城投公司上市融资的可行性分析

陶莎/投资银行事业部

（新政出台，城投公司融资难已成为不争的事实。上市融资作为公司融资中较常见的一种方式，在城投业内的应用却不是很多。诚然，上市融资方式是种复杂的融资方式，需要企业在实施融资前做好一系列的准备工作。目标市场的选择和上市方式问题、拟上市主体的确定、业务重组以及企业内部的股权设计和上市前的财务重组问题等，都是城投公司上市融资必须解决的问题。本文通过详尽的论述对以上问题做了解答，并指出接受专业财务顾问服务会让企业上市过程更加顺利可靠。）

【正文】（字数：2918）

上市融资作为公司融资中较常见的一种方式，一般是指公司选择影响较大、经营效益较好的资产经过规范的股份制改造后，通过发行股票后在证券交易所挂牌上市。城投公司的上市融资是对城市基础设施和公用设施建设项目进行分析，通过独立改制、引资改制、切块改制等形式灵活运作，逐步进行股份制改造重组，并根据不同的条件，选择的融资方式。

目前，我国城投公司寻求上市的路径主要包括：直接上市、借/买壳上市。直接上市的案例有：北京城投（首创股份）、新疆城投、合肥城投等；借/买壳上市的案例有云南城投、宁波城投、上海城投（原水股份）等。境外上市的案例有创业环保等。参照国家有关规定，结合我们相关企业上市服务经验与对城投企业的深入分析，发现城投企业上市急需解决如下几个方面问题：

1、关于目标市场的选择和上市方式问题

企业一旦决策上市，首先面临的便是市场问题，选择境内上市还是境外上市？主板还是创业板？直接IPO还是借壳？我们之所以指出这些问题的重要性，是因为不同的市场条件是有差异的、不同的板块又有各自的特点和行业（题材）偏好、不同的上市方式的操作路径的和工作侧重点也是存在差异的。再有，即便拟上市企业已经明确目标市场，但资本市场的形势和政策也是多变的，因此我们认为，除非能明确公司在1年或更短的时间内能基本满足上市要求，否则企业重组最好都要有两手的准备，以防市场情况发生重大变化后，企业“掉头”困难，贻误上市良机。

从目前的信息和市场形势初步判断，我们认为一般城投企业比较适合于国内主板或中小板上市，如果有合适的主体，IPO应该是优先选择的方案，不过这需要结合公司的具体情况研究确。

2、上市主体的确定问题

在城投企业上市资本运作的项目中，对上市主体的确定是一个首要问题，它不仅关系到股份公司的如何设立、如何进行股份制改造以及需要政府何种支持，而且还将影响到上市主体上市前的股权变动及上市时间的最终选定，因此，该问题的最终确定对此类项目的实施方

案的选定起着决定性作用。

关于城投公司上市主体的构建无非以下三种选择：一是城投公司本身整体改制、剥离非主营资产和业务；二是以所属子公司为主体改制、购并城投公司关联性资产和业务；三是由城投公司选择旗下企业资产和业务新设拟上市主体。我们认为，考虑到境内上市关于持续经营年限的限制，通常应当优先考虑方案一和方案二，在拟上市主体满足其他上市条件的情况下，建议优先选择方案二，因为方案二不必将拟上市企业的资产和业务剥离至城投公司之外，有利于改制的平稳过渡、降低资产重组的幅度和难度。

3、拟上市主体的业务重组问题。

在目前生效的有关法律法规中，证监会对于上市公司的主营业务并无特别规定。《首次公开发行股票并上市管理办法》第二章第十一条仅仅规定：发行人的生产经营符合法律、行政法规和公司章程的规定，符合国家产业政策。当然，这一规定主要是针对主板和中小企业板的概括性规定。然而对拟上市主体的主营业务情况，一直是证监会首发上市审核的重点内容之一。城投公司将拟上市公司的主要业务定位为城市资源的投资、建设、经营与管理，包括城建资源、基础设施、土地整理以及房地产的投资、建设、经营与管理，我们认为整体上认为，这类业务上市是可行的。这些资产特点都与政府有着千丝万缕的联系，但又不完全是公益性的项目（资产），其经营性的特点越来越引发政府的关注；另外，类似项目通常一次性投资大、但未来收益稳定、有足够的现金流，符合长期融资模式-上市融资的特点，因为上述业务和盈利模式可以给股东带来稳定的、持续的投资回报。

就具体业务而言，如果将地下管道、广告、土地一级开发、房地产以及基础设施BT等五大方面全部纳入，我们认为可能会导致公司主营业务不够突出，从而给上市审核带来不确定性。对基础设施BT 业务，我们认为也要有一定的行业选择，主要还应当围绕城市资源（项目）的BT投资，而不宜偏离主业。

4、拟上市公司的股权设计问题

公司股本规模的设计，通常是要综合考虑股东的出资能力、项目运作和投资规模需求、拟上市主体未来的资产收益能力、上市后的股权稀释作用等各种因数来确定的，因此我们在前期上市策划中要做出具体的、定量的判断和分析。对于股权结构设计方面，重点考虑是否保持国有股在公司上市后仍然有控制地位，这要由拟上市的城投公司业务特点来决定的；其次，是否在股份制改造的同时考虑管理层和员工激励（证券法规定非公开募集应不超过200人），但是因为城投公司是国有企业，个人股份的加入可能会加大本项目的操作难度，上市后再实施股权激烈也不失为一种好的选择。目前我国关于非上市的国有大中型企业的股权激励还没有具体的操作文件支撑，而国有资产流失问题又较为敏感，因此，国资委在审核时通常较为审慎，当然，我们认为，如果激励方案比较公允、公平，城投公司与市政府及相关主管部门又能保持良好的沟通，则在股份制阶段就实施股权激励当然是比较有利的。

5、上市前的财务重组问题

上市主体确定后，城投公司一定要在合理的经营和盈利预测的基础上考虑上市主体的财务重组。根据我们对城投公司的了解，企业在未上市前，基于财税成本等各方面的考虑，一般在财务核算方面都较为审慎，业绩往往不能充分披露；另外，因为沿用了传统的核算体系，会计核算可能在某些方面还不完全满足企业会计准则的规范要求，因此有必要进行必要的重组和调整，使拟上市主体过去的经营和业绩满足要求、未来的经营业绩也充满预期。

另外，由于不同的企业在资产构成、利润的实现方式以及用人和利用政策等方面，都存在很大的差异。上市操作就是要在熟练掌握上市规则和要求的基础上，最大限度的利用好合法、合规的技术手段，处理好企业资产、债务、利润和成本方面的合理配置、配比关系问题，同时要通过多种方式，进行操作方案的比较，收益和成本的分析、比较，使企业以最小的投入获得最大的回报，这也是企业财务重组的目标。

虽然伴随上述几个方面问题的解决可以为城投企业上市奠定良好的基础，但上市融资方式仍然是一种复杂的融资方式，尤其是在我国，资本市场还不太发达，制度也几度变迁，即便符合制度的规范性要求，企业上市往往也都需要多年的精心筹备，足以称得上一项“系统工程”。

我们这里建议城投公司拟上市前接受专业的财务顾问服务，以协助企业上市过程中的服务，它主要包含三个方面的角色：首先是上市规划，主要是协助城投企业了解各类资本市场的条件以及企业的符合程度、上市成本等，给企业提出战略层面的决策支持；二是企业实施顾问，弥补企业在资本运作方面的人才缺乏以及信息不对称的劣势，充当企业的外脑，协助企业解决完成满足上市条件的基础性和技术性的工作；三是协调和监理职能，企业上市少则半年、多则数年，在漫长的筹备过程中，财务顾问可帮助企业协调其他专业机构的工作进度和成果，为企业争取利益，并利用财务顾问的资源为企业进行政府沟通等。

财务顾问一般都是某些方面的专家，在各自所擅长的领域进行理论研究和实践积累，他们熟悉国内外的金融和资本市场运作，具有相当丰富的投资银行经验，并具备有效的宣传网络和工具，熟知企业境内外上市的各个环节，对企业上市准备工作的节奏能很好的把握，在整合企业资源、挖掘企业价值、降低企业上市成本、协调企业上市公共关系等方面将起到积极的作用。

第二篇：城投公司

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当前城投公司投融资问题的分析与对策

崔冯

东南大学经济管理学院，南京（210002）

E-mail:

摘 要： 城投公司作为地方城市政府预算外的实体，很好地完成了自己作为一个城市政府投融资平台的定位。城投公司依靠自身独特的业务体系和运作模式，支撑了地方和整个中国经济的发展。但是在成功背后，城投公司自身的投融资问题暴露的也越来越严重，资产负债率高，资金链紧绷，盈利能力弱，政府的指令性建设任务重，资金需求大等等。本文针对这些问题提出自己的一些见解，如保障投融资的三个平衡，理顺价格机制，落实政府补偿制度，公用事业市场化改造等。

关键字： 城投公司；投融资；公用事业

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城投公司（城市建设与投资公司）是在市场经济条件下，代表政府作为城市基础设施建设投资、融资的市场主体，是特殊的经济实体和企业法人。其主要职能是城市政府授权范围内的国有资产营运主体，依法享有出资人权利并承担国有资产保值增值责任[1]。各城市的国有投资控股集团（城投公司）的主要职责因各地方政府的目标不同而有所差异，城投公司承担城市基础设施及市政公用事业项目的投资、融资、建设、营运、管理等任务；盘活城建存量资产，广泛吸收社会资本和国外资金，实施项目投资和管理、资产收益管理、产权监管、资产重组等。其根本任务在于不断提高城市基础设施的投资运营效率和全市经济社会可持续发展。近年来城投公司在促进中国经济快速发展的同时，在投融资方面暴露出来的问题也越来越严重，值得仔细的思考和研究。

1.城投公司的业务特征和运作模式

1.1 城投公司的业务特征

城投公司的职能范围，一般限于城市基础设施的融资、建设与经营，其行业重点主要是市政基础设施，包括公用事业类，如供水、污水处理、供气、垃圾处理和城市公共交通等，和市政工程类，包括城市道路、桥梁、公园和绿地及其他非经营性项目。通常不参与电力、邮政、电信、铁路、航空等国家级大型基础设施项目[2]。从下表可以形象的看出来：

表1 城市基础设施的不同行业类别

行业

供水

排水

燃气、供热

供输电

道路交通

绿化

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?服务内容 制水 管网 污水处理 管网 燃气设备、热力生产 管网 电站 电网 公路、桥梁、轨道交通、码头、机场 城市绿地 公园

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环卫 城市“三防” 邮电通讯 文教卫体

废弃物收集、清运 废弃物处理 防空、防洪、防震 邮政、电信

图书馆、广电、学校、医疗保健、体育等

现代经济学的公共选择理论在基础设施领域引申出了“项目区分理论”。项目区分理论根据城市基础设施项目有无收费机制、有无现金流入，把城市基础设施项目区分为不同类型，然后根据项目的经营属性，来决定这个项目的投资主体、运作模式、资金筹集渠道以及权益归属。基于反映项目资产收益特性的分类标准，城市基础设施项目分为“非经营性项目”、“准经营性项目”和“经营性项目”三大类[3]。

非经营性项目。此类项目无收费机制、完全按市场资源配置机制无法实现有效供给，属于市场失效范畴，其项目主要体现社会效益和环境效益。一般情况下，这类项目只能由政府提供。但是，政府的这种供给职能与其生产、经营职能是可以分离的，政府主要提供非经营性项目的建设规划、财政融资计划，而其生产经营可交由民营机构进行，如政府回购、承包经营等就是常用方式。

经营性项目。此类项目有市场收费机制，有资金流入，可通过市场进行有效配置，投资者的投资动机是谋求利润的最大化和投资价值的不断增值。此类项目可通过市场化的投资方式实现，如通讯、管道煤气等。因此这类项目应允许不同所有制形式的企业，以及个体的、联营的、合作制、国有的、跨地区、跨部门、跨所有制的资本，包括国外的资本进入。政府投资应该从该领域退出，并积极为该领域创造一个公平合理的竞争机制。

准经营性项目。介于经营性项目和非经营性项目之间，具有潜在的利润，但因其政策及收费价格没有到位等客观因素，无法收回投资成本。此类项目一般附带部分公益性，属市场失效或低效的范畴，需要通过政府适当财政补贴或政策优惠维持营运，待其价格逐步到位及条件成熟时，即可转变成经营性项目。

一般而言，真正能够推向市场进行市场化运作的纯经营性项目很少，大部分城市基础设施建设项目都是属于准经营性项目和非经营性项目的范畴。对于经营性项目，应以项目直接融资为主，辅之于间接融资；准经营性项目，应采取以间接融资和直接融资相结合，并辅之于政府补贴等优惠政策；而对于非经营性项目，则应主要依靠政府性投入解决其建设资金。具体见下表：

表2 项目区分表

项目属性 纯经营性项目

特征

涉及使用费，可产生现金流，有盈利能力，可依赖利润偿还贷款 可通过使用费收回部分

举例

收费高速公路、桥梁、隧道等

煤气、地铁、轻轨、自来水、垃圾焚烧厂等收费不到位的项目敞开式城市道路、公共绿化等

投资主体 全社会投资者

准经营性项目 成本，通过政府补贴可变成经营性项目

公用基础设施项目，成本回收有限，最好通过财政

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政府适当补贴，吸纳社会投资 政府投资为主

非经营性项目

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预算而不是市场借贷为其

安排资金

需要注意的是，城市基础设施项目的经营性、准经营性和非经营性的区分并非绝对的、一成不变的，而是可以随着技术进步、政府理念、市场需求和收费制度等因素的变化而变化的。

1.2 城投公司的运作模式

一直以来，公用设施的建设和维护所需资金，或直接生产和设施维护单位出现亏损，均由政府无条件地予以提供或补偿。市政公用事业在生产经营中亏损面大，国家及地方财政也背负着补贴亏损的沉重包袱。由于地方财政来源有限，地方政府面对巨大的基础设施投资需求，显得捉襟见肘。仅仅依靠地方财政中的城建基金无法支持巨大资金缺口。事实上，对于一个规模在扩张的城市，其基础设施主要投入是在非经营性公用基础设施项目上。从全国范围来看，非经营性项目的投入占总建设资金的60%至70%[4]。

城市政府对城投公司的支持是多方面的，最主要的有城建基金注入、规费注入、税费返还、土地注入、存量资产注入和财政补贴等方式。

为了使城市基础设施建设在不完全依靠财政投入的情况下实现高效、可持续发展，必须建立与此目的相适应的投融资机制。城建集团的项目资金运作，基于项目区分理论，对各类业务区别对待。

城建基础设施中的经营性项目由于存在收费机制，在运营过程中有现金流入，并且能够实现盈利，因此，这类项目可以以项目本身的盈利能力为基础，从各种融资渠道以各种融资方式吸收社会各投资主体的资金。

城建基础设施中的准经营性项目虽然存在收费机制，并在项目建成后有现金流入，但是项目还不能通过自身运营实现收支平衡、甚至盈利。因此这类项目，应该在科学、合理地预计项目投资规模、经营前景、财务状况的情况下，对项目未来的运营亏损进行尽量准确地估计。在此前提下，由政府财政以直接参与投资的方式或吸引社会投资，而由政府财政对日后项目的非经营性亏损进行补贴的方式进行投资与建设。

城建基础设施中城市市区内的公共道路部分，由于不存在直接的收费机制，没有经营现金收入，加上这类项目又属于纯粹的公共产品，应由政府财政全额投资，并直接补贴这类设施的日常运营。

城投公司的业务运作中，将非经营性项目、准经营性项目与纯经营性项目归并起来，可以看出：

企业收入部分，主要包括：土地开发销售收入、经营性业务及准经营性业务的经营收入及财政资金构成。其中财政资金有的属于补贴，有的属于公益性项目专项资金。

企业支出部分，主要有：土地一级开发的成本（含拆迁）、市政及公用设施的工程建设费用、市政设施及公用事业等业务的运营费用，还包括累积形成债务的利息。

具体可见下图：

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土地开发投入 基础设施维护 公用事业运营 其他运营费用 新建基础设施

建设支出新建公用设施

其他建设费用

累积债务的利息支出

?财政补贴收入 其他收入

图1城投公司收入支出模型

2.当前城投公司投融资问题分析

作为预算外的实体，城投公司很好地完成了地方城市政府所给它的定位——一个城市政府的投融资平台，但是发展过程中累积的问题也很严重。当前城投公司所处的外部环境可谓危机并存。城投公司作为政府的投融资平台，打捆贷款和政府土地综合开发是其最为常用的融资方式，通过这两种方式融资获得的资金占到了其代融资总额的70％。但是，20xx年五部委《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》、国六条和九部委《关于调整住房供应结构稳定住房价格意见的通知》，给城投公司的融资两大招术套上了枷锁。

另外面对复杂的经济形势变化，中央政府对宏观经济的政策也在迅速调整。中央经济工作会议又明确提出，把保持经济平稳较快发展作为20xx年经济工作的首要任务。政府工作报告中确定了20xx年国民经济和社会发展的主要预期目标是：

国内生产总值增长8%左右。国家实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，为城投公司的投融资又创造了有力条件。

通过对城投公司运营状况的调查和了解，可以将城投公司目前面临的经营压力归结为两方面。一方面是城投公司本身资产负债率高，资金链紧绷，盈利能力弱；另一方面是政府的指令性建设任务重，资金需求大。

我们知道，城市政府对城投公司的支持主要有以下几方面：土地划拨、资产注入、财政拨款、城建基金、税费返还及特许经营权等。

首先，在“经营城市”理念指导下，城市政府把土地储备增加政府财政收入的主要手段，并通过城投公司在城市公用基础设施上的投资，提升土地价值，获得了良好的回报。据全国人大20xx年《土地管理法》执法检查组的报告，“19xx年至20xx年，全国土地出让金收入累计达1万多亿元，其中近三年累计达9100多亿元。”甚至一些城市20xx年的建设用地指标在20xx年已经用完。而且，对公用事业的土地补偿，如果是划拨方式取得，则不能改变土地用途，土地补偿的效用也因此打折扣。这在某种程度上意味着城投模式中基于土地捆绑的信贷融资方式运作空间被压缩。但是，这些年来，城投公司依据土地抵押获得的商业贷款有很多已经用于公用项目投资了，短贷长投引致的还款压力非常大。

其次，城市政府由于财权与事权的不对称，在方方面面都需要钱的背景下，地方政府也

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????????????????????????????????????????????????????????????????????????http://www. 就很难对城投公司的财政拨款及补贴额度提出一个稳定的政策。而最近的国际金融危机导致的经济发展趋缓，税收增幅减少，特别是房地产市场调整，“土地财政”收入降低，加大了城市政府的财政压力。城投公司对财政扶持的预期被迫调低，甚至被要求积极发挥融资功能反哺财政。有的城市已经提出加大城市公用设施的投资规模，城投公司的使命决定了责无旁贷，无疑融资压力有加大了很多。

再次，在资产注入上，由于地方政府的国有资产，不论企业还是事业单位，历史欠账较多，包袱很重，基本上没有真正意义上的优质资产。公用设施等非经营性资产只能是“充规模”，而准经营性资产，因其收益能力弱，依赖政府补贴维持，注入后，如果政府补贴跟不上，则要城投公司负担责任，反而进一步替政府分忧了。除非，有资源整合的能力与方法突破，才有可能引入增量激活存量，以促进经营压力的缓解。

其四，城建基金的规模很小，一般在财政收入的5%，也不很稳定。城市建设维护税由来已久，但是实际征收难度较大。其他的补给来源，也缺乏明确地制度化地安排。目前，基本上用于城建设施的日常运营与维护，新建项目资金恐难指望。有的城市将税费返还也纳入到城建基金范畴，不能解决根本问题。基于城建基金的创新融资，主要通过开发行贷款、亚行贷款及世行贷款，各大城市也在千方百计充分挖潜。

其六，特许经营权上看，公用事业收费，价格机制仍然不顺，依然需要政府补贴来维持平衡；路桥、园林等公用设施也难以新设收费项目，运营与维护则持续消耗资金。

总体而言，城市市政及公用设施方面的投资需求巨大。但是，城建集团获得地方政府的资金注入的难度将为越来越大，而基础设施建设作为地方政绩评判依据的情况仍然没有改变。金融市场流动性充足促使银行大胆放贷，但是城投公司的借贷规模持续扩大，滚动式短期贷款占很大比例。长期积累了投资收益和现金流均难以支撑的大量债务负担，考验城投公司的生存能力。

3.城投公司投融资问题的对策及建议

为适应新时期城投公司投融资形势的需要，必须建立可持续的项目投融资机制，多渠道筹集资金，形成与资产规模与性质相适应的负债比例和负债结构，与负债规模相适应的偿债能力。

3.1 保障投融资的三个平衡

依据世行在重庆八大投报告中对城投模式的建议，要求加强政府性债务的管理，严格控制政府性负债建设行为，有效防范地方政府性贷款风险。妥善处理好发展速度与财力可能、债务规模与偿债能力之间的关系，建立财政偿债基金，完善债务偿还机制，同时加快建立地方政府债务融资预警系统，努力防范和化解地方政府过度负债的风险。从财务控制角度看，核心是实现三个平衡，也就是资产负债平衡、现金流平衡与项目投入产出或业务收支平衡。也就是要建立可持续的融资机制[5]。

（1）资产负债平衡

对城投公司而言，最好把资产负债率控制在50%，不要超过60%。随着债务的增加，需要寻求政府及时注入新的资产，以维持净资产与负债1︰1的水平。

（2）现金流平衡

这是企业正常经营的基本原则之一。城投公司在投资建设经营过程中，要做好现金需求和供给的调剂，保障资金需求与供给的平衡，将投资规模与融资能力相适应，实现现金流的

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????????????????????????????????????????????????????????????????????????http://www. 良性周转。

（3）项目投入产出平衡

这是一个主要的控制手段。城投公司作为市级政府调控经济发展布局和结构的重要杠杆，必须以市政府的发展目标为参照不折不扣地完成各项任务。但是，不是无条件无限制地满足政府部门的任何具体要求，要坚持经济规律、价值规律和市场原则，在接受政府下达的具体投资建设任务时，考虑企业的资本实力和承受能力，按照项目区分理论，逐个项目设计、落实投入产出或投入资金平衡的方案，及时现阶段不能平衡，也要明确今后一定时间内的平衡方案。

3.2 理顺价格机制

价格机制的核心是使基础设施领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成。对自然垄断业务，建立由社会中介机构测算价格、价格听证会共同谈判、协调，采用成本加成的科学定价制度，最大限度地保护消费者的应有权益，防止企业滥用市场垄断力量来谋取高额利润。同时，可根据不同产品的特点，合理运用差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等多种公用事业价格形式，实行不同形式的价格体系。同时，要通过价格改革、公共收费制度、政府补贴制度和政府购买服务制度，提高准经营性项目和非经营性项目的可经营性，使其转换成经营性项目。

根据我国的实际，在制定基础设施产品或服务价格时，既要考虑产品或服务的市场价值，又要考虑公众承受能力、对公益事业的基本需求和社会效益；既体现经济效益的要求，也满足社会效益的需要，在特定的情况下两者发生矛盾时，应以社会效益为主，因为城市基础设施产品或服务的外部收益大于内部收益。

价格规制主要针对自然垄断领域中的垄断定价问题，由于自然垄断的存在和追求利润的动机，企业总是倾向于过高定价，导致社会福利的损失，基于上述基本价值取向，需要进行必要的价格规制。

（1）价格形成机制

核心是使基础设施领域自然垄断业务和非自然垄断业务分离，对非自然垄断业务引入竞争机制，使价格在市场竞争中形成。对自然垄断业务，如煤气和自来水行业中的线路、管道等输送网络业务，继续实行政府定价或政府指导价格，其定价应根据“公平合理、切实可行”的要求，建立有政府、企业、消费者、中介组织共同参加的价格协调机制和价格听证制，通过由社会中介机构测算价格、价格听证会共同谈判、协调，按成本加成的方法，制定相关利益方都能接受的合理价格，既最大限度地保护消费者的应有权益，防止有的企业滥用市场垄断力量来谋取高额利润，又保障生产者开展正常经营的积极性。可根据不同产品的特点，合理运用用量差别价格、季节价格、时段价格、社会公益性价格等多种公用事业价格形式，实行不同形式的价格体系，如峰谷电价、阶梯水价、季节差价等。同时，应当建立价格调节基金，对弱势群体、低收入者等给予补贴。

（2）成本约束机制

成本加成的方法会导致企业产生以成本上升为由要求政府加价的动机，因此必须建立成本约束机制。可根据零售价格指数并参考社会平均职业收入增长率因素，确定企业成本的上升率；根据企业所在行业的技术进步率、实际生产效率和国内外同行业生产效率的差距等因素，确定企业生产成本的下降率，只有在成本上升率大于下降率时，企业才能提价，反之，企业就应该降价;在不改变现行定价原则的基础上，通过审计部门对定价因素中的“成本”

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????????????????????????????????????????????????????????????????????????http://www. 部分严格审计，改变定价过程中政府与公用事业企业信息不对称的状态。这样，既防范了企业的不良加价动机，又促使企业努力降低生产经营成本。

（3）价格监管体制

根据《价格法》的规定，我国公用事业价格的监管机构为县级以上人民政府的价格主管部门，地方一般为物价局或公用事业管理局。对于公用事业价格监管者来说，是否拥有充分的信息、专业知识、公平和竞争的理念是十分重要的。因此建议以公用事业管理局为主体，可参照国际通行做法，将价格管制机构与市场准入、运行规程等管制机构合并，实现价格审批与成本监控一体化，由此形成职能完备的价格管制体系。充分发挥各方面力量对公用事业价格制定和调整的监督作用，以保证价格制定的透明度和民主度，建立起有效的社会监督体系。

3.3 落实政府补偿制度

（1）政府补贴制度

价格改革和收费制度并非灵丹妙药，一般的城市基建项目的投入往往数额巨大，又受制于许多准经营性和非经营性项目的社会福利性，如果依照市场机制来提高价格会损害社会福利，可能招致各方的反对。因此，完全按照市场规则办事适得其反。此时，政府按照私人投资成本与平均利润率进行生产补贴是吸引社会资本的有效措施。生产补贴是政府公共投入的一种形式，其关键问题是补贴多少，一般而言，单位产品或服务的补贴量略大于社会平均成本与产品、服务价格的差值，即使企业略有盈余。与政府一次性投入相比，生产补贴形式与私人企业生产或服务数量直接联系，是一种更有效率的投入方式。一个成功的案例是，杭州余杭乔司电厂是一家总投资2.1亿元的垃圾处理厂，日处理垃圾500吨。政府批准按每度电0.51元上网，同时每吨垃圾补贴约50元。该厂每天产值17万元，投资回报率在11~12%之间。

（2）政府购买服务

在一些基础设施领域，社会资本并不接受政府政策目标引导，一些国家政府则通过签订合同、授予经营权、法律保护等手段和途径，委托私人部门生产并提供产品和服务，政府只要指定“生产多少”就可以了，然后政府根据生产和服务量给予全额经济补助，这种形式实际上等于政府通过“购买”的方式吸引民间投资。采取政府购买的方式吸引民间投资基础设施建设的程序一般为，政府首先将确定建设的基础设施项目向社会公布，明确提出项目的建设规模、建设标准、建设进度、土地使用等条件，最大限度地吸引个人参与投资，然后通过招投标方式确定投资者。项目建成后，由投资者进行经营，政府定期“购买”产品和服务，提供给消费者。

总之，非经营性和准经营性项目投资补偿回报制度创新的基本方向是提高可经营性，使其转换成经营性项目。不过，由于有的项目具有较强的公益性和社会效益，这种转换不单纯是通过价格改革和公共收费制度来取得，而可以通过政府补贴和政府购买服务制度的施行来达到目标。

3.4 公用事业市场化改造

近几年国家一些政策也对推进市政公用设施服务市场化供给提供了必要的政策环境。如20xx年12月，原国家计委《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》，指出要逐步放宽投资领域。除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参

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????????????????????????????????????????????????????????????????????????http://www. 与经营性的基础设施和公益事业项目建设。20xx年1月，《“十五”期间加快发展服务业若干政策措施的意见》，指出要积极鼓励非国有经济在更广泛的领域参与服务业发展，放宽外贸、教育、文化、公用事业、旅游等行业的市场准入。国务院有关部门要尽快制定并公示有条件准入的领域、准入条件、审批确认等准入程序以及管理监督办法。20xx年3月公布的《外商投资产业指导目录》中，对城市供水厂建设和经营、城市封闭型道路建设和经营、城市地铁及轻轨的建设和经营（中方控股）、污水和垃圾处理厂以及危险废物处理处置厂（焚烧厂、填埋场）及环境污染治理设施的建设和经营都列为鼓励项目，原禁止外商投资的燃气、热力、供排水等城市管网首次被列为对外开放领域，但需中方控股。20xx年10月原国家计委、原建设部、原环保总局出台了《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，提出改革价格机制和管理体制，鼓励各类所有制经济积极参与投资和经营，逐步建立与社会主义市场经济体制相适应的投融资及运营管理体制，实现投资主体多元化、运营主体企业化、运行管理市场化，形成开放式、竞争性的建设运营格局。20xx年，国务院出台了《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》，这些文件的推出和实施，将城市基础设施投融资模式的改革和探索引入了新的阶段[6]。

总体而言，我国公用基础设施市场化运作的政策导向已经明确。投融资体制改革的总体目标是：建立起针对出资人的资信评价体系，以资信等级为依据，实施对出资人融资能力的宏观调控。放弃项目的行政审批，形成投资决策、资本决策、信贷决策三权鼎立，相互制约各负其责的投融资格局。严格金融监管放松金融准入，严格市场清除放松资本管制，培育财务投资者与战略投资者之间良性互动的资金供求机制。围绕资本市场展开各项投融资活动。因此，从宏观政策环境上讲，政府将创造出适宜于投融资的大环境，将从项目管理转向资本市场管理，从“投”转向“融”。

随着制度改革的深入，基础设施领域投融资主体不断被创新，由改革开放前的政府单一主体过渡到政府主导、外商补充，再到政府主导，外商和民营主体补充，进一步过渡到政府、民营和外商共同联合的格局。各大城市明显加快了市政设施事业的改革步伐，一些主要城市相继出台了推进本地区城市市政公用事业市场化改革的相关政策措施，先后在行业管理体制、存量企业制度创新、新增项目建设与运营等方面开始了市场化改革，并取得了显著的成就。

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参考文献

[1] 朱会冲，张燎. 基础设施项目投融资理论与实务. 上海：复旦大学出版社，2003

[2] 许骏. 浅谈我国基础设施建设融资方式. 金融论坛，2005(7)

[3] Lame Puluhome. Finance for Urban Public Infrastructure. Urban Studies,2001

[4] 陈元. 论地方政府举债. 财经研究，2006(1)

[5] 胡家勇. 论基础设施领域改革. 管理世界，2003(4)

[6] 许摈，陈宇剑. 论城市基础设施投融资改革. 基建优化，2006(2)

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????????????????????????????????????????????????????????????????????????http://www. An analysis and countermeasure of the current investment and financing issue of urban construction and investment

company

Cui Feng

School of Economics and Management, Southeast University, Nanjing（210002）

Abstract

As an extra budgetary entities of local city government, urban construction and investment company completed its positioning as a platform of the investment and financing of a city government well. On its own unique operating system and mode of operation, urban construction and investment company supported local and economic development of China as a whole. But behind the success, the investment and financing issues of the company are also becoming more and more serious exposure, high rates of assets and liabilities, financial chain tension, weak profitability, the Government's mandatory task of re-building, capital demand and so on. In this paper, some opinions will be proposed pointing to these questions, such as the protection of three balance of investment and financing ,straighten out the price mechanism, the Government's compensation system, public utilities market-oriented reform.

Keyword: urban construction and investment company； investment and financing；public utilities

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