关于榆林市项目用地情况的调研报告

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来源:    作者:    日期:20##-12-24 10:42:15

根据市委、市政府的要求，我们组织专人就全市项目用地情况进行了专题调研，先后召集市国土局、发改委、环保局、城建局、榆林经济开发区、神府经济开发区、榆阳区政府、横山县政府等部门和县区进行座谈，深入神木、府谷、靖边县调查了解近年来项目用地管理情况，外出学习考察了鄂尔多斯市的先进经验。掌握了不少资料，学到了不少经验，初步形成了一些共识。现将调查情况报告如下：
　　一、榆林市项目用地的现状
　　近年来，市委市政府实施了产业项目带动战略，对于加快国家能源化工基地建设，争取我市在西部大开发中率先突破、率先开发、率先实现资源大市向经济强市转变，具有十分重大的意义。为了强化对重大产业项目的重点支持，从20##年以来，市政府先后制定了促进重大产业项目建设的一系列政策措施。今年，市委、市政府办公室联合下发了《关于进一步加强项目推进和扩大消费工作的通知》（榆办字[2009]58号），市政府办公室又下发了《关于进一步加强项目管理工作的通知》（榆政办发[2009]51号），对于加强项目管理，加快项目建设，推动地方经济发展起到了重要的作用。20##年度全市项目用地分布情况如下：

榆林市20##年度项目用地使用情况统计表（单位：亩）

　　据调查了解，20##年全市项目用地数量比20##年翻了一番，预计20##年项目用地数量要比20##年翻两番。市、县区各有关部门在项目用地管理中，做了大量工作，取得了明显成效，为实施市委市政府提出的项目带动战略做出了重要贡献。但是，当前在项目用地管理中还存在很多问题，由此引发的纠纷和矛盾不断增多，直接影响了经济建设的进展。因此，必须引起各级各部门的高度重视，认真研究解决。
　　二、项目用地中存在的主要问题
　　当前全市项目用地中存在的困难和问题集中表现在以下几个方面：
　　一是供需矛盾突出，项目用地指标远远不能满足经济建设的需要。从20##年起，土地管理成为国家参与宏观经济调控的一项基本制度。国家对用地计划实行指令性管理，从国务院逐级层层分解下达指标。从最近两年情况看，去年，国家下达我省的新增建设用地指标约为11万亩，省上分配我市的新增建设用地指标为1.3万亩，今年国家下达省上用地指标7万亩，省上分配我市指标1.5万亩，约占我市实际需要的1/5，远远不能适应经济建设的需求。据我们调查，就府谷一个县今年预计需要项目用地1.7万亩，神木、靖边县平均每年都需要建设项目用地在一万亩左右。因此，建设用地严重短缺，已经成为我市项目建设和经济发展的制约因素。

二是项目用地审批手续繁杂、周期长、进度慢。按照建设用地报批的要求，项目征地报批前，必须要有发改委的项目可行性审批（核准、备案）、规划部门的项目选址意见、环保部门的项目环境评价、林业部门的林地审核手续、劳动社会保障部门的社保意见，各个前置手续齐全后，才能开始受理征地报批。审批制度的设置，无形中增加了审批的周期，延缓了报批的进度，一般来说，一个项目的用地等省上审批下来都在一年以上，这样往往使一些企业项目失掉了良好的商机，同时也导致了不少项目未经批准，违法用地行为的发生。
　　三是土地利用总体规划严重滞后，影响项目建设。我市土地利用总体规划是1997年编制的，至今已有12年的时间，现行的土地利用总体规划已不能与当前能源化工基地建设和经济跨越式发展的速度相适应。由于当时没有对能源化工基地建设留有足够的预留用地，致使大多项目不符合总体规划，造成项目建设前要对土地利用规划进行局部调整，增加了土地报批周期。同时，土地利用总体规划中的地类与实际地类相差甚远，把大量的荒沙地规划成疏林地或宜林地，自己束缚住了自己的手脚，增加了审批难度，且用地规模、布局已经不适应当前经济社会发展对土地利用的需求。
　　四是征地难度大，权属纠纷多。过去，我市土地沙化严重，加之经济相对落后，有很大一部分土地权属不清。近年来，由于经济发展较快，土地不断增值，很多土地出现多头做主的现象，权属纠纷较多，在重大项目征地过程中，补偿难以兑付，纠纷调解压力很大，给项目征地工作带来了困难。另外，一些涉地群众漫天要价，政府出面也难以调解，使一些企业叫苦不迭。
　　五是工业用地“招拍挂”制度难以实施。20##年8月31日，国务院下发《关于加强土地调控有关问题的通知》，明确要求“工业用地必须采用招标、拍卖、挂牌方式出让”。这对于解决工业用地低价恶性竞争的问题，提高工业用地利用率，发挥土地资源市场配置的基础性作用具有十分重要的意义。但是，由于土地审批手续严重滞后，项目在未取得用地手续之前，就开始征地建设，致使工业用地招拍挂无法落实，并且形成了违法用地的现象。
　　六是个别用地企业存在批而不建、占多用少、转移用途的现象。当前，在项目用地中，一方面，因指标有限不能满足用地需求；另一方面，存在占而不建、批多用少。特别是近年来假立项目、炒买炒卖、暗箱操作、转移用途的现象比较严重，尤其是榆横工业园区周围农村土地倒买倒卖现象比较突出。
　　三、加强项目用地管理的对策与建议
　　（一）尽快修订土地利用总体规划，切实加强建设用地工作的领导。加强项目用地管理，加快项目建设步伐，是实现“两基地一中心”目标，推动榆林跨越式发展的需要。建议市、县区各级政府、各有关部门要统一认识，高度重视，切实加强对项目用地管理工作的领导。
　　1、要尽快修订土地利用总体规划。要利用这次修订规划和土地普查的机会，向省上有关部门争取，调整土地类别，将过去错报的疏林地、宜林地恢复为荒地和未利用地。靖边县就这样将50多万亩林地变更为未利用的荒地。鄂尔多斯市将60％的土地变更为未利用荒地，这些经验值得借鉴。
　　2、建立土地报批中心组织机构。市国土局和重点县区国土局都应该成立土地报批中心，定机构、定编制、定人员，配备事业性强、业务精通的人员，专门从事项目用地报批工作。报批中心工作人员要提前介入，全程服务，象跑项目一样跑项目用地的审批。报批中心的主要职责是，研究吃透中央、省、市政策，紧密结合实际，制定实施方案，创造性地开展工作，着力解决项目用地审批工作滞后的问题。
　　（二）积极争取省政府的政策支持，简化程序，加快审批进度。省委省政府为了推动榆林经济跨越式发展，制定了一系列优惠政策，为榆林经济社会的发展创造了良好的政策环境。但是，在项目用地审批上，还是沿用过去的老办法、老程序，土地预审、报批，前置条件多，审批周期长，快则半年，慢则一年以上才能拿到批件，严重制约着项目建设的进度。建议市政府应组织班子，把建设用地审批中的困难情况，向省政府专题汇报，争取在政策上给予倾斜，指标上给予优惠，程序上给予简化，为项目建设用地“开绿灯”。我们应向省政府建议并且争取达到以下四条：

1、下放审批权限。占用基本农田由省上审批，一般耕地由市上审批，荒地由县（区）审批。如果这条达不到，建议省上年初一次性给各县下达建设用地总指标，具体项目用地则由县政府审批。
　　2、用地指标向我市倾斜。鉴于我市是国家能源化工基地，项目多，用地量大，所以用地指标应向我市倾斜。或者，用地指标可按各市土地总量分配。我市总土地面积为43578平方公里，人均占地约19亩，占全省总土地面积的1/5。
　　3、中省重点项目用地指标省上应单列下达，不应占我市的用地指标。
　　4、借鉴鄂尔多斯市的经验，建议省政府出台相关政策，城市建设用地实行增减挂钩、土地置换。如果将原有的建设用地修建为公园、草坪、水体的，可以把同等数量的土地置换到其他地方搞建设，不再覆行审批手续，只实行备案制度。另外，把煤矿用地按临时用地对待，用后令其恢复原貌。
　　如果实现以上四条，项目用地的供需矛盾和审批周期过长的问题可大大缓解。
　　（三）简化内部审查程序，加快报批进度。近年来，我市项目较多，为加快项目建设进度，很多项目在取得用地手续前已获得土地，并已动工建设。因报批周期长、费用大，用地单位报批积极性不高，这也是致使报批工作进展缓慢的一个原因。如府谷清水川电厂、庙沟门电厂等一大批重点项目用地均未报批。建议政府在与用地单位签订项目用地意向书时，就要求用地单位主动申请项目用地审批。国土部门也要提前介入，主动服务，具体指导，大力支持建设项目用地的报批工作，帮助用地单位梳理报批工作中存在的问题，提出切实可行的解决思路，供项目单位参考。同时，要加强内部审查制度的改革，对重大建设项目，特别是关系全市发展的支柱产业、能源化工基地建设项目，在内部审查中，采取特事特办的原则，简化内审程序，提高办事效率，林业、环保等相关部门，都要贯彻市委、市政府项目带动战略，互相配合，为项目用地提供方便，不得故意设卡。只要在严格的用地定额管理下使用土地，建议此类用地不再召开相关部门参加的专题会议，由市国土资源管理部门向市政府分管领导汇报签字后，直接上报省国土资源厅审批，这样可以缩短内部审核环节周期，保障按时开工建设。
　　（四）坚持节约用地原则，切实加强对项目用地工作的管理。为了防止一些用地企业批而不建、批多建少、圈占土地、转移用途等问题的发生，我们一定要加强对项目用地的管理。对于取得土地使用权后，未经原批准用地的人民政府同意，超过规定期限未动工的或者国土部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工建设的，以及已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一的，或者投资额占总投资额不足25%且未经批准中止开发建设连续满1年的，必须按照《闲置土地处置办法》（国土资源部第5号令）规定依法处置；对于取得核准、备案批复满两年未开工建设的项目，必须按照相关规定重新履行报批程序，在未取得新的审批文件前，项目不得擅自开工建设。
　　（五）经营性项目用地，实行招拍挂制度，公共事业性项目要给予适当优惠。土地是不可再生资源，必须严格管理，不能为了吸引企业落户，盲目优惠。要区别不同情况，掌握好松严度，该严格则严格、该优惠则优惠。凡是商业性、经营性、政策上强制性要求招拍挂的项目，一律实行招拍挂供地；凡是公益性事业，包括文化教育、医疗卫生、体育事业等项目，可以采取划拨方式供地。例如榆林市传染病医院，就因为项目用地没有落实，迟迟不能开工建设，这个项目政府完全可以采取划拨方式供地，以加快传染病医院的建设。

第二篇：关于城镇违法用地调研报告

关于城镇违法用地、违法建设情况 的调研报告

根据市政府领导的安排，5月11日—5月20日，由市纪委、监察局牵头，从有关部门抽调专人组成调研组，对我市城镇违法用地、违法建设情况进行了调研。调研组先后走访了城区西环线、文昌个私工业园、长生康居工程点以及有关镇街道工业园；在市建设局、市国土资源局就城镇工业园区土地利用情况、城市建设规划执行情况以及违法用地、违法建设执法情况召开了专题座谈会，听取了相关职能部门的意见和建议。现将调研情况报告如下。

一、现状

1、园区土地闲置，改变用地性质。

闲置土地是指未按国有土地有偿使用合同或者建设用地批准书规定的动工开发建设日期，或者土地行政主管部门建设用地批准书颁发之日起满1年未动工开发建设的；已动工开发建设但开发建设的面积占应动工开发建设总面积不足三分之一，或已投资额占总投资额不足25％且未经批准中止开发建设连续满1年的土地。本次调查了20xx年1月—20xx年8月我市城镇工业园区用地情况，发现两个突出的问题：

一是城镇工业园区均不同程度存在土地闲置现象。如：桐城经济开发区：入区企业共118家，其中工业企业104家，非工业企业14家；20xx年1月1日以前进区征地工业企业67家，20xx年1月1日以后进区征地工业企业30家；区内租赁生产企业11家（其中包括3家先租赁生产后征地企业）。20xx年前进区67家工业企业中，亩均纳税最高达13.202万元/亩，最低为0.032万元/亩；其中，20xx年亩均纳税1万元以下企业40家。 04年1月1日以前进区，除建设期外且有闲置土地达2年以上的企业有9家；04年1月1日至05年1月1日之间进区，除建设期外且有闲置土地达1年以上不足2年的企业有6家。40家企业中闲置土地超10亩以上企业共10家，闲置土地5亩以上企业共17家。双港镇：总宗数57宗，总面积581.31亩（其中未批准的6宗，29.8亩）。每亩投资额达50万元以上30宗；容积率大于0.8的16宗；每亩税收达10万元的1宗（金普贵），达5万元的3宗，3-5万元的4宗，1-3万元的11宗，低于1万元的19宗，其余无税收。双港镇是我市工业强镇，但本次调查57宗有近20宗没有产生税收，无税收面积350亩占总面积一半以上。其中浙江力革公司就圈占206亩，07年5月批准至今建筑容积率仅为0.045，每亩投资仅9.69万元（含地价款）。文昌个私工业园：从20xx年开工至今，用地40宗，工业划拨、出让总面积65395.15平方米（其中已建土地面积28045.44平方米，未建土地面积37350.15平方米），15宗土地37亩至今未建设，部分未建的12宗土地面积达19亩，闲置时间均在3年以上。龙眠办事处：总宗数28宗，总面积408.11亩（其中未批准的5宗，49.8亩）。每亩投资额达50万元以上8宗；容积率大于0.8的1宗；每亩税收达10万元的1宗（安徽凯达公司），达3万元的1宗，达1万元的2宗，其余无税收，并且土地闲置。此外，孔城镇、龙眠办事处、新渡镇、大关镇等地方的工业园区均存在土地闲置现象，全市工业园区土地闲置面积大约有20万平方米。 二是部分工业园区不同程度存在改变土地用途现象。如：新渡镇：总宗数95宗，总面积739.15亩（其中未批准的58宗，465.313亩）。每亩投资额达50万元以上1宗；容积率大于0.8的5宗；每亩税收达10万元的1宗（国元塑业有限公司），5万元的3宗，3-5万元的3宗，1-3万元的3宗，低于1万元的10宗，其余无税收。新渡镇主要是一批中小型企业用地未批先用，占总用地量的62%。绝大多数企业的投资强度、容积率均未达到要求，并且擅自改变土地用途的现象比较严重。文昌个私工业园：在已经建成的楼舍中，除A段扬帆实业公司；B段周龙沿同康路建设的综合楼和后侧的冷库，光永红建设的综合楼租给鑫隆汽贸公司和后侧临时搭建的厂房，原翻身村务工经商的18户集体商住楼；C段方爱琴、刘晓玲务工经商的商住楼，荣国成等4户沿同康路后侧1500平方米用于仓储，计7宗，加之未建15宗未改变土地用途。其余18宗均改变了土地用途。

2、小区详规不明，部门监管乏力。

我市城市规划经过20xx年依法修订，但仍存在“执行不力，监管不到位”现象，存在“城市建设到哪里，就被动地拿出详细规划方案，导致详规与城市整体功能布局脱节”的现象。 一是部分小区详规不明。如：王墩经济技术开发区：该区成立于19xx年7月，位于市龙眠街道王墩村，当时由县成立的临时经济开发办负责，主要是吸纳私营企业，20xx年初该区停止运转。王墩经济开发区运行10年共开发两期工程，累计征地1250.04亩，一期工程于19xx年5月底结束。二期工程于20xx年中止。我市城市总体规划（1996—2010）于19xx年编制，19xx年开始实施。新一轮城市总体规划（2003—2020）于20xx年下半年开始启动，20xx年1月20日通过省政府批准实施。新一轮城市总体规划为方便南山路以北区域（王墩经济技术开发区）交通，拟在南山路以北接南山路新规划一条长约300米宽15米的次干道。新一轮总体规划修编完成后，南山路片区控制性详细规划未及时修编，加上新规划的15米路未列入近期市政建设计划，在此发生了建房户王钟友在该小区违法建设一案（此案另有详细调查报告）。王钟友违法建设一案表明：我市先期城市建设规划安排不够完善，未能及时安排区域详规，城市建设存在一定的随意性。

二是职能部门监管不力。俗话说：“三分建、七分管”。没有好的城市规划管理，就不能保证城市规划的落实和城市建设的健康有序发展。无论是新建，还是改建、扩建项目，职能部门都要深入现场勘察。凡不影响规划的依照法定程序办理规划行政许可。对规划实施过程，要实行动态跟踪管理、检查监督，即从放线、验线开始，直至工程竣工验收为止，发现问题及时解决，将违规违法建设消灭在萌芽状态。而王墩经济开发区王钟友违法建设一案：王钟友建房前，未能按要求将设计图纸和建房相关资料向建设部门申报，实际上未真正履行建房程序，王钟友是用经过转手的、早已过期失效的《建设规划用地许可证》向国土局过户土地使用证的，土地部门在王钟友取得土地使用证时未能把好关。据了解，当时该地所在的王墩经济开发区私人建房大多先动工，后#b@2，有的至今还无证。市国土局为王钟友建房放线两次，规划处无人参加，并且在施工过程中，国土部门接到其超面积建设的举报，国土部门及时派人查看是实，对其超面积16平方米虽作处置，但纠正不到位。王钟友建房过程中，规划建设监察大队分管龙眠河以东区域的负责人也多次到该房处巡查，并口头催办手续，但没有文字记录，无果而终。此案暴露出相关职能部门监督不到位、管理不严格、协调不一致的突出问题。

3、用地手续不齐，操作标准不一。

我国法律对于土地权利的设置，最基本的是三种:国有出让地、国有划拨地和集体土地。调查中，我们发现，部分康居工程点、个别工业园存在“同一园区用地手续不一致”、“少批多建”、“一证多址”、“私下买卖”、“无证建房”的现象。

一是用地手续不一。如：长生康居工程点：该康居工程分别于19xx年至20xx年批准实施共51户，51户中建设用地使用证分三种性质：(1)集体土地使用证共26户，分别为19xx年批准的18户，20xx年批准的8户；(2)20xx年7月市政府批准国有划拨证的10户；(3)20xx年7月市政府批准国有出让证的15户。

二是“少批多建”、“一证多址”、“无证建房”的现象。如：长生康居工程点批准51户建房，除5户持证未建外，已批准的46户实际建设62户。当时51户批准土地使用面积为5046.045㎡,建筑面积为6165.52㎡,除5户批准未建外(5户批准土地使用面积428.25㎡、建筑面积526㎡)，46户批准的土地使用面积为4616.795㎡,批准的建筑面积为5639.52㎡,而实际建成的62户占地面积为7503.025㎡,建筑面积12358.201㎡。合计:46户实际土地使用面积比批准面积多3186.23㎡，实际建筑面积比规划许可建筑面积多6718.68㎡。具体情况如下:

（1）、持本人证件在康居点自建房屋居住的有25户，批准用地面积2717.625㎡，实际占地面积3051.799㎡,超出批准面积334.174㎡;规划许可面积3081.12㎡,实际建设面积4526.045

㎡,超出规划许可面积1444.925㎡。

（2）、持他人证件在康居点自建房屋居住的有5户, 批准用地面积409㎡，实际占地面积494.348㎡,超出批准面积85.348㎡;规划许可面积554.4㎡,实际建设面积1494.04㎡,超出规划许可面积936.64㎡。

（3）、持证未建的有5户；批准用地面积428.25㎡,规划许可面积526㎡。

（4）、持证移址建设6户，批准用地面积562.9㎡，实际占地面积864.558㎡,超出批准面积283.658㎡;规划许可面积672㎡,实际建设面积1450.14㎡,超出规划许可面积778.14㎡。

（5）、倪学明统建26户。为他人代建5户，住户持有证件,批准用地面积429.94㎡，实际占地面积712.249㎡,超出批准面积282.309㎡;规划许可面积624㎡,实际建设面积1119.24㎡,超出规划许可面积495.24㎡。持他人证件6份，实际统建21户，批准用地面积610.75㎡，实际占地面积2398.071㎡，规划许可面积为730㎡,实际建筑面积为3768.736㎡,因不是一户一址进行建设，而是“一证多址”、“无证建房”，其建设行为不合法，合计：倪学明统建26户，超出用地面积2398.071㎡、规划许可面积3768.736㎡。

城区其他规划控制区内，都不同程度存在上述现象。只有进行一次详细普查，才能彻底摸清“少批多建”、“一证多址”、“无证建房”的真实情况，才能有针对性地纠正此类问题。 三是土地“私下交易”。如：在文昌个私工业园中翻身村私下转让土地及建设情况尤为突出:20xx年4月原文昌街道翻身村为加大招商引资工作力度和加快发展村级集体经济，村两委研究决定拟在工业园区内兴办菜市场。20xx年6月2日原翻身村支部书记张启才代表该村同国土局签订了工业用途土地划拔合同，地点西环路B7段，面积6000 M?（宽60米，纵深100米）。该村集体资金不足，无力开发，经村研究决定将6000 M?工业划拔土地分二段实施。第一段沿同康路纵深45米土地（面积2700 M?）私下以20万元/亩转让给李南山等9户，并签订了《关于筹集综合服务楼建设用地协议书》，李南山又转让给胡业仁，胡于20xx年12月建成了翻身综合楼（含业仁置业综合服务楼）；第二段纵深55米土地（面积3300 M?）私下以9万元/亩转让给高仇等11户，由他们出资建设，该村口头承诺负责办理工业出让国有土地证，但至今尚未办理。该村经办的土地分两段私下转让，收入、支出已入账，已交国土局土地款67.5万元，下欠48.6万元。工程于20xx年11月开工，同年12月建设局要求停建，今年2月这11户又开工建设（目前有4户基脚已打成，7户一层已建成），建设局又责令他们停建；停建后11户多次到市、市政府和有关部门上访不断，问题至今未得到圆满解决。

4、土地“寅吃卯粮”，“规划”服从项目。

一是现行土地利用总体规划与土地利用现状矛盾突出。近年来，随着工业化、城市化进程的不断加快，建设用地需求快速增长。虽然按照土地利用总体规划，一定程度上控制了建设用地的总量，但是全市每年用地的需求量都在不断加大，用地紧缺的矛盾在不断加剧。尤其是随着招商引资和民营资本的迅猛发展，开发区建设、城市道路建设的不断需求，建设用地需求居高不下。而国家土地宏观调控政策越来越紧压，在没有足够的用地计划指标情况下，我市一些地方政府为了使招商引资企业能落户当地，自知违法违规，又不得不走违法用地之路。这种“官家”违法用地现象在我市较为普遍，大都是“寅吃卯粮”，一时难以纠正。

二是被动调整规划。《土地管理法》明确要求，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，同时，城市规划部门在项目用地选址时考虑到产业集聚、功能划分。然而，近年来，我市土地利用总体规划和城市规划在执行过程中存在被动调整的情况，出现“规划跟着项目走的现象”。极少数镇、村干部规划意识淡薄，为了迎合投资方的要求，随意选择项目地址，土地利用总体规划和城市规划的严肃性、稳定性和权威性受到一定挑战，造成了不可逆转的“两违”现象。如龙眠山茶叶研究所项目、金大地工业园项目，立项之初并没有很好研究桐城土地利用总体规划和城市建设总体规划，而是规划设计条件是

在开发商取得土地后才进行的。

三是土地收购储备机制不健全。虽然政府成立了专门的土地收购储备机构，但仅仅是为政府每年度的土地招拍挂要求服务，对那些应纳入储备库的城市闲置土地、低效土地等，根本无暇顾及。对城镇存量土地的盘活，以及实现土地节约集约利用上，缺乏行之有效的措施。同时，土地收购储备机构可以掌握的土地和资金不充足，无法对土地市场进行有效的调控，很多情况下还要依靠储备土地向银行抵押贷款才能完成土地的收购储备，不能实现机构运作的良性循环。

二、原因

原因之一：入园门坎偏低，降低用地效率。

前些年，按土地收益分配机制，土地卖得越多，地方政府收益越多，于是 “以地招商”、“以地生财”越演越烈，各镇街道竞相开展“圈地运动”，只要是“客商”一律迎进园，不惜用地产换资产，入园门坎偏低。工业园区的兴起，大多数确实起到“繁荣地方经济、带动就业、促进发展”的作用；但也带来了严重的“后遗症”。

一是园区规划明显滞后于园区建设速度，造成工业用地性质改变。有的地方对园区的功能定位不明，对土地利用缺乏高起点、高标准规划，造成开发商“占园为王”， 形成了“园中园”、“区中区”。大量工业用地性质的改变和违法建筑都是在开发商的“园中园”中进行的。 二是对入园客商没有实行严格把关，造成大量土地闲置。造成工业园区土地闲置的原因是多方面的，但调查中发现：有的是开发企业因资金不足未按合同约定按期开工建设情况而造成土地闲置；有的是因为项目合作方拖欠土地出让金造成项目难以实施导致土地闲置；有的是开发商主观上就有“利用优惠政策进行圈地”的意识造成土地闲置；还有的是由于地方政府急功近利，用大面积廉价地皮“换”招商引资实绩，导致开发商拉长了开发周期，形成变相的“捂地”、“惜地”，致使大量的土地闲置。

原因之二：法制观念淡薄，“规划”执行不力。

一是法治观念淡薄，造成违法用地、违法建筑屡禁不止。一些居民和工业园区内的企业主认为“在自己购买的土地上搞建筑、搞开发合情合理，政府无权干涉”、“自己掏钱盖自己的房，不偷、不抢、不犯法，凭什么这样规划那样规划”等等。

二是一些镇村（居）干部对辖区内涉及违章建筑监管不力。有的镇村（居）干部对辖区内涉及违章建筑的有关事务及矛盾推诿不管、视而不见、任其泛滥，有的私下还帮忙出主意、找关系、批条子、做人情，有的甚至参与违法用地违法建筑。

三是行政执法机关、有关职能部门，宣传“规划法”、“土地法”的力度还很不够，各项法律法规及政府政策还没能达到深入人心、家喻户晓的程度。政府机关和社会群众对依法行政、依法办事的认识都还有待于进一步提高。有关部门存在有法不依、执法不严，甚至存在“以权代法”、“以情代法”的倾向。

四是职能部门管理不到位、操作不规范。发现有明显违规违法行为没有及时制止，没有按照法定的程序进行规范操作、严格管理，导致有些违法行为扩大化；管辖区域内建设项目没有建立动态监管机制，从项目开工到竣工，没有建立一整套监督管理规则，造成监管有“死角”。 五是政府在重大项目建设上有待改进。近年来开工的重大项目，大多数大权集中于“指挥部”，弱化了职能部门的法定权力，简化了职能部门的法定程序，“会议纪要”往往成为项目建设的法定文书，从而导致职能部门被动违规的现象。

原因之三：部门合力不大，长效监管缺失。

一是合力机制没有形成。为什么违法用地、违法建筑屡禁不止？调查中发现：用地、规划手续不齐全的项目，却能照常供电、供水、办贷款，照样领取营业执照，照样办理外商投资手续。违法用地、违法建筑发生以后，“一家在制止、多家在放行”，“一家踩刹车、大家踩油门”，这种做法自然刹不住违法用地、违法建筑的歪风。

二是执法拆违程序繁琐。调查中，基层行政执法人员反映，在制止违章建筑行为中，不能及时把问题解决在萌芽状态。依法拆违程序太繁，行政执法机关从发现违章搭建到组织强制拆除必须履行“下发告知书（令其提供批准手续）——召开听证会（进一步确认是否违章搭建）——作出处罚决定（并告知其复议、诉讼权利）——申请强制执行”等一系列程序。从下达告知书到申请强制执行至少要三个月以上，导致违法建筑不能及时制止和拆除，在群众中造成了错觉，认为政府执法不严，有机可乘，可以一拖了事，助长了违法建筑的风气。

三、建议

1、以铁的手腕，集中整治“两违”。

违法用地、违法建设现象危害性极大：一是严重影响了桐城形象。园区土地闲置、低水平无序开发，扰乱了城市总体规划的执行落实，给城市建设带来许多难以解决的困难和矛盾，也对生态环境、治安环境和社会环境带来很大的威胁。二是严重侵蚀了公共资源。有限的国土资源被侵占、滥用，使日益紧缺的建设用地雪上加霜，给旧城改造、新区开发和项目建设设置了重重障碍，影响了城市经营的顺利进行。三是严重破坏了社会公平。从目前掌握的情况看，少数人无视政策和规划，用不公平的竞争方式，拥有大量的非法财富，严重地破坏了社会的公平公正，扰乱了正常的社会秩序，造成恶性循环。四是违法用地、违法建设蚕食了国有资产，削弱了地方财政，造成部分国有资产流失，已经到了非彻底整治不可的地步。 一要把握原则，依法推进。集中整治行动要坚持四个基本原则：（1）、坚持属地管理原则。成立市“两违”集中整治指挥部，制定桐城市集中整治“违法用地、违法建设”工作方案，各街道、经济开发区负责本辖区内规划执法集中整治活动的宣传发动、调查摸底、组织协调等工作，市直有关部门配合、支持所在街道（经济开发区）的各项工作。（2）、坚持依法整治原则。对违法建设的查处要严格依据《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》及相关法律法规，确保定性准确，程序合法。拆除违法建设和超过批准期限的临时建筑，一律不予补偿。（3）、坚持尊重历史、区别对待的原则。对违法建设的产生要根据当时的政策法律背景，结合实际，分别对历史遗留问题和特殊情况分不同时期、不同地理范围、不同土地房产性质等予以界定，提出处理意见。科学划分，区别对待，依法妥善处理历史遗留问题。（4）、坚持党政机关与党员干部带头的原则。全市党政机关、国有企事业单位、共 产 党员、国家工作人员有违法建设的，要主动带头自查自纠，发挥表率作用。

二要强化措施，全力推进。“两违”集中整治任务艰巨，阻力大，我们必须本着对历史负责、对桐城长远发展负责的态度，迎难而上，坚决打好打胜这场硬仗。要突出重点，打好“攻坚战”。明确整治重点：（一）未依法取得建设工程规划许可证建设的建筑物、构筑物及其他设施；（二）不按建设工程规划许可证确定的建设工程位置、功能、层数、标高、建筑面积、建筑高度、建筑造型建设的建筑物、构筑物及其他设施；（三）擅自改变修建性详规或改变土地用途建设的建筑物、构筑物及其他设施；（四）乱搭乱建及其他严重违反城市规划进行的建设。集中整治行动涉及面广，必须集中力量重点突破，以点上的果断突破来震慑违法者，形成声势，营造氛围，迅速打开局面。明确整治范围：城市规划区（含经济开发区）建设用地范围内房地产开发项目、工业园区建设项目、个人自建房、安置点建设、单位建设等工程建设中各类违法用地、违法建设行为。要全面推进，打好“围剿战”。在重点突破的同时，要坚持全面推进，做到“三个坚决、三个绝不允许”，即：任何违反土地利用总体规划和城市规划的违法建筑，都要坚决依法拆除，绝不允许姑息迁就；对“两违”对象，不管涉及到哪个部门，不管当事人有何“背景”，有何特殊原因，都要坚决依法办事，绝不允许清小不清大、清民不清官、清软不清硬、清明不清暗；对“两违”整治工作，不论遇到多大的阻力、多大的困难，都要坚决依法一抓到底，不获全胜决不收兵，绝不允许虎头蛇尾、半途而废。要建立机制，打好“持久战”。在打好整治“攻坚战”、“围剿战”，集中治标的同时，更要着眼于治本，建立完善长效监督管理机制，打好 “持久战”。要坚持纠建并举，在集中整治之

后，立即根据城市规划，建设一批公共配套设施，有效消除非法买卖土地、违法违规建设的空间。要坚持管建并重，及时研究出台治违防违的规范性文件；同时，建立联合执法机制，整合执法资源，加强执法力量，杜绝推诿扯皮、责任不清的问题，使城市管理工作走上经常化、规范化、科学化、法制化的轨道。

三要讲究方法，科学推进。要坚持宽严相济。对于群众自清自拆的，要给予大力鼓励和支持，对少数教育疏导无效的“钉子户”，要通过履行相关法律程序，坚决予以强制清理拆除。对于党员干部在规定期限内自清自拆的，可以不予追究；超过规定期限的，不论在何部门、任何职务，都要坚决进行党纪、政纪追究，决不容情，决不手软。要坚持堵疏结合。既要严格执法，坚决清理整治任何违反土地利用总体规划、城市规划的违法违规建设，决不允许搞法外施恩、“人情标准”；又要有情操作，做到道理讲在前、关心摆在前、矛盾化解在前、保障措施落实在前，做好过细的思想政治工作，注意保护好群众的合法权益，充分考虑群众的合理要求，要坚持先后有序。要分轻重缓急，按照“四先四后”的步骤逐步推进“两违”整治工作，即在区域上，先整治城区、市政重点工程项目区和群众反映强烈的违法违规建设，后整治一般建设用地上的违法违规建设；在对象上，先党员干部、机关工作人员，后一般群众；在类型上，先清经营舒适型或用来牟取暴利的违法违规建设，后清困难应急型违法违规建设；在违法违规建设的时限上，先清新建的，后清历史遗留下来的。

2、以历史的眼光，辩证地解决“陈欠”。

对解决工业园区土地闲置问题。不能用现行的规划标准审视十年前的工业园区建设，要历史地对待过去。对镇街道工业园区“两违”整治要分段实施，建议以20xx年修编桐城市城市总体规划为时间段，制定不同的整治方案。如：对文昌个私工业园的处理建议：根据文昌个私工业园区在市20xx年修编的《20xx年—20xx年安徽省桐城市城市总体规划》中确定为二类居住用地情况：1、对符合当时规划条件的用地户，要尽快完善用地、建设、房产等相关手续；对不符合当时规划条件的用地户，已建成的，依据有关法律法规给予处罚限期办理相关手续；对闲置的土地，依据调整后的规划出具规划条件，先完善相关手续后建设，如不建设，予以收回。2、对改变土地用途的土地按评估价，扣除原取得土地费用补交出让金，#b@2相关费用依照20xx年以前的标准收取。3、对符合当时规划的工业用地，现如愿意改变土地用途的，允许改变，但须补齐土地出让金并办理有关手续。4、由文昌街道党工委纪工委对原翻身村私下交易工业划拔土地的行为进行调查，并追究相关人员责任。

3、以科学的态度，严格执行“规划”。

一要规划先行。政府及有关部门要借集中整治“两违”的东风，对我市基础设施进行一次大规模普查，摸清城区及工业园区整体部局，摸清城市各功能区，清查城市水、电、道路、管网、公交等基础设施的现状，形成法定文书；今后，再好的招商项目、再大的重点工程都必须服从“土地利用规划”和“城乡建设规划”，没有规划许可意见书的项目坚决不开工；不能因暂时利益的驱动盲目上项目，而造成损害城市长远发展的永久“顽疾”。政府要带头执行规划，避免因领导人的变更违反法定程序，随意干预和变更“规划”。要坚持“阳光规划”，以促进经济建设和提高环境质量为重点，超前编制各类详细规划。编制详规要听取方方面面意见，征集广大人民群众的建议，力求规划科学合理。同时，要完善城市形象设计，精心塑造桐城城市形象，努力创造既体现现代化气息又反映地方特色的城市空间环境和城市景观。

二要建管平衡。要充分发挥不久前新扩编的行政执法局的整体功能，建立一支素质高、能力强、业务精、作风实的城乡规划执法队伍。切实加强批后跟踪检查管理，加大规划执法力度，做到依法行政，寓服务于管理之中，将违法建设控制在萌芽状态。

三要强化宣传。要开动一切宣传机器，加大规划宣传力度，努力提高全市干群的规划意识。各部门各单位都要认真学习宣传《土地法》、《城乡规划法》和《桐城市土地利用总体规划》、

《桐城市城市总体规划》，积极主动参与城市规划，自觉服从规划管理，努力维护规划的严肃性和权威性。

4、以刚性目标，规范执法行为。

一要严格执行《行政处罚法》。做到行政处罚规范化，对土地违法和建设规划违法行为的处罚，坚决执行“调查、审查、决定三分离，罚款、缴款两分离”的刚性规定。责成建设局、国土资源局尽快修订出台：“两违”行为“群众来信来访接待制度”、“投诉举报制度”、“批后跟踪管理制度”和“城市规划管理巡查监察制度”等系列制度。

二要切实强化对执法人员的目标责任考核和效能监察。对照工作职能，制定各职能部门工作人员岗位责任制，坚决制止有法不依、执法不严行为，对工作不负责任、不作为、乱作为、失职渎职、玩忽职守、营私舞弊和利用职务之便为他人或自己谋取私利、收受贿赂等违法乱纪人和事，坚决依纪依法严加惩治，并建议调离原单位到其他部门工作。

5、以法制观念，健全长效机制。

一要建立新开工项目管理联动机制。市政府要成立“桐城市新开工项目管理联动工作领导小组”，明确市直各有关部门的责任。发改委、建设局、国土资源局、环境保护局、工商局、税务局和行政服务中心等部门要加强沟通，密切配合，确立各自工作程序，建立新开工项目管理联动机制。实行审批制的投资项目，项目单位应首先向发改委等项目审批部门报送项目建议书，依据项目建议书批复文件分别向城乡规划、国土资源和环保部门申请办理规划选址、用地预审和环境影响评价审批手续。完成相关手续后，项目单位根据项目论证情况向发改委等项目审批部门报送可行性研究报告，并附规划选址、用地预审和环评审批文件。项目单位依据可行性研究报告批复文件向城乡规划部门申请办理规划许可手续，向国土资源部门申请办理正式用地手续。整个#b@2审批过程，要求各部门依托市行政服务中心，“一门受理”、 “并联审批”、“限时办结”；既体现“依法行政”又实现“效率优先”；绝不能重走“先用地、后#b@2，先上马、后规划，先服务、后治理”的“只要效率、不要法律”的老路。

二要建立“违规”发现机制。强化规划执法部门的整体功能，城管执法、土地、规划等部门要主动加强巡查，及时发现各种违法建设行为。开通城建热线举报统一受理电话。城管执法部门负责城建热线举报的违法行为的受理及分转。

三要加大对违法主体的打击、处罚力度。要学习外地经验，对违法主体的惩罚实行“部门联动、责任共担”， 让违法用地者、违规建设者不敢违法、违不起法，从根本上铲除违法用地、违规建设生存的土壤。如：在前些年广州市，针对一宗违法用地调动起来的参与联合执法的部门多达十余家：纪检监察部门要对应追究责任的违纪党员、干部及时介入处理；公安部门要对应追究刑事责任的当事人及时立案作出处理；法院要对申请强制执行、刑事责任追究的案件及时审结；国土部门要严格履行监管职责，不得受理违法用地登记申请；房管部门停止办理违法用地房屋所有权登记手续；发改委不得办理项目审批、核准手续；工商部门要对违法用地上的建筑物作为经营场所的企业停止办理工商登记；建设规划部门要停止办理相关项目建设规划许可和施工许可；金融部门要停止发放相关项目贷款；电力和市政公用企业要对违法用地上的建筑物停止供电、供水、供气；??空前规模的部门联动机制，必将使“两违”行为遭遇灭顶之灾。

“他山之石、可以攻玉”，我市完全可以借鉴外地成功经验和做法，结合实际，建立健全相应的工作机制，出台符合桐城市情的切实可行的工作措施，下定不治理“两违”决不收兵的决心，多年难以根治的顽症，一定会迎刃而解。

执笔：中共桐城市纪委 苏保国

20xx年5月