点工作的具体步骤和实施方案。

20xx年，江苏太仓港环保发电有限公司与南京下关发电厂达成SO2排污权异地交易。开创了中国跨区域交易的先例。

20xx年，南通市环保局经过研究和协调，审核确认由泰尔特公司将排污指标剩余量出售给亚点毛巾厂，转让期限为3年，每吨COD交易价格为1000元。

20xx年11月10日，国内第一个排污权交易中心在浙江嘉兴挂牌成立。标志着我国排污权交易逐步走向制度化、规范化、国际化。

实践表明，排污权交易制度作为一种以发挥市场机制作用为特点的新型环境经济政策，能够有效地控制环境污染，起到了节省治理费用、保护环境质量的作用。但是，由于排污权交易在我国实施不久，还存在许多亟待解决的问题。

相关立法不健全---只形成了防治污染的几部法规，如《大气污染防治法》、《水污染防治法》，缺乏完善的法律体系来保障排污权交易的实施。现有法规对排污总量控制及排污许可证制度做了相应的规定，但并没有对与法规相配套的排污权交易制度做出严格的规定。所以，我国排污权交易缺乏规范、可操作性强的法律。排污权交易的实施是一个系统工程，它涉及到大量的立法工作，需要环保和立法部门进行协调。从选定污染控制项目、确定污染排放总量、许可证的发放等都需要完善的法律来保证。中国排污权交易制度的完善路程还很遥远。

难以实现排污量和交易量的准确监测---排污权交易实施的前提是对企业排污量的准确监测，它涉及如何科学、准确、公平、合理监测的问题。为确保这一制度的有效实施，首先要确定排污企业的实际排污量。美、德等发达国家早已完善其环境或排污监测系统，但我国对企业的排污检测还不到位，排污指标也没有完全建立起来，更没有建立起配套的监测机制。在我国，目前监测和管理水平较低、尚存在执法不公平的情况下，公平合理监测还难以做到。

实施的困难很大---排污权的交易费用偏高，实施程序复杂，操作难度大。排污权交易的交易费用主要包括寻求交易的基础信息费用、谈判与决策费用等。我国乡镇企业数量多、规模小且分散，但它造成的污染占全国工业污染物排放总量半数之多。这造成了我国排污权交易市场的基础信息寻求费用高，环保部门监测与执行费用高，而且存在交易逐案谈判的现象。这些都加大了交易成本，影响厂商交易的积极性，进而影响整个排污权交易，妨碍排污权交易制度的实施和作用的发挥。虽然我国已在多个城市实施排污权交易试点，并聘请美国环保局专家来中国进行指导，但是由于排污权交易市场繁杂，规则与程序的操作难度高，加之我国尚缺乏高素质的专业人员，使排污权交易难以有效实施和推广。

政府监管不力---违法排污被罚成本低，造成企业偷排废物。20xx年国家环保总局暗访发现某大型企业偷排超标废水，仅20xx年就偷漏排污费l000万元，而罚款的数额极其有限。该企业投入115亿元建设的污水治理设备闲置不用。不少企业的污染处理设施仅仅是应付检查的道具，检查团一走立即停止运行。我国对环境违法者的制裁一般是责令停工、限期整改。低额罚款对于大型企业起不到威慑作用。违法排污成本低是造成这企业偷排污的主要

原因。另外，监测设备不能提供有效数据，企业购买排污权的数量没有依据。例如，火电厂作为二氧化硫的重点排放企业，近年来，我国有180家火电厂安装了近400套烟气排放连续监测装置，但目前运行正常的只占20％，80％因质量问题间断运行或不能运行。这是由于在购买设备时，排污费申请使用与指定产品挂钩，用户根本不过问产品的质量、功能，只要安装上就行。此外购买监测设备时还存在招投标不规范的现象。政府监管不力，监管指标量化不准确，因而造成企业随意排污。

地方保护主义严重---地方保护主义严重，使交易难以进行。我国一些跨地区的排污权交易中，地方政府官员为保护本地利益强行介入交易过程，用行政命令禁止排污权指标转让给其它地区，严重影响了排污交易权在全国范围内的交易，使本来就不发达的排污权交易难以发展。一些地方环保部门操纵排污权交易的全过程，以行政命令代替市场运作。政府过多干预影响了排污权交易的公平、公正、公开进行。

(2)法律法规情况：

我国对排污权交易尚无系统的法律规定，但一些地方法规和行政规章的规定已经涉及到排污权交易问题。

19xx年上海市为保证自来水水质，上海市人大颁布的《上海市黄浦江上游水源保护条例》，划定了从淀山湖到龙华港,面积为1058平方公里的上游水源保护区，规定新建项目增加的排污量必须控制在保护区允许的排污总量指标之内，总量指标可以经环保部门同意在企业之间有条件地调剂余缺、互相转让。

19xx年颁布的《上海市环境保护条例》明确规定，可以进行排污指标有偿转让。 19xx年3月国家环保局颁布的《水污染物排放许可证管理办法》第2l条规定：“水污染物排放指标，可以在本地区的排污单位之间互相调剂。”

19xx年9月太原市颁布的《大气污染物排放总量控制管理办法》第2l条规定：“总量控制内的指标可以有偿转让。”第24条规定：“排污单位通过治理使大气污染物实际排放量低于政府下达的允许排放量指标的，其剩余的允许排放量指标可以留作本单位发展使用或者转让给其他排污单位。”

20xx年4月修订的《大气污染防治法》确立了大气污染物总量控制和大气污染物排放许可证制度，明确了划定大气污染物排放总量控制区，正式核定大气污染物排放总量和核发大气污染物排放许可证。

通过上述分析可以看出，我国的排污权交易制度还处于探索中，尚未形成统一的完善法律制度，但实践中的成功进行，地方立法的零星规定，国家立法关于污染物排放总量和污染物排放许可证制度的确立以及相关国际环境条约的推动已经为完整地建构我国排污权交易制度奠定坚实的基础。

三．在中国推行排污权交易所要解决的法律问题主要有哪些？ 答:在我国，要顺利实施排污权交易存在着一系列亟待解决的法律问题。除了必须克服大量来自行政部门的行政障碍和来自企业界的企业障碍外，还必须注意中国特有并在不断变化的司法和立法要求，创造一系列法律条件。

从法律角度讲，要推行排污权交易、建立排污权转让市场，起码必须创造如下条件：从法律上确认排污权；从法律上保障可用于交易的富余排污权；从法律上保障有权出卖其富余排污权的卖方；从法律上保障有需要购买排污权的买方；从法律上规定排污权交易的市场规则和管理机构。

目前我国法律还不具备上述条件。根据我国现行法律法规：一切单位和个人只有保护和改善环境、防治环境污染和破坏的义务，没有明确规定有向环境排放基本污染量的权利；对单位和个人超额治理污染的行为，法律规定可以给予奖励，但法律上没有创设可用于交易的富余排污权的概念；我国法律既没有承认有权出卖其富余排污权的卖方，也没有承认有需要购买排污权的买方；我国法律既没有创立排污权交易的市场规则，也没有规定排污权交易市场的管理机构。

参考国外和我国试点城市的经验，为了实行排污权交易、建立排污权转让市场，我国法律必须创造如下基本条件：

（一）确认排污权

排污交易政策的主要内容是：在满足环境质量要求和确定污染物排放总量的前提下，通过排污许可证确立合法的污染物排放权利，并允许这种权利像商品那样按照市场价格依法进行交易，通过这种排污权交易来控制污染物的排放。因此，排污权交易是在污染物排放总量控制指标确定的条件下，利用市场机制，通过污染者之间交易排污权，以实现低成本污染治理的一种方式和途径；它不同于由政府控制的排污收费。要进行排污权交易，必须由政府确定一定区域的环境质量目标，根据环境质量目标评估该区域的环境容量，根据环境容量算出该区域的最大允许污染物排放量即污染物排放总量，然后根据污染物排放总量分配并确定各排污口或排污源的排污量即排污单位的排污权，这就是排污权的初始分配。

根据科斯定理，排污权交易市场需要完善排污权。从法律权利的角度看，在市场经济中，无论是商品还是劳务的交换，既是物质的转移和移动，也是权利的转让和移动；因此，交易实质上是产权的交易，明确的产权是交易的先决条件。

要建立排污权交易的法律制度和排污权交易市场，必须首先从法律上确认排污权。只有在法律确认排污权的前提下才能进行排污权交易，如果法律没有确认排污权，要推行排污权交易是不可能的。必须指出的是，目前我国法律并没有承认和确认排污权。

我们认为，排污权是环境权的一项重要内容，法律确认的排污权是指单位和个人在正常的生产和生活过程中向环境排放必须和适量污染物的权利，不能把排污权片面地理解为向环境任意排放污染物或污染环境的权利。单位和个人的环境权，是指单位和个人有享用适宜环境资源的权利，也有保护环境资源的义务。这里的享用包括享受和利用，即单位和个人有享受和利用环境资源的权利。单位和个人的排污权，实际上表示单位和个人有合理利用环境（即环境容量）的权利。适宜的环境资源是单位和个人维持其生存发展的、不可或缺的基本条件，向环境排放必须和适量的污染物是单位和个人正常生产生活的必要条件；环境具有一定的容纳和净化污染物的自净能力，这种自净能力对单位和个人来说是一种资源（称为环境容量资源）；向环境排放必须（即符合生产和生活规律）和适量的（即不超过环境容量的）污染物不但不污染破坏环境，而且是合理利用环境容量的合理行为，只有向环境排放过量的（即超过环境容量的）污染物才会引起环境污染问题；生产和生活过程中的排放物是伴随生产和生活活动的副产品，人们有权在生产和生活过程中排放必须和适量的污染物，完全禁止在生产和生活过程中的排放污染物，实际上就是禁止人们的正常生产和生活。既然在现行条件下，单位和个人为了生产和生活还必须排污，并且这种排污已经获得政府的许可，那么这种获得许可的排污就理所当然地成为单位和个人的权利。因此，单位和个人合理利用环境容量的排污权应该得到法律的确认和保护。

为了推行排污权交易，排污权应该符合下述条件：排污权必须得到法律确认，向国家环境行政主管部门登记；排污权的主体必须明确；排污权中的污染物必须明确；排污权应该是可以用排污量计量和拆分的权利，应该有量的概念和时间的概念；排污权应该是排污权拥有者可以依法占有、利用、收益和处分的权利。

目前由国家环境行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权，是一种行政性的个人公权利，不具有可以自由转让或交易的个人私权利的性质。为了确立可用于排污权交易市场的排污权，应该充分利用现行法律规定的排污许可证制度，今后颁发的排污许可证应该规定排放污染物的主体、种类、浓度、数量、期限、地点和方式；可以通过国家法律将排污许可证中规定的行政性排污权转化为私权性排污权，即将排污许可证中规定的排污量或部分排污量转化为可以转让或交易的排污权。

由于排污权是一种新设的权利，确认排污权实质上就是进行排污权的初始分配。排污权的初始分配有3种形式：无偿分配、拍卖和奖励。排污权的初始分配是一项十分复杂而艰巨的工作，无论采取何种方式进行初始分配，都必须遵循公平、公正、公开、透明、讲究效率的原则，要防止欺诈和以权谋私等不正之风，要有计划有试点地逐步进行。

（二）确认排放减少量或排放减少信用

为了便于交易，排污权交易中的排污权，应该是可以用数量来度量的排污量，即排污权表示一定的许可排污量。从法律角度看，企业的排污权可以用政府分配或批准给企业的许可

排污总量（A）来表示。如果用B表示企业目前的实际排污量，用C表示企业在达到国家规定的排污总量后超额减少的排污量即排放减少量或“排放减少信用”。那么，只有在企业目前的实际排污量少于政府分配或批准给企业的许可排污总量时，即B﹤A或A=B+C时，企业才有可能转让或交易的排污量（权）；在企业目前的实际排污量多于或等于政府分配或批准给企业的许可排污总量时，即B≥A、C≤0时，企业没有可以转让或交易的排污量（权）。 因此，排污权交易中的排污权不是指政府分配或批准给企业的许可排污总量A，也不是指企业目前的实际排污量B，而是指企业在达到国家规定的排污总量后超额减少的排污量即排放减少量或“排放减少信用”C。这是因为，企业目前的实际排污量B是企业正在利用的排污量（权），因而不能转让或交易；政府分配或批准给企业的许可排污总量A同样包括企业目前的实际排污量（权），因而也不能转让或交易；只有企业在达到国家规定的排污总量后超额减少的排污量即排放减少量或“排放减少信用”C，才是企业没有利用的节余排污量（权），才能转让或交易。

在美国，“排放减少信用”（emissions reduction credits, 又称排放信用emissions credit，），是指排污单位通过治理污染，其减少的排污量超过了法定责任规定的水平，该排污单位可以向主管机构申请超量治理证明，这种超量就称为“排放减少信用”（等于允许排放量与实际排放量之间的差额），排污单位可以将这种“排放减少信用”存入银行，以备以后在排污权交易计划中使用。“排放减少信用”被认为是美国环境政策改革的中心。

要建立排污权交易的法律制度，必须把有关排污权交易活动的法律与现行环境法中控制排污活动的法律有机地结合起来。根据我国现行环境法的规定，在实行污染物总量控制的地区，所有污染源单位都有义务防治污染，使其排放的污染物达到国家或地方规定的总量排放标准即许可或分配的排污总量。按照这一政策，污染源单位超额治理污染、多减少污染物是对国家多作贡献，这种超额减少的排污量不归污染源治理单位所有，而是无偿地交给了国家（充公），即无偿地交给了包括多排污染物单位在内的整个社会，这不但不公平，也不利于调动污染源单位超额治理污染物、努力多减少排污量。如果没有超额减少的排污量即“排放减少信用”，排污权交易就会成为无米之炊。为了保证排污权交易成为“有米之炊”，必须从法律上确认超额减少的排污量即“排放减少信用”，并从法律上确立超额治理污染的单位和个人对超额减少的排污量即“排放减少信用”拥有所有权、使用权、收益权和处分权（包括转让权）。

另外，为了保障企业在达到国家规定的排污总量后超额减少的排污量即排放减少量或“排放减少信用”的顺利转让和交易，国家环境行政管理部门应该为企业建立排放减少量或“排放减少信用”的账户，加强对该账户的监督和管理。

（三）确立抵消政策

在美国，指以一处污染源的污染物排放削减量来抵消另一处污染源的污染物排放增加

量或新污染源的污染物排放量，或者指允许新建、改建的污染源单位通过购买足够的“排放减少信用”，以抵消其增加的排污量。该政策将未达标地区视为一个整体，允许有资格的新建或扩建污染源在未达标地区投入运营，条件是它们从现有的污染源购买足够的“排放减少信用”；其实质是通过新污染源单位购买“排放减少信用”为现有污染源单位治理污染提供资金。美国19xx年《清洁空气法（修正案）》已经将抵消计划纳入该法之中。

我国要建立排污权交易市场，也应该通过立法确立抵消政策.

（四）确立气泡政策

依法取得的排污权可以依法交易，交易可分为两种：一是内部交易；二是外部交易。内部交易是同一个企业内的不同的排污设备或污染源之间的排污权或排污许可证的再分配；外部交易是不同的企业或组织之间的排污权或排污许可证的再分配。

在美国，所谓气泡政策（又译为泡泡政策，bubbles），是指允许现有污染源单位利用“排放减少信用”来履行州实施计划规定的污染源治理义务。所谓气泡，是指将众多排污点想象为位于一个理想的气泡内，或将由多个排污点排放的污染物总量比作一个气泡，着眼于控制整个气泡的污染物总排放量，而不是气泡内每个排污点的排放量。

目前在美国，气泡既可以视为包括多个排污点的某一工厂，工厂可以在此气泡内调节各排污点的排放量，即允许一个工厂内各排污点之间的交易；也可以视为包括多个工厂的某个公司，该公司的一个工厂的某种污染物的排放减少量可用于抵消该公司的另一个工厂的同类污染物的相应的排放增加量；还可以视为包含多个污染源的某一区域，即允许多个污染源之间进行排放交易。例如，位于未达标地区的污染源必须通过减少排污量来达到“合理可行的治理技术”标准，该污染源可以采取污染物排放率高的技术，而用已经获得的“排放减少信用”来弥补高出的排放量，但“排放减少信用”加实际减少的排污量必须等于规定的减少量。

适用气泡政策的主要条件是：气泡及气泡的大小只能由联邦环保局或经联邦环保局授权的州政府依法确定，污染源单位不能自行确立；申请适用气泡政策的单位必须向环保局证明，它已经达到环保局规定的将其排放总量削减至一定水平的先决条件，并证明其排放抵消或排放交易活动不会引起环境质量的下降，并保证不突破规定的气泡；适用排放抵消或排放交易活动的污染物只能依法确立，应以单项污染物为单位，不能以多种污染物的混合排放量从事排放抵消或排放交易活动，对人体和环境有严重危害的危险物质不能适用于气泡政策。气泡政策的主要作用是，增加企业守法的灵活性，降低治理污染的成本，使企业界把它们的治理资金集中用于能够产生最大治理效益的地方，并且不妨碍实现规定的清洁空气目标。

我国要推行排污权交易计划，应该借鉴和吸收美国的经验，通过法律规定气泡政策。

（五）要确立排污银行政策

在美国，所谓银行政策（banking），是指污染源单位可以将“排放减少信用”存入银行，可以在气泡、抵消和净得计划中使用该“排放减少信用”。各州有权制定本州的银行计划和银行规划，包括如下内容：“排放减少信用”的所有权；“排放减少信用”所有者的资格；管理发放、持有、使用“排放减少信用”的条件。除非污染源单位对“排放减少信用”拥有产权，否则它们将对超额治理污染失去积极性。

排污银行政策对排污权交易计划的实施有重大促进作用，如果没有排污银行，污染源单位对污染物进行超额治理对本单位将毫无利益，除非正好同时有其他污染源单位需要抵消。如果排污银行政策要发挥其预期的作用，存入银行的“排放减少信用”应该成为公司的确实财产，并应得到法律的保护。

（六）确立排污权交易的法定程序

排污权交易的一般操作程序是：首先由政府部门规定一定区域的环境质量目标，然后根据环境质量目标评估该区域的环境容量，再根据环境容量推算出污染物的最大允许排放量，再将污染物的最大允许排放量分解为若干个排放份额即若干排污权，然后政府通过一定的方式（如公开竞价拍卖、定价出售、无偿分配等）将这些排污权分配给企业。

如果工厂的排污量减少超过了国家环境保护行政主管部门规定的水平，超出部分可以作为“排放减少信用”储存起来，并报告有管辖权的环境保护行政主管部门审核、备案，公布周知。这些工厂可在排污权市场挂牌销售富余的“排放减少信用”，可以向那些污染治理费用较高的工厂或新建单位出售它们的“排放减少信用”，也可以同那些老污染源工厂交易排放减少信用。成交后，应该向排污权交易市场管理部门登记。

为此，环保局应该为许可证的持有者建立了两类账户：一是企业账户，为达标者建立，用于审核许可证的持有量是否符合污染源的排放量；二是普通账户，为所有交易主体建立，一旦交易协议达成，交易双方账户的法定代理人需向环保局提交许可证交易表，经环保局确认后，才能按交易表的要求将交易的许可证从一方的账户转移至另一方账户。