杨小军：论申请政府信息公开的资格条件
20xx年06月28日10:13
公民、法人或者其他组织申请政府信息公开，是否需要具备资格条件？这个问题值得研究。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）的规定，申请者需要具备“生产、生活、科研等特殊需要”条件，才能申请政府信息公开；否则，就不能申请政府信息公开。这是一种什么样的资格条件限制？为什么会有这样的资格条件限制？如何解读这个资格条件限制？本文就此作些粗略分析。 一、两种模式
就世界各国范围看，在政府信息公开制度中，对申请政府信息公开者有无资格条件限制，
可以分为两种不同模式：有资格条件限制模式和无资格条件限制模式。
有资格条件限制模式。在一些国家，尤其是政府信息公开制度发展初期的制度中，对于申请政府信息公开者的资格条件，是有一定限制的。这种限制，一般都体现为有利害关系，或者是政府信息与特定人有关。例如，美国19xx年的《联邦行政程序法》，当初规定文件只对和文件直接有关的人提供，不对一般公众提供。［1］丹麦1970的《行政文书公开法》也规定，为了请求文书公开，必须表明特定的案件利益。［2］在日本，地方公共团体的政府信息公开规定中，大多数将政府信息请求权限制在本地居民或者利害关系人范围之内，［3］而不是任何人都可以申请政府信息公开。
无资格条件限制模式。如今，大多数国家的政府信息公开制度，对申请者的资格条件都没有限制，任何个人或者法人组织等，都可以申请政府信息公开，甚至包括外国人等。英国《信息自由法》规定的是“任何人”（Any person），日本《关于行政机关拥有的信息公开的法律》也规定是“任何人”，美国的《信息
自由法》规定的是“公众”（The public），挪威《信息自由法》规定的也是“公众”，新西兰《政府信息法》详细规定申请人为：新西兰公民、新西兰永久居民、在新西兰的人、在新西兰成立的法人团体、在新西兰之外成立但在新西兰设有商业办事处的法人团体。德国《信息自由法》规定，保障任何人向联邦行政管理部门和机构获取信息的权利。这一规定对于德国人和外国人同样适用，不受居住地的约束。这一权利是无条件的，申请人不必证明其合法利益，申请人也不必是行政诉讼程序的当事人或者参与方。同样，私法法人也享有该项权利。在这种制度模式中，只要申请符合客观条件——属于可以公开的政府信息范围，政府机关就必须公开所申请的政府信息；而对申请者的主观条件——主体资格，则不作任何限制。也不问申请政府信息的理由和动机。
二、我们的选择
如果问上述两种模式，哪一种更为开放？更有利于申请人获得政府信息？毫无疑问，应
当是无资格条件此处所指的资格条件，是指肯定资格条件，禁止性条件或者否定条件的除外。在一些国家的政府信息公开制度中，作为例外设置了一些否定条件。例如，20xx年4月8日，美国国防部对履行《信息自由法》的程序做出正式修订，要求递交申请的国民必须证实自己与外国政府或国际组织无牵连，政府出版物使用的目的必须与暴力无关。限制模式。那么，我们的选择是这种模式吗？
地方政府的实践。20xx年11月6日公布的《广州市政府信息公开规定》，是最早的政府信息公开法律文件。在这部地方政府规章中，明确了“个人和组织”是“公开权利人”，而“公开权利人”有权向公开义务人申请公开未在第9条和第10条中列明的其他政府信息。随后制定的《上海市政府信息公开规定》第7条也明确规定，“公民、法人和其他组织”有权依据本规定，要求政府机关向其提供有关的政府信息。以后的湖北、江苏、辽宁等地方政府的政府信息公开规定，也都无一例外地沿用了这种制度模式，对申请政府信息公开不作任何资格条件限制。从这些地方政府的法律文件条文中，完全找不到对申请资格条件进行限
制的只言片语规定。所以说，从20xx年开始的地方政府信息公开立法实践，是对无资格条件模式的选择和实践。
中央政府的立法。20xx年国务院颁布的《条例》，却没有沿着上述模式继续下去，而是选择了有资格条件限制的制度模式，对申请人申请政府信息公开作了资格条件方面的限制，即《条例》第13条的规定：“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”在以后的有关解释规定中，这一资格条件限制被不断被提及和强化。国务院办公厅《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》［4］（以下简称《若干问题的意见》）第14条再度明确：行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。20xx年国务院办公厅又发布了《关于做好政府信息依申请公开工作的意见》，［5］重申了行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供，并要求准确把握《条例》第13条的内涵。最高人民法院公开征求意见的有关审理政府信息公开案件的司法解释中，也要求“申请获取相关政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要，由原告履行证明义务。”［6］在政府公开的实践中，是否属于申请者生产、生活、科研等特殊需要，也时常成为行政机关审查政府信息公开的内容条件之一。
另外，根据我国法律规定，国务院的《条例》在效力上要高于此前各地方政府制定发布的地方政府规章，凡与《条例》不一致的地方（包括申请者资格条件限制等），都应当统一到《条例》规定中来。如此看来，我国实行的仍然是有资格条件限制模式，公民、法人或者其他组织申请政府信息公开，必须满足立法规定的资格条件；否则，不能申请政府信息公开。
三、选择的理由
既然无资格条件限制模式，是世界上大多数国家的通行模式，又是更为开放和更有利于
申请政府信息公开的制度模式，那么我们为什么还会选择有资格条件限制模式呢？我认为主要有以下理由：
理由之一，建制初期，条件不具备。我们的行政传统是什么？是保密，是神秘，是不公开。在改革开放以前和改革开放初期，行政的主要依据是“红头文件”，而不是法律。这些“红头文件”，是通过行政内部层级传达实行，而不是公开发布告知大众。改革开放到了一定时期，才开始了大量的立法，把“红头文件”转换成公开的立法和规范性文件。到了19xx年的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）才有了第4条的公开规定：“对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。”20xx年的国务院《关于全面推进依法行政实施纲要》才提出了推进政府信息公开，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权等。在这样一个以不公开为传统和主要特色的体制内，推行政府信息公开制度，应当允许有一个逐渐开放的过程，而不会是一蹴而就。我们仍然处在政府信息公开制度发展的初级阶段，这个阶段主要要解决的是制度建立问题、重要信息的公开问题、利害关系人的知情权保障问题、法律救济途径等问题，而不是也不可能解决政府信息公开的所有问题。因此，需要作出一些限制性规定，包括对申请者资格条件的限制等。随着政府信息公开制度的发展和实践的丰富，这种状况会逐渐改善和完善。
理由之二，有限的政府信息公开范围决定有限制的申请者资格条件。政府信息公开的范围，与申请政府信息公开的资格条件限制，有着密切的联系。无论是英国的“任何人”，还是美国的“公众”，或者是韩国的“国民”，这些对申请者无任何资格条件限制的制度模式，都是建立在政府信息公开范围无（肯定）限制的制度基础之上的，也就是以公开为原则、以不公开为例外的政府信息公开范围。这种制度联系的法律逻辑是：政府信息，就是公共信息。任何人，不问任何理由，也不管什么动机，都有权利获取政府所持有的公共信息。除非有法律明确规定的排除事项，美国《信息自由法》有10条排除性规定，英国《信息自由法》规定了25类排除性规定。否则，必须一律提供给信息申请者。法律保障任何人向政府部门和机构获取信息的权利。这一规定对于本国人和外国人同样适用，不受居住地的约束。这一权利是无条件的，申请人不必证明其合法利益，申请人也不必是行政诉讼程序的当事人或者参与方。所以，原则上无限制的政府信息公开范
围，决定了无资格条件限制的申请；相反，有限制的政府信息公开范围，决定了有资格条件限制的申请。
我们实行的是有限制的政府信息公开范围。近期，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》中，［7］明确提出了坚持以公开为原则、不公开为例外，对于凡是不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的政府信息，要求政府机关都要向社会公开。但是，从《条例》本身的规定和本意看，我们仍然是依法公开原则，也就是有限公开范围。因为，从规定上讲，政府信息公开范围，无论是公开范围还是不公开范围，都是采用的列举方式。在列举范围之外，还有第三空间，这些政府信息是由行政机关的裁量权决定是否公开和公开到何种程度。根据《条例》第9条的规定，政府主动公开的信息有四类：切身利益信息、需要知晓或者参与信息、办事信息和规定信息。申请公开的信息也被限定在申请者自身需要的范围之内。同时，不公开信息也是四类：国家秘密信息、商业秘密信息、个人隐私信息和可能危机国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定的信息。可见，无论是主动公开信息还是申请公开信息，都有一个突出的限制词：切身利益或者自身需要。这在很大程度上决定了政府信息公开的有限范围。［8］
理由之三，在知情权并没有明确规定为法律权利的前提下，申请政府信息公开只能借助于已有的合法权益受到侵害理由，获得司法救济。虽然我认为，公民、法人或者其他组织获得政府信息的知情权，应当就是一种法律权利；［9］虽然在地方政府的政府信息公开规定当中，都无一例外地承认知情权，但《条例》本身没有明确规定知情权，也是事实。在这种情况下，申请政府信息公开要想获得司法的救济和保护，则要借助于其他已有的合法权益受到侵害理由；否则，无法启动司法救济程序，获得保护。最高人民法院在征求意见稿《若干问题的意见》中也规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关主动公开或者应当主动公开而未公开政府信息侵犯其合法权益，认为行政机关在政府信息公开工作中的其他行政行为侵犯其合法权益，提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼受案范围。这里的“侵害其合法权益”，应当不是指知情权的合法权益，而是指其他的合法权益。由此可见，《条例》和司法解释的意思，都还没有把知情权作为一项独立的法律权利来对待，司法救济要保护的，应当是与知情权相关的其他合法权益。
既然申请政府信息公开，还没有成为一项独立的受司法救济的法律权利，那么，要获得司法救济，则必须回到司法的“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”上去。与司法的“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”相对应的，正好是《条例》规定的“切身利益”和“自身需要”。换言之，如果在行政程序中，申请政府信息属于与己有“切身利益”关系，或者属于“自身需要”，那么在司法程序中，才能满足“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”的要求；反之，在行政程序中没有“切身利益”或者“自身需要”，在司法程序中，也就无法满足“利害关系”、“不利影响”、“实际影响”的要求。迄今为止，我们的行政诉讼司法救济，仍然是有限的，无论是权利范围，还是事项行为范围等。因此，司法救济的有限性，在一定程度上也决定了申请政府信息公开资格条件的有限性。
四、限制的内容立法关于生产、生活、科研等特殊需要的规定，是对申请政府信息公开的资格条件限制。但应该如何正确认识和把握这种资格条件限制呢？有几点分析如下：
其一，生产、生活、科研等特殊需要，不是一个孤立的条文，而是要与主动公开政府信息相结合、相联系的规则。《条例》在规定申请公开政府信息的时候，明确了是“除本条例第9条、第10条、第11条、第12条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”第10条、第11条和第12条的规定，是第9条规定的细化，属于第9条的大范围之内。第9条有四类信息，其中，需要知晓和参与的信息，是政府有裁量权的信息范围。法定和规定信息，是依法和依规定而确定的信息。办事信息，实际上也属于切身利益信息。所以，第9条规定的核心，是切身利益信息，具有普遍适用意义。既然如此，那么所谓除本条例第9条等规定外还可以根据生产、生活、科研等特殊需要申请政府信息公开的本意，应当是指，除了第9条主动公开政府信息方式外，还可以采用申请政府信息公开的方式。而不应当理解为是除了切身利益信息外，还可以申请非切身利益的生产、生活、科研等特殊需要信息。相反，切身利益信息，涵盖了生产、生活、科研等特殊需要信息。也就是说，《条例》第13条的规定，是对政府信息获得方式又一种规定，
而不是也不应当是政府信息范围的另外规定。所以我认为，生产、生活、科研等特殊需要的资格条件限制，要在涉及公民、法人、其他组织切身利益信息的标准下来理解，换言之，生产、生活、科研等特殊需要，属于切身利益需要，符合切身利益标准。如果超出了切身利益标准，那也不符合生产、生活、科研等特殊需要的立法本意。按照这个理解，如果北京市市民向政府申请公开各级政府机关、事业单位及其他北京市全额财政拨款单位所购置的公务车辆总数及具体型号，《新京报》20xx年1月15日报道，为促使政府公开公务车辆总数和型号清单，20xx年12月底，北京问天律师事务所律师助理叶晓静以市民身份，向市公安局、市交通委以及市财政局申请信息公开。就不属于与切身利益相关的生产、生活、科研等特殊需要。
其二，自身生产、生活、科研等特殊需要丰富了利害关系和实际影响的内涵。法律上讲利害关系和实际影响，大多是从已有的权利义务关系上讲，或者是从实际结果影响上讲。而自身需要显然已经超出了这些已有的权利义务关系和实际结果影响范畴。我认为，自身需要有两个层次：一是已有的权利义务关系被影响。如自己的房产登记信息，属于自身已有的财产权益法律关系。申请这类政府信息公开，属于自身需要的一种。二是还没有形成权利义务关系事实的自身需要。如A市的张某由于经营需要欲知B县规定的20xx年粮种补贴政策。张某前去B县政府查询，该县政府以该信息不对辖区外的人员公布为由，不予查询。张某向法院提起行政诉讼，请求法院判决被告县政府予以查询该县的粮种补贴政策。张某是由于自己经营的需要，这应当属于《条例》规定的“生产需要”，但张某并没有在B县生产和经营，与B县政府的粮种补贴政策没有已经形成的利害关系。所以，自身需要实际上除了已有的利害关系以外，还包括由于自身需要（转换行业、迁移经营地点等）而生产的新类型利害关系和实际影响关系等。这是对已有利害关系和实际影响关系的丰富，也是信息类案件的特殊性所致。因为在很大程度上，信息是为人们的生产、生活、科研等需要服务的，信息的依附性，决定了信息申请需要的预先性。
其三，信息内容与申请者需要之间的关系，是政府信息公开申请资格条件限制的本质。在一定意义上说，申请信息公开有依附性。在信息公开还没有成为一种独立的法律知情权的情形下，这种依附性或者非独立性，会显得更为明显。人
们申请政府信息公开，往往不是为了信息公开而申请公开，而是为了实现与自身利益有关的其他目的。这样，信息内容所涉及的申请者需要之间的关系，就成为了问题的根本所在。目前的立法限定，申请政府信息公开的资格条件，就是这些信息内容与申请者需要之间有切身利益的关系。这里，主要包括三类信息：第一类是权益信息，也就是涉及到申请者其他合法权益的信息。如房产登记信息，涉及自己的财产权益等。第二类是行为信息，是指申请者所实施行为有关系的信息。如从事科研活动所涉及的政府信息等。第三类信息是职业或者工资信息，是指申请者所从事的职业或者工作所需要的信息。如记者采访工作所需要的政府信息等。由此可见，虽然在法律上对申请政府信息有资格条件限制，但从本意上看，这种资格条件的限制，实际上也是比较宽泛的。
另外，就科研需要而言，没有什么实际性的限制。因为这种科研需要，是指的科研行为或者科研活动的需要，而不是指科研职业的需要。因此，科研机构、科研人员可以从事科研活动，其他非科研机构和非科研人员，也可以从事科研活动，在主体资格上没有实质性限制条件。虽然最高人民法院的司法解释征求意见稿中规定了申请获取相关政府信息是否根据自身生产、生活、科研等特殊需要，由原告履行证明义务。但是，科研活动的证明是很容易的，反倒是行政机关和法院审查申请者的科研活动很难。所以，科研需要的条件限制，很大程度上形同虚设。行政机关和法院也只能把明显与科研需要无关的申请排除在外，但凡申请者有一定的科研活动（计划、方案、行为、草稿、大纲等），我们就不能拒绝政府信息公开申请。
结语
对申请政府信息公开进行资格条件限制，不是一个方向和未来，只是一个暂时安排，是一个过渡方案。从制度发展和完善的方向来看，势必走向无资格条件限制的制度模式。但也需要协调发展，以公开为原则的范围、知情权的法律认可、司法救济的独立性，需要申请政府信息公开的无资格条件限制模式，一并走入新的时代。
高人民法院关于请求公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关政府信息的请求人是否
具有原告资格的答复
【20xx年12月14日 （2010）行他字第193号】
山东省高级人民法院：
你院鲁高法（2010）153号请示收悉。经研究，答复如下：
公民、法人或者其他组织认为行政机关针对政府信息公开申请作出的答复或逾期不予答复侵犯其合法权益，提起行政诉讼，人民法院应予受理。申请人申请公开的政府信息是否与本人生产生活科研等特殊需要有关，属于实体审理的内容，不宜作为原告主体资格的条件。 此复。
20xx年12月14日