四川省养老机构设立许可实施办法

第一章 总 则

第一条 为了规范养老机构设立许可，加强养老机构管理，促进养老机构健康发展，根据《中华人民共和国老年人权益保障法》、《中华人民共和国行政许可法》、民政部《养老机构设立许可办法》(民政部令第48号）等有关法律、法规和规章，结合我省实际，制定本实施办法。

第二条 四川省行政区域内养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定、监督检查，适用本实施办法。

第三条 本实施办法所称养老机构，是指为老年人提供集中居住和照料服务的机构。

第四条 民政厅负责全省养老机构的设立许可、指导、监督和管理。 县级以上民政部门负责本行政区域内养老机构的设立许可、指导、监督和管理。其他有关部门依照职责对养老机构实施监督。 第五条 实施养老机构设立许可，应当遵循公开、公平、公正原则。

第二章 设立条件

第六条 设立养老机构，应当符合下列条件：

（一）举办人是依法成立的组织或者具有完全民事行为能力的自然人。

（二）有符合相关规定的名称、住所、机构章程和管理制度。

（三）有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地。

（四）有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员。

（五）有与服务内容和规模相适应的资金。

（六）床位数在10张以上。

（七）法律、法规规定的其他条件。

第七条 举办人向养老机构住所地县级以上民政部门申请设立养老机构。

第三章 许可权限

第八条 县、不设区的市民政局实施本行政区域内养老机构的设立许可。

第九条 设区的市民政局实施住所在市辖区的养老机构的设立许可。 设区的市民政局可以委托市辖区的民政局实施许可。

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第十条 在四川省境内设立下列养老机构，应当向省民政厅申请设立许可：

（一）省人民政府投资兴办的发挥实训、示范功能的养老机构；

（二）外国的组织、个人独资或者与中国的组织、个人合资、合作设立养老机构的；

（三）香港、澳门、台湾地区的组织、个人以及华侨独资或者与内地（大陆）的组织、个人合资、合作设立养老机构的。

法律、法规对投资者另有规定的，从其规定。

第四章 筹建指导

第十一条 许可机关根据申请人筹建养老机构的需要和条件，在设立条件、提交材料等方面提供指导和支持。

第十二条 养老机构举办人需要筹建指导的，应当向许可机关提交《养老机构筹建指导申请表》。许可机关应当及时与兴办人沟通了解情况后出具《养老机构筹建指导意见书》，支持举办人到发展改革、国土资源、住房城乡建设、卫生防疫、环境保护、公安消防、食品药品监管等部门办理相关手续。 举办人咨询政策法规、标准规范等内容，许可机关应当即时告知。

第五章 许可程序

第十三条 举办人完成养老机构建设并具备开业条件的，应当向许可机关申请养老机构设立许可，并提交下列文件、材料：

（一）《养老机构设立申请书》。

（二）申请人、拟任法定代表人或者主要负责人的资格证明文件。包括：申请人为法人的，提供法人登记证书副本、法定代表人身份证明；申请人为自然人的，提供身份证明；拟任养老机构法定代表人或主要负责人的身份证明及履历表。

委托办理的，除提供以上资格证明外，受委托人还需提供授权委托书。

（三）符合 登记规定的机构名称、章程和管理制度。其中，营利性养老机构须提供工商行政管理部门核发的《企业名称预先核准通知书》，按照企业申请登记有关要求提供章程 或协议；民办非营利性养老机构须提供民办非企业单位名称核准通知书，按照民办非企业单位申请登记有关章程格式提供章程；公办非营利性养老机构须提供机构编 制部门批复文件；管理制度包括出入院、护理、医疗康复、财务、安全等文书。

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（四）建设单位的竣工验收合格证明，环境保护部门的验收报告或者审查意见,公安消防部门出具的建设工程消防设计审核、消防验收合格意见或者消防备案凭证。其中，利用已有房屋改建的，应提供有资质部门出具的房屋安全质量检测报告书，环境保护、公安消防部门出具的相关意见或养老机构所在社区提供的相关证明。

卫生防疫、食品药品监管部门的验收报告或者审查意见。

（五）服务场所的自有产权证明或者房屋租赁合同。其中，租赁房屋改建养老机构的，房屋租赁合同应包含房产所有者的身份证明、房产证明等必备附件，租用和经营期限不少于10年。

（六）管理人员、专业技术人员和服务人员名单、身份证明文件和健康状况证明。其中，人员名单须提交《养老机构工作人员登记表》；身份证明文件包括居民身份证、护照或公安机关出具的身份证明材料、境外人士的出入境证件；健康状况证明应由县级以上医疗机构出具。

（七）资金来源证明文件、验资证明和资产评估报告。 其中，法人投资者需提供注册地开户银行出具的资信证明；个人投资者需提供银行出具的存款或其他资信证明。验资报告、资产评估报告分别由会计师事务所和资产评估机构出具。

（八）依照法律、法规、规章规定，需要提供的其他材料。

国（境）外组织和个人申请独资、合资、合作设立养老机构的，应提交商务部门的审查批准文件。

第十四条 行政许可机关应当自受理设立申请之日起20个工作日内，对申请人提交的文件、材料进行书面审查，并指派至少两名工作人员进行实地查验，填写《养老机构设立实地查验表》。经审查和实地查验，行政许可机关分别作出以下决定：

（一）申请人提交的文件、材料符合养老机构设立规定，并与实地查验结果一致的，许可机关应当依法作出准予行政许可的书面决定，按相关规定制作并通知申请人领取《养老机构设立许可证》。

（二）申请人提交的文件、材料不符合养老机构设立规定，或与实地查验结果不一致的，许可机关应当依法作出不予行政许可的书面决定，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。

第十五条 养老机构在取得设立许可后，应根据养老机构性质依法向有关登记管理机关申请办理登记。

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未获得设立许可和依法登记前，养老机构不得以任何名义收取费用、收住老年人。

第六章 许可管理

第十六条 《养老机构设立许可证》分为正本和副本，正本和副本具有同等法律效力。许可证由民政厅统一印制。

第十七条 设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证（正、副本）、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。

许可机关应当在有效期限届满前按照设立条件作出是否准予延续的决定，逾期未做决定的，视为准予延续。

第十八条 养老机构设立分支机构，应当依照《养老机构设立许可办法》和本实施办法规定的设立条件和许可权限，到分支机构所在地的市、县民政部门办理申请设立许可手续。相关法律、行政法规对分支机构另有规定的，从其规定。

第十九条 养老机构变更名称、法定代表人或者主要负责人、服务范围的，应当到原许可机关办理变更手续,并提交以下材料：

（一）《养老机构变更申请表》；

（二）养老机构设立许可证正、副本；

（三）法人登记证书（执照）副本；

（四）拟变更事项的说明和有关证明。

第二十条 养老机构变更住所的，应当向原许可机关申请注销许可证，并应在新住所地管辖机关重新办理申请设立许可手续。

第二十一条 养老机构未经批准，不得擅自暂停或者终止服务。养老机构经批准终止服务的，应将设立许可证交回原许可机关，办理注销手续，并按照有关规定进行清算。

（一）养老机构自行解散或者无法继续提供服务的，应当终止。须在终止服务60日前向原许可机关提出申请，填写《养老机构终止、暂停服务申请表》，并提交现有入住老年人安置方案，明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后实施。

（二）养老机构因分立、合并、改建、扩建等原因暂停服务的，须在暂停服务60日前向原许可机关提出申请，填写《养老机构终止、暂停服务申请表》，

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并提交现有入住老年人安置方案，明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后实施。

第二十二条 许可机关应当建立健全养老机构设立许可信息管理制度，及时公布养老机构设立许可、变更、注销等相关信息。

第七章 监督检查

第二十三条 许可机关依法对养老机构的名称、住所、法定代表人或者主要负责人、服务范围等设立许可证载明事项的变化情况进行监督检查，养老机构应当接受和配合监督检查。

许可机关实施养老机构设立许可和对有关事项进行监督检查，不得收取任何费用。

第二十四条 许可机关发现养老机构以欺骗、贿赂等不正当手段取得许可证的，应当撤销许可。

第二十五条 有下列情形之一的，许可机关或者其上级机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销许可：

（一）许可机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予许可决定的；

（二）超越法定职权作出准予许可决定的；

（三）违反法定程序作出准予许可决定的；

（四）对不符合法定条件的养老机构准予许可的；

（五）依法可以撤销许可的其他情形。

许可机关依法撤销许可后，应当告知相关登记管理机关。

第二十六条 养老机构有下列情形之一的，许可机关应当注销许可，并予以公告：

（一）设立许可证有效期届满未延续的；

（二）养老机构依法终止的；

（三）许可被依法撤销、撤回的；

（四）被登记管理机关依法吊销登记证书的；

（五）因不可抗力导致许可事项无法实施的；

（六）法律、法规规定的应当注销许可的其他情形。

许可机关依法注销许可后，应当告知相关登记管理机关。

第二十七条 任何单位和个人对违反本实施办法的行为，有权向许可机关举报，许可机关应当及时核实、处理。

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第八章 法律责任

第二十八条 养老机构有下列情形之一的，许可机关应当根据《养老机构设立许可办法》，依法给予警告，并处以3万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依法履行变更、终止手续的；

（二）涂改、倒卖、出租、出借、转让设立许可证的。

第二十九条 未经许可设立养老机构的，由许可机关责令改正；造成人身、财产损害的，依法承担民事责任；违反治安管理规定的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第三十条 许可机关及其工作人员在养老机构设立许可申请、受理、审查、决定和监督检查中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由上级机关责令改正；造成严重后果的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第九章 附 则

第三十一条 《养老机构设立许可办法》实施前设立的养老机构，符合本办法规定条件的，应当及时办理有关手续。养老机构原领取的《社会福利机构设置批准证书》应当由许可机关收回并注销。

《养老机构设立许可办法》实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在20xx年12月31日前完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在20xx年12月31日前完成整改。

第三十二条 城乡社区日间照料和互助型养老场所等不适用本实施办法。 第三十三条 本实施办法自20xx年8月1日起施行。原有相关规定与本实施办法不一致的，按本实施办法执行。

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第二篇：《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》解读

《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》解读 信息来源：

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民政部社会福利和慈善事业促进司有关负责人就养老机构两个《办

法》答记者问

来源： 中国社会报

记者：请介绍一下《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台的背景？

答：近年来，我国养老机构发展取得了很大成绩，截至20xx年底，全国各类养老机构已达4万多家，养老床位416.6万张，在满足老年人机构养老需求方面发挥

了重要作用。

但也要清醒地看到，随着我国经济社会的发展和人口老龄化的加剧，养老机构

发展过程中还面临很多问题，亟须通过立法加以规范。

突出表现在几个方面：一是由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅自设立的养老机构行使行政许可权，许多养老机构长期游离于政府监管范围之外，扰乱了正常的养老市场秩序。二是部分养老机构内部管理和服务不到位，不时发生火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故，严重损害了老年人的合法权益，引起社会公众的高度关注。三是相当一部分投资主体对养老机构设立基本条件和管理具体要求缺乏了解，进入这个领域具有一定的盲目性，一定程度上影响了机构的长期运

营和健康发展，制约了民间资本兴办养老机构的积极性。

新修订的老年人权益保障法规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可;经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负

责养老机构的指导、监督和管理。

按照法律要求，20xx年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深入调研、专题论证以及召开座谈会、书面以及网络征求意见等形式，广泛征求中央有关部门、地方民政系统、专家和实务工作者及社会各界的意见，经过反复研究修改，形成了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两个部门规章(以下

简称两个《办法》)。

记者：请概要介绍一下两个《办法》的立法思路和指导思想？

答：在《养老机构设立许可办法》制定过程中，我们始终坚持以新修订的老年人权益保障法和相关法律、行政法规为依据，以政府机构职能转变精神为指导，通过细化养老机构设立许可条件和程序，明确许可机关层级和管理权限，规范许可受理、审查、决定等工作程序，以更大力度，在更广范围上引导规范社会多方面力量兴办养老机构，促进养老机构健康有序发展。同时，努力做到“两个相结合”：一是监管和扶持相结合，在依法对设立养老机构加强监管的同时，为养老机构健康发展预留空间。二是权力和责任相结合，在明确许可机关审批权限的同时，清晰界定

行政机关及其工作人员的职责和违法责任。

在《养老机构管理办法》制定过程中，我们始终坚持三项原则：一是鼓励发展和规范管理并重。始终把促进养老机构的发展作为立法的出发点和落脚点，而不是将限制或者阻碍养老机构的发展作为立法目标。二是多元主体投入和社会参与并重。强调政府投资兴办的养老机构，主要收住困难老年人以及提供基础服务，发挥保底作用。社会力量兴办的养老机构主要根据市场需求开展服务。三是外部监督和内部治理并重。强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理

规范化、服务专业化。

同时，努力处理好三方面关系：一是许可、登记和管理的关系。行政许可、登记管理、行业管理都是养老机构管理的组成部分，《管理办法》重在基于许可的行业管理。二是《管理办法》和其他法规、标准、政策性文件的关系。养老机构管理应当通过衔接配套的整体制度体系来加以规范，包括相关法律、法规、规章以及国家或者行业标准、政策性文件等。对此，我们积极做好《管理办法》与《许可办法》、《光荣院管理办法》、《农村五保供养服务机构管理办法》等3个部门规章的衔接。三是立足现实和着眼长远的关系。《管理办法》既要对现实情况作出回应，同时也要具有一定的前瞻性。而对新出现的情况或者把握不准的问题，《管理办法》暂不

作规定，待实践成熟后再规范。

记者：两个《办法》主要内容有哪些？

答：《养老机构设立许可办法》共三十一条，分为总则、条件和程序、许可管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了立法目的、适用范围、养老机构的定义及其管理部门，以及实施设立许可应遵循的基本原则;第二章规定了养老机构的设立条件，养老机构的许可机关及其权限、养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定及需要提交的资料等内容;第三章规定了许可证载明事项，明确了设立分支机构以及变更、终止、停止程序，以及终止或停止服务的具体要求;第四章规定了不同主体对许可行为的监督检查，许可机关对养老机构许可证载明事项的变化情况进行监管，许可机关可以撤销、注销一定情形的许可，任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向许可机关举报等;第五章规定了包括许可机关和养老机构违法行为的法律责任以及擅自设立养老机构的法律责任。特别是针对养老机构不依法履行变更终止手续、倒卖许可证等行为，设定了处以3万元以下罚款的行政处罚;第六章明确了过渡条款和实施日期。规定办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年

内完成整改。

《养老机构管理办法》共三十六条，分为总则、服务内容、内部管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了适用范围、管理职责、养老机构和老年人基本要求、养老机构建设规划、政府重点保障和扶持政策、表彰奖励等。养老机构是指依照《养老机构设立许可办法》设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的机构。国家对光荣院、农村五保供养服务机构等养老机构的管理有特别规定的，依照其规定办理。第二章规定了服务范围、标准、服务协议、各项具体服务内容及要求等。养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议。同时规定了各项服务的内容和要求。第三章规定了规章制度、内部管理具体要求等。从规章制度、人员要求、收费管理、捐赠和志愿服务管理、24小时值班、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老年人安置等方面对养老机构内部管理进行了全面规范。第四章规定了监督检查权限和方式、养老机构评估、信息统计、举报和投诉、层级监督等。民政部门应当按照实施许可权限，

通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查。养老机构应当于每年3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一年度的工作报告。同时规定建立养老机构评估制度、信息统计、举报和投诉等制度，并加强对下级民政部门的指导和监督。第五章规定了养老机构违法责任、管理机关及人员违法责任等。第六章规定了

特别规定以及实施日期等。

记者：我们注意到，《许可办法》中关于设立养老机构的基本条件在面向社会

公开征求意见时，有人认为条件设置有些低，怎么看？

答：按照《许可办法》的规定，设立养老机构，应当符合六个方面的条件：(一)有名称、住所、机构章程和管理制度；(二)有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；(三)有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；(四)有与服务内容和规模相适应的资金；(五)床位数在10张以上；(六)法律、法规规定的其

他条件。

这里除了床位数有明确要求外，其他条件都是原则性的规定。这主要是我国经济社会发展情况差异性较大，各地养老机构的情况也较为复杂所致，《许可办法》对许多要求只能做原则性规定。下一步，我们会要求各地结合实际，抓紧制定和完善贯彻落实《许可办法》的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资金规模、人员配比以及养老机构分类管理、服务内容等方面，提出更加细化和量化

的要求。

关于将养老机构最低床位数规定为10张以上，主要考虑是，我国养老床位供需矛盾突出，如果床位门槛设置过高，会将一些有志养老服务、但手中资源有限的民间资本拒之门外，既不利于促进养老服务投资主体多元化，改变资金来源单一的问

题，也不利于民间资本兴办小型养老机构，增加养老床位供给。

记者：《许可办法》对许可机关的层级和管辖权限作了哪些规定，出于什么考

虑？

答：《许可办法》第八、九、十条对养老机构设立许可的层级和管辖权限作了明确规定。一是地域管辖，即以拟设养老机构的住所地为关联点，由住所地的县级以上民政部门受理设立申请，并实施设立许可权。二是级别管辖。充分考虑到政府职能转变的要求和行政审批制度改革的要求，《许可办法》实行权力下放，将主要许可权限交给县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门，将住所在市辖区的养老机构的设立许可权交给设区的市人民政府民政部门，将涉外养老机构的设立许可权交给省级民政部门，将个别中央和省级政府投资兴办、具有实训示范功能的养老机构的设立许可权交给民政部和省级民政部门。同时，为了便于实践操作，《许可办法》还规定省级民政部门可以委托设区的市级人民政府(行政公署)民政部门对涉外养老机构实施许可、设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府民政

部门实施许可。

记者：《许可办法》为何要对设立许可证书作出有效期限规定？ 答：《许可办法》第十六条规定：设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告

到原许可机关申请换发许可证。

在立法过程中，对于许可证是否实行有效期规定有两种截然不同的意见：一种建议对换证进行更为严格的审查，一种建议取消许可证有效期的规定。经过充分研究，考虑到部门规章无权规定吊销许可证，新修订的老年人权益保障法也没有规定养老机构年检制度，《许可办法》参考借鉴其他许可证管理的规定，在保留规定许

可证有效期的基础上，明确了许可证有效期为五年，旨在通过换证手段加强对养老

机构的监管。

记者：养老机构暂停或者终止服务，有可能会侵犯老年人合法权益，两个《办

法》对此有何考虑？

答：养老机构为老年人提供的养老服务应当是持续稳定的。其在经营过程中，可能会因为分立、合并、改建、扩建以及解散等原因暂停或者终止服务。为了充分保障老年人群体的合法权益，《许可办法》第二十条规定，养老机构应当向原许可机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停

或者终止服务。

对于老年人安置问题，《管理办法》第二十七条作了更加明确的规定，提出，养老机构应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后方可实施;民政部门应当自接到安置方案之日起20日内完成审核工作;民政部门应

当督促养老机构实施安置方案，并及时为其妥善安置老年人提供帮助。 记者：为什么《许可办法》对普通养老机构和农村五保供养服务机构整改期要

求不同，前者为一年，后者为两年？

答：《许可办法》第二十九条规定，本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年内完成整改。主要考虑是，目前《许可办法》规定的养老机构设立条件与19xx年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》规定的社会福利机构设置条件基本一致，依据此办法设立的机构，不存在不符合规定条件的问题。与之相比，多数农村五保供养服务机构囿于编制限制、产权不明晰等多方面的原因，没有办理事业单位法人登记。如此大量的机构整改需要较长时间，本着分类指导的原则，对

不符合设立条件的农村五保供养服务机构的整改期限放宽至两年。

记者：为什么《管理办法》对养老机构的部门职责和优惠政策提及的较少，也

没有依据养老机构的不同类别实施分类管理？

答：根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，发展养老服务是政府的职责。养老机构的监督管理涉及政府多个部门，但限于《管理办法》的部门规章位阶，对相关部门职责和优惠政策规定难以做到具体，只能作原则性要求。今后，我们将通

过制定政策性文件等方式加以推动和解决。

根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，国务院民政部门应当建立健全养老机构分类管理制度。基于登记类型、营利性质、服务对象等不同标准，可以对养老机构进行不同分类。国外也大都采取了分类管理的模式。在《管理办法》立法过程中，我们也认为养老机构分类管理是发展方向和趋势，但是目前从养老机构和养老事业发展的历史和现实看，在发展初期阶段和鼓励扶持背景下，严格分类管理时

机还尚不成熟。

记者：为什么《管理办法》对养老机构的人员配比没有作明确规定？ 答：《管理办法》第十八条规定，养老机构应当配备与服务和运营相适应的工作人员，并依法与其签订聘用合同或者劳动合同。对于服务人员配比问题，国外一般都根据老年人自理能力和服务协议等因素明确规定比例，国内也有个别省份地方立法明确规定养老机构配备护理人员的比例。在最初的立法过程中，参照地方的做法和实践经验，我们曾经对养老机构的护理人员配比作了规定，明确要求养老机构

护理人员与失能老年人的配比、与半失能老年人的配比、与其他老年人的配比。但是后来取消了。主要考虑是，当前我国养老机构处于起步发展阶段，发展极不平衡，各地养老机构千差万别，从全国层面难以规定一个统一的标准。这个问题可以由地

方结合实际情况去解决。

记者：请介绍一下《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》出台的背景？

答：近年来，我国养老机构发展取得了很大成绩，截至20xx年底，全国各类养老机构已达4万多家，养老床位416.6万张，在满足老年人机构养老需求方面发挥了重要作用。

但也要清醒地看到，随着我国经济社会的发展和人口老龄化的加剧，养老机构发展过程中还面临很多问题，亟须通过立法加以规范。

突出表现在几个方面：一是由于缺乏上位法律法规的授权，民政部门无法对擅自设立的养老机构行使行政许可权，许多养老机构长期游离于政府监管范围之外，扰乱了正常的养老市场秩序。二是部分养老机构内部管理和服务不到位，不时发生火灾、虐待老年人、意外伤害等安全事故，严重损害了老年人的合法权益，引起社会公众的高度关注。三是相当一部分投资主体对养老机构设立基本条件和管理具体要求缺乏了解，进入这个领域具有一定的盲目性，一定程度上影响了机构的长期运营和健康发展，制约了民间资本兴办养老机构的积极性。

新修订的老年人权益保障法规定，设立养老机构应当向县级以上人民政府民政部门申请行政许可;经许可的，依法办理相应的登记。县级以上人民政府民政部门负责养老机构的指导、监督和管理。

按照法律要求，20xx年6月，民政部正式启动了配套规章的制定工作。通过深入调研、专题论证以及召开座谈会、书面以及网络征求意见等形式，广泛征求中央有关部门、地方民政系统、专家和实务工作者及社会各界的意见，经过反复研究修改，形成了《养老机构设立许可办法》和《养老机构管理办法》两个部门规章(以下简称两个《办法》)。

记者：请概要介绍一下两个《办法》的立法思路和指导思想？

答：在《养老机构设立许可办法》制定过程中，我们始终坚持以新修订的老年人权益保障法和相关法律、行政法规为依据，以政府机构职能转变精神为指导，通过细化养老机构设立许可条件和程序，明确许可机关层级和管理权限，规范许可受理、审查、决定等工作程序，以更大力度，在更广范围上引导规范社会多方面力量兴办养老机构，促进养老机构健康有序发展。同时，努力做到“两个相结合”：一是监管和扶持相结合，在依法对设立养老机构加强监管的同时，为养老机构健康发展预留空间。二是权力和责任相结合，在明确许可机关审批权限的同时，清晰界定行政机关及其工作人员的职责和违法责任。

在《养老机构管理办法》制定过程中，我们始终坚持三项原则：一是鼓励发展和规范管理并重。始终把促进养老机构的发展作为立法的出发点和落脚点，而不是将限制或者阻碍养老机构的发展作为立法目标。二是多元主体投入和社会参与并重。强调政府投资兴办的养老机构，主要收住困难老年人以及提供基础服务，发挥保底作用。社会力量兴办的养老机构主要根据市场需求开展服务。三是外部监督和内部

治理并重。强调通过政府、社会、内部治理等多方面进行规范，实现养老机构管理规范化、服务专业化。

同时，努力处理好三方面关系：一是许可、登记和管理的关系。行政许可、登记管理、行业管理都是养老机构管理的组成部分，《管理办法》重在基于许可的行业管理。二是《管理办法》和其他法规、标准、政策性文件的关系。养老机构管理应当通过衔接配套的整体制度体系来加以规范，包括相关法律、法规、规章以及国家或者行业标准、政策性文件等。对此，我们积极做好《管理办法》与《许可办法》、《光荣院管理办法》、《农村五保供养服务机构管理办法》等3个部门规章的衔接。三是立足现实和着眼长远的关系。《管理办法》既要对现实情况作出回应，同时也要具有一定的前瞻性。而对新出现的情况或者把握不准的问题，《管理办法》暂不作规定，待实践成熟后再规范。

记者：两个《办法》主要内容有哪些？

答：《养老机构设立许可办法》共三十一条，分为总则、条件和程序、许可管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了立法目的、适用范围、养老机构的定义及其管理部门，以及实施设立许可应遵循的基本原则;第二章规定了养老机构的设立条件，养老机构的许可机关及其权限、养老机构设立许可的申请、受理、审查、决定及需要提交的资料等内容;第三章规定了许可证载明事项，明确了设立分支机构以及变更、终止、停止程序，以及终止或停止服务的具体要求;第四章规定了不同主体对许可行为的监督检查，许可机关对养老机构许可证载明事项的变化情况进行监管，许可机关可以撤销、注销一定情形的许可，任何单位和个人对违反本办法的行为，有权向许可机关举报等;第五章规定了包括许可机关和养老机构违法行为的法律责任以及擅自设立养老机构的法律责任。特别是针对养老机构不依法履行变更终止手续、倒卖许可证等行为，设定了处以3万元以下罚款的行政处罚;第六章明确了过渡条款和实施日期。规定办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年内完成整改。

《养老机构管理办法》共三十六条，分为总则、服务内容、内部管理、监督检查、法律责任和附则六章。第一章规定了适用范围、管理职责、养老机构和老年人基本要求、养老机构建设规划、政府重点保障和扶持政策、表彰奖励等。养老机构是指依照《养老机构设立许可办法》设立并依法办理登记的为老年人提供集中居住和照料服务的机构。国家对光荣院、农村五保供养服务机构等养老机构的管理有特别规定的，依照其规定办理。第二章规定了服务范围、标准、服务协议、各项具体服务内容及要求等。养老机构按照服务协议为收住的老年人提供生活照料、康复护理、精神慰藉、文化娱乐等服务，应当与接受服务的老年人或者其代理人签订服务协议。同时规定了各项服务的内容和要求。第三章规定了规章制度、内部管理具体要求等。从规章制度、人员要求、收费管理、捐赠和志愿服务管理、24小时值班、消防安全管理、应急管理、投保责任险、档案管理、民主管理、老年人安置等方面对养老机构内部管理进行了全面规范。第四章规定了监督检查权限和方式、养老机构评估、信息统计、举报和投诉、层级监督等。民政部门应当按照实施许可权限，通过书面检查或者实地查验等方式对养老机构进行监督检查。养老机构应当于每年3月31日之前向实施许可的民政部门提交上一年度的工作报告。同时规定建立养老机构评估制度、信息统计、举报和投诉等制度，并加强对下级民政部门的指导和监督。第五章规定了养老机构违法责任、管理机关及人员违法责任等。第六章规定了特别规定以及实施日期等。

记者：我们注意到，《许可办法》中关于设立养老机构的基本条件在面向社会公开征求意见时，有人认为条件设置有些低，怎么看？

答：按照《许可办法》的规定，设立养老机构，应当符合六个方面的条件：(一)有名称、住所、机构章程和管理制度；(二)有符合养老机构相关规范和技术标准，符合国家环境保护、消防安全、卫生防疫等要求的基本生活用房、设施设备和活动场地；(三)有与开展服务相适应的管理人员、专业技术人员和服务人员；(四)有与服务内容和规模相适应的资金；(五)床位数在10张以上；(六)法律、法规规定的其他条件。

这里除了床位数有明确要求外，其他条件都是原则性的规定。这主要是我国经济社会发展情况差异性较大，各地养老机构的情况也较为复杂所致，《许可办法》对许多要求只能做原则性规定。下一步，我们会要求各地结合实际，抓紧制定和完善贯彻落实《许可办法》的操作细则或具体办法，争取在养老机构设立床位数、资金规模、人员配比以及养老机构分类管理、服务内容等方面，提出更加细化和量化的要求。

关于将养老机构最低床位数规定为10张以上，主要考虑是，我国养老床位供需矛盾突出，如果床位门槛设置过高，会将一些有志养老服务、但手中资源有限的民间资本拒之门外，既不利于促进养老服务投资主体多元化，改变资金来源单一的问题，也不利于民间资本兴办小型养老机构，增加养老床位供给。

记者：《许可办法》对许可机关的层级和管辖权限作了哪些规定，出于什么考虑？

答：《许可办法》第八、九、十条对养老机构设立许可的层级和管辖权限作了明确规定。一是地域管辖，即以拟设养老机构的住所地为关联点，由住所地的县级以上民政部门受理设立申请，并实施设立许可权。二是级别管辖。充分考虑到政府职能转变的要求和行政审批制度改革的要求，《许可办法》实行权力下放，将主要许可权限交给县、不设区的市、直辖市的区人民政府民政部门，将住所在市辖区的养老机构的设立许可权交给设区的市人民政府民政部门，将涉外养老机构的设立许可权交给省级民政部门，将个别中央和省级政府投资兴办、具有实训示范功能的养老机构的设立许可权交给民政部和省级民政部门。同时，为了便于实践操作，《许可办法》还规定省级民政部门可以委托设区的市级人民政府(行政公署)民政部门对涉外养老机构实施许可、设区的市人民政府民政部门可以委托市辖区人民政府民政部门实施许可。

记者：《许可办法》为何要对设立许可证书作出有效期限规定？

答：《许可办法》第十六条规定：设立许可证有效期5年。设立许可证有效期届满30日前，养老机构应当持设立许可证、登记证书副本、养老服务提供情况报告到原许可机关申请换发许可证。

在立法过程中，对于许可证是否实行有效期规定有两种截然不同的意见：一种建议对换证进行更为严格的审查，一种建议取消许可证有效期的规定。经过充分研究，考虑到部门规章无权规定吊销许可证，新修订的老年人权益保障法也没有规定养老机构年检制度，《许可办法》参考借鉴其他许可证管理的规定，在保留规定许可证有效期的基础上，明确了许可证有效期为五年，旨在通过换证手段加强对养老机构的监管。

记者：养老机构暂停或者终止服务，有可能会侵犯老年人合法权益，两个《办法》对此有何考虑？

答：养老机构为老年人提供的养老服务应当是持续稳定的。其在经营过程中，可能会因为分立、合并、改建、扩建以及解散等原因暂停或者终止服务。为了充分保障老年人群体的合法权益，《许可办法》第二十条规定，养老机构应当向原许可机关提出申请，并提交老年人安置方案，经批准后实施。未经批准，不得擅自暂停或者终止服务。

对于老年人安置问题，《管理办法》第二十七条作了更加明确的规定，提出，养老机构应当于暂停或者终止服务60日前，向实施许可的民政部门提交老年人安置方案，方案中应当明确收住老年人的数量、安置计划及实施日期等事项，经批准后方可实施;民政部门应当自接到安置方案之日起20日内完成审核工作;民政部门应当督促养老机构实施安置方案，并及时为其妥善安置老年人提供帮助。

记者：为什么《许可办法》对普通养老机构和农村五保供养服务机构整改期要求不同，前者为一年，后者为两年？

答：《许可办法》第二十九条规定，本办法实施前设立的养老机构，不符合设立条件的，应当在本办法实施后一年内完成整改，其中农村五保供养服务机构应当在实施后两年内完成整改。主要考虑是，目前《许可办法》规定的养老机构设立条件与19xx年民政部颁布的《社会福利机构管理暂行办法》规定的社会福利机构设置条件基本一致，依据此办法设立的机构，不存在不符合规定条件的问题。与之相比，多数农村五保供养服务机构囿于编制限制、产权不明晰等多方面的原因，没有办理事业单位法人登记。如此大量的机构整改需要较长时间，本着分类指导的原则，对不符合设立条件的农村五保供养服务机构的整改期限放宽至两年。

记者：为什么《管理办法》对养老机构的部门职责和优惠政策提及的较少，也没有依据养老机构的不同类别实施分类管理？

答：根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，发展养老服务是政府的职责。养老机构的监督管理涉及政府多个部门，但限于《管理办法》的部门规章位阶，对相关部门职责和优惠政策规定难以做到具体，只能作原则性要求。今后，我们将通过制定政策性文件等方式加以推动和解决。

根据新修订的《老年人权益保障法》的规定，国务院民政部门应当建立健全养老机构分类管理制度。基于登记类型、营利性质、服务对象等不同标准，可以对养老机构进行不同分类。国外也大都采取了分类管理的模式。在《管理办法》立法过程中，我们也认为养老机构分类管理是发展方向和趋势，但是目前从养老机构和养老事业发展的历史和现实看，在发展初期阶段和鼓励扶持背景下，严格分类管理时机还尚不成熟。

记者：为什么《管理办法》对养老机构的人员配比没有作明确规定？

答：《管理办法》第十八条规定，养老机构应当配备与服务和运营相适应的工作人员，并依法与其签订聘用合同或者劳动合同。对于服务人员配比问题，国外一般都根据老年人自理能力和服务协议等因素明确规定比例，国内也有个别省份地方立法明确规定养老机构配备护理人员的比例。在最初的立法过程中，参照地方的做法和实践经验，我们曾经对养老机构的护理人员配比作了规定，明确要求养老机构护理人员与失能老年人的配比、与半失能老年人的配比、与其他老年人的配比。但是后来取消了。主要考虑是，当前我国养老机构处于起步发展阶段，发展极不平衡，各地养老机构千差万别，从全国层面难以规定一个统一的标准。这个问题可以由地方结合实际情况去解决。