关于流浪乞讨人员救助补助资金管理

使用情况的自查报告

根据自治区民政厅《关于做好流浪乞讨人员救助补助资金使用管理情况自查工作的通知》（宁民字?2013?26号）要求，我局召开专题会议，研究部署工作，成立了流浪乞讨救助专项资金自查工作领导小组，对2011、2012两年度流浪乞讨救助资金进行了一次全面、认真、详细的自查。现将自查情况汇报如下：

一、基本情况

全县共设立临时救助安置点162个，包括156个村部和6所敬老院。购置6000元的救助物资，包括棉衣裤50套、棉鞋50双、棉大衣20件、工作服5件、手套120双、手电15把，拨付临时救助工作周转金2000元。

我局在流浪乞讨人员救助补助资金使用上，始终坚持“以人为本、及时救助、重点使用，专户储存、专项支出”的原则，建立了“四个一”流浪乞讨人员救助补助资金使用管理机制。即：救助工作管理一人一档；资金使用审批三人一同签字；专项资金储存专户管理；汇报、公开一月一次。2011至20xx年，自治区民政厅共拨付给我县流浪乞讨人员救助专项资金5万元。两年内，我县累计救助各类流浪乞讨人员66人，救助天数5712天，救助费用支出419730元。20xx年救助5人，

投入救助资金2800元；20xx年救助61人，投入救助资金416930元。其中：提供食宿救助18人，救助天数3151天，支出94530元；送入定点医院住院救治9人，救助天数2453天，支出294360元；提供返乡车费4人2800元；护送返乡13人9800元；亲属接回7人，支付12200元；简易救助26人，救助323天，支出12340元。

二、主要做法

我局采取“六保”措施，加强对流浪乞讨人员的收留救助管理工作。一是保安全。坚持“以人为本”的工作理念，积极组织县、乡、村（社区）干部，集中时间，深入全县大街小巷、各小区院内、建筑工地、食堂饭馆、垃圾设置点、车站、农村庄社、破窑破房、草房草垛等地点，对农村流浪乞讨人员进行全方位的大排查，做到不漏巷、不漏社、不漏庄、不漏点、不漏馆、不漏段、不漏所。二是保物资。多方筹集资金，采购棉衣、棉被、棉鞋、方便面等救助物资和手电、大衣等工作人员巡逻用品，及时运送到各乡镇救助点，确保收留的流浪乞讨人员得到及时救助。三是保安置。按照方便、就近、灵活、妥善安置的原则，救助工作组按照救助管理工作需求，合理确定救助工作安置点，把各村部、各敬老院确定为应急临时安置点，确保收留的流浪乞讨人员得到及时安置。四是保生活。在收留安置期间，确保穿暖、吃饱、住好、生活足量供给。护送回家后，对其本人和家属给予一定的临

时生活救助，确保基本生活不出问题。五是保医疗。对收留患病的流浪乞讨人员，及时送往医院进行治疗，住院医治期间的门诊费、住院费、生活费全部给予救助，对精神病患者及时送往精神病医院进行治疗，直到恢复健康为止。六是保根本。坚持从源头监管的原则，对护送回家的流浪乞讨人员，与家庭监护人依法签订监护协议书，给监护人每年给予一定的临时生活救助，对无亲属监护的人员，及时纳入敬老院进行集中供养，杜绝流浪乞讨现象再次发生。真正将有限的资金最大限度的用在急需救助的流浪乞讨人员身上，使救助资金发挥更大的社会效益。

三、自查结果

通过自查，自治区民政厅2011至20xx年共拨付给我县流浪乞讨人员救助补助资金5万元，两年共支出流浪乞讨人员救助费用419730元，目前下欠369730元。没有出现救助专项资金挤占、挪用、骗取等乱花乱用、违规违纪现象。

四、 工作建议

为切实保障流浪乞讨人员救助管理工作扎实有效开展，根据救助工作需要和安全保障等方面存在的问题，提出如下建议：一是配备流浪乞讨人员专用救助车辆；二是保障救助工作经费的落实；三是明确相关部门工作职责，达到通力协作，密切配合的救助效果，为及时、有效地落实救助工作提供保障；四是制定和出台工作人员现场救助保护政策措施，

防止工作人员在救助过程中被精神病患者打伤和传染病传染，保障工作人员的人身安全。

第二篇：城市流浪乞讨人员的救助与管理

转型时期的中国社会救助4：

城市流浪乞讨人员的救助与管理

洪大用

在前面的第二章到第六章，我们着重就城市居民最低生活保障制度进行了相关研究。事实上，这项制度是针对具有城镇户口的常住居民的。在中国城市还有一项针对非常住的流浪乞讨人员的救助制度，这项制度始于建国初期，初定于20世纪80年代，并在20xx年进行了重大改革，突出强调了其社会救助取向，从而标志着针对流浪乞讨人员的社会救助制度正式确立，即《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》（20xx年6月20日国务院令第381号公布，以下简称“救助管理制度”）。目前该制度在社会救助工作中发挥了一定的积极作用，但是也面临着一些难题。本章将对这项制度进行初步分析。

一、救助管理制度的正式确立

基于以上所述收容遣送制度在实践中的异化，有识之士在20世纪90年代中后期就明确提出要对之进行改革，但是迟迟得不到决策层的回应。直到20xx年3月震惊全国的“孙志刚事件”发生，才使全社会关注收容遣送制度的弊端，并为政府彻底改革这一制度提供了强大的压力和动力。此后，在很短的时间内，国务院就颁布了“救助管理办法”。紧接着，民政部又发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法实施细则》（20xx年7月21日民政部令第24号，以下简称“实施细则”）。这两个文件的出台，标志着新的救助管理制度正式确立。 与原来的收容遣送制度相比，新的救助管理制度有很多方面的不同。 第一，新的救助管理制度有着充分的宪法依据，合法性很强。一方面，他充分尊重公民的自由与权利，强调受助人员的人身安全和财产安全应受到保障；另一方面，它的制定依据可在《宪法》第十四条和第四十五条找到。《宪法》第十四条规定：国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障制度。《宪法》第四十五条规定：中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。

第二，新的救助管理制度明确了对流浪乞讨人员实施救助是其惟一目标。《救助管理办法》的第一条明确指出：为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。

第三，新的救助管理制度主要是针对城市生活无着的流浪乞讨人员，按照《实施细则》的规定，就是指因自身无力解决食宿，无亲友投靠，又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养，正在城市流浪乞讨度日的人员，并明确指出“虽有流浪乞讨行为，但不具备前款规定情形的，不属于救助对象”。这里实际上是对人员自由流动的默认，特别是对一些职业乞丐之存在的默认，而不是象旧的收容

遣送制度，试图囊括所有流浪乞讨人员，事实上否定人员的自由流动，特别是试图在城市“消灭”流浪乞讨人员。

第四，新的救助管理制度由民政部门一家负责，公安部门不再直接介入，而是与卫生、交通、铁道、城管等部门一起，“在各自的职责范围内做好相关工作”。这样就淡化了新制度的强制色彩。

第五，新的救助管理制度明确规定了自愿受助、无偿受助的原则。所谓自愿受助，指求助人员向救助管理站自愿求助，经询问符合救助对象的范围，救助管理站应给予救助。任何人不得强制流浪乞讨人员到救助站接受救助。同时，受助人员也可以自愿放弃救助，告知救助管理站后即可离站，救助管理站不得限制。公安机关和其他有关行政机关的工作人员在履行自身职责时发现流浪乞讨人员，主要负有告知和引导的义务。他们应当告知流浪乞讨人员向救助管理站求助；对其中的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，还应引导、护送到救助管理站。所谓无偿救助，指救助管理站不得向受助人及其家属和单位收取费用，也不得组织受助人从事生产劳动以自挣生活费及返家所需费用。救助工作所需经费由财政保障。

第六，相比旧的收容遣送制度，新的救助管理制度更为明确地规定了救助内容。在《救助管理办法》第七条就规定了救助站应当根据受助人员的需要提供下列救助：（1）提供符合食品卫生要求的食物；（2）提供符合基本条件的住处；

（3）对在站内突发急病的，及时送医院救治；（4）帮助与其亲属或者所在单位联系；（5）对没有交通费返回其住所地或者所在单位的，提供乘车凭证。在实际工作中，还增加了对长期滞留人员的安置和对特殊困难救助对象跨省护送返乡等救助内容。

第七，相比旧的收容遣送制度，新的救助管理制度明显强化了对救助站工作人员的约束，而减轻了对受助人员的约束。在《救助管理办法》第十四条就规定：县级以上人民政府民政部门应当加强对救助站工作人员的教育、培训和监督。救助站工作人员应当自觉遵守国家的法律法规、政策和有关规章制度，不准拘禁或者变相拘禁受助人员；不准打骂、体罚、虐待受助人员或者唆使他人打骂、体罚、虐待受助人员；不准敲诈、勒索、侵吞受助人员的财物；不准克扣受助人员的生活供应品；不准扣压受助人员的证件、申诉控告材料；不准任用受助人员担任管理工作；不准使用受助人员为工作人员干私活；不准调戏妇女。违反前款规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予纪律处分。而相应的对于受助人员的约束就比较简单。但是，在旧的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》及其实施细则中，实际上有很多约束受助人员的规定，而对收容站工作人员的约束不够。

第八，新的救助管理制度体现了一定的开放性，鼓励、支持社会组织和个人参与救助流浪乞讨人员。

总之，从收容遣送到救助管理，可以说是血的教训所催生的我国城市流浪乞讨人员救助制度的重大变革。在此过程中，制度性质、目的、对象、手段等等都发生了根本性的变化，这些变化体现了在法治时代对人的尊严和权利的尊重与保护，体现了在市场经济条件下对社会救助与社会管理的新探索，体现了政府自身正在由管制型的权力政府向服务型的责任政府的转变。

二、救助管理制度实践中的突出问题

虽然救助管理制度实施一年多来取得了一些成效，但是也暴露出一些问题。20xx年12月，民政部主持召开的全国救助管理工作经验交流会上透露，救助管理制度实践中存在三大难题：（1）在救助管理工作中突出存在的救助对象甄别查询、危重病人和精神病人救治、流浪儿童救助保护等问题还没有得到彻底解决；

（2）许多中小城市救助管理站基础设施差，一些大城市救助管理站的布局不合理，许多地方救助管理工作所需机构、人员编制、经费解决不到位；（3）由于街头流浪乞讨人员增多，一些地方党政领导和有关部门以及社会舆论关注的焦点发生变化，影响了救助管理工作条件和手段的及时改善。

具体一点讲，大概可以分成以下几个方面：

第一，救助对象甄别困难。

在《实施细则》的第二条、第三条和第十条都就救助对象的甄别作出了有关规定。例如，第二条规定救助对象是因自身无力解决食宿、无亲友投靠、又不享受城市最低生活保障或者农村五保供养、正在城市流浪乞讨度日的人员。第三条规定流浪乞讨人员向救助站求助时，应当如实提供本人的下列情况：姓名、年龄、性别、居民身份证或者能够证明身份的其他证件、本人户口所在地、住所地；是否享受城市最低生活保障或者农村五保供养;流浪乞讨的原因、时间、经过;近亲属和其他关系密切亲戚的姓名、住址、联系方式；随身物品的情况。第十条规定救助站应当根据受助人员提供的有关情况，及时与受助人员的家属以及受助人员常住户口所在地或者住所地的乡（镇）人民政府、城市街道办事处、该地的公安、民政部门取得联系，核实情况。救助站发现受助人员故意提供虚假个人情况的，应当终止救助。

粗粗一看，以上规定似乎已经很明确了，甄别出应该得到救助的人似乎没有问题了。但是，如果仔细琢磨一下，就会发现很多漏洞。比如说，第二条中规定的究竟是四类人还是享受救助者必须同时具备的四项条件？“自身无力解决食宿”又如何判断？“正在城市流浪乞讨度日”是否也可算作自己有能力谋生了？第三条的规定更有问题，它是基于两个基本假设：一是求助者能够清楚提供自己的情况，二是求助者愿意清楚提供自己的情况。而事实上，这两个假设往往很难成立。一些迫切需要救助的人也许因为年龄、疾病、精神乃至长期流浪的经历，不能准确地提供自己的情况；另外一些人出于种种考虑，在无强制要求下，也许并不愿意提供自己的真实情况，包括拥有钱物的情况。第十条可以说是为了防止求助者说谎而作出的规定。但是，这种联系、核查往往是远距离的、非直接的、非即时的，因而不仅核查成本高，而且由于种种原因（包括对方不愿意承担责任）核查到真实情况的可能性也要打折扣。即使确认求助者说谎而终止救助，但也许他（她）已经享受一段时间的救助了。

第二，自愿求助者少。

《救助管理办法》规定了自愿求助的原则。但是，据了解，全国909家救助站几乎无一例外地存在着“门前冷落鞍马稀”的情况，很多流浪乞讨人员宁睡街头也不愿进救助站。据海南省救助管理站副站长介绍，海南省救助管理站共有36间宿舍，可以容纳120人同时救助，但平时最多只有二、三十人，最少时仅

六、七个人，床位闲置率达80%以上。统计显示，自20xx年8月1日至20xx年12月底，在近一年半的时间里，海南省救助站仅救助了870名流浪者。另据统计，在北京市公安机关告知的流浪乞讨人员中，自愿接受救助的也不足15%；而占85%的乞讨人员拒绝救助。

自愿求助者少有多种原因。对于一些真正长期流浪乞讨、生活无着的人来说，救助站的临时救助不能持续地解决问题，送回原住所或原单位更不能解决问题，因为他们本来就是在原住所或原单位无法谋生的人，正如一位乞讨人员所说：“救助站里住几天又能顶什么事呢，送回家，可家里什么人都没有了，无法生活，还不是得出来，来回瞎折腾，麻烦！”

对于另外一些长期流浪乞讨人员来说，乞讨本身已经成为一门职业，甚至是回报比较丰厚的职业，他们已经成为职业化乞丐，自然不会去自愿接受救助，更不愿意被送回流出地。据调查，职业化乞丐有很大一部分来自河南、安徽等经济欠发达省区,这些省区的部分农村有集体结伙外出乞讨的传统陋习,当地流传着“城里磕头，回家盖楼”等顺口溜。据一些研究者在北京市的观察，职业化乞丐一般每天能讨要到20元左右，少数人有时能讨要到80多元，个别的甚至有时能讨到100至200元。

对于流浪乞讨人员中的一些无行为能力者，比如说有智力障碍或精神障碍者，比如说流浪少年儿童，他们确实需要救助，但是一般又没有能力自愿求助。尽管《救助管理办法》规定公安机关和其他有关行政机关的工作人员在执行职务时发现流浪乞讨的残疾人、未成年人、老年人和行动不便的其他人员，应当引导、护送到救助站，但是，这条规定落实得并不好。

另外，有些人可能有着现实的接受救助需求，也能够表达接受救助的意愿，但是一般也不会主动到以“流浪乞讨人员”为服务对象的救助站申请救助。例如，城市中的外来人口，特别是一些比较爱面子的人，尽管遭遇突发事件，导致生活困难，也不会舍弃面子去自愿求助。

第三，求助者中很多人并非是所谓“生活无着的流浪乞讨人员”。

一些研究表明，实际到救助站申请救助的人，多数是来自农村的，暂时还没有流浪乞讨的投亲不着、务工不着、无钱看病、被偷盗、从家里走失等等有临时困难的人。

根据北京市各救助管理站的调查，在截止20xx年底实际救助的12492人中，长期在京以流浪乞讨为生的人员1800人，仅占救助人员总数的14.4%；来京上访路费用尽、衣食无着主动求助人员为1062人，占救助人数的8.5%；因钱物花光、丢失或被偷、被抢、被骗等造成生活一时无着，自愿求助但尚无流浪乞讨行为的人员4650人，占了救助人员总数的37.2%。

第四，临时救助无法满足特殊求助对象的需求。

《救助管理办法》第二条规定：救助站对流浪乞讨人员的救助是一项临时性社会救助措施。《实施细则》第十二条规定：救助站应当根据受助人员的情况确定救助期限，一般不超过10天；因特殊情况需要延长的，报上级民政主管部门备案。这种临时性救助很难满足长期流浪乞讨人员的需求，因为他们往往是因为一些长期困难而陷入乞讨困境的。其中，有的是因为进城务工，长期找不到工作，身无分文；有的因本人或父母子女身患重病，无钱医治，求助无门；有的身患残疾，长期失业，救济金不足，只得靠乞讨来补救；有的上访路费用尽，又不甘心无果而返，只得流浪行乞；有的未成年人因父母离异，被家庭抛弃，无人抚养而流浪街头。用一位不愿到救助站接受救助者的话说：“去那里干什么？在那住上十天八天顶什么用，能经常住嘛，救助站又能解决什么问题哩，还不如这样一个劲地下去，还省得给他们找麻烦，我一天捡瓶子卖6、7块钱够吃饭就行了”。

特别是对一些残疾人、危重病人、精神病人和流浪儿童，救助站的临时救助是杯水车薪，根本无济于事。他们所需要的实际上是长期的住养式的福利照顾，但是这种照顾恰恰供应不足。

第五，受助人员返回住所地或所在单位非常困难。

《救助管理办法》第十一条规定，救助站应当劝导受助人员返回其住所地或 者所在单位。救助站对受助的残疾人、未成年人、老年人应当给予照顾；对查明住址的，及时通知其亲属或者所在单位领回；对无家可归的，由其户籍所在地人民政府妥善安置。第十二条规定：受助人员住所地的县级人民政府应当采取措施，帮助受助人员解决生产、生活困难，教育遗弃残疾人、未成年人、老年人的近亲属或者其他监护人履行抚养、赡养义务。在《实施细则》的第十三条、第十四条和第十五条又对此作出了进一步的规定。

但是，在实际工作中，受助人员返回住所地或所在单位非常困难。20xx年5月28日，民政部、财政部发布的《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊困难救助对象跨省返乡工作的通知》（民函〔2004〕128号）指出，救助管理实施以来的突出问题是：受助人员中没有自主返乡能力的残疾人、未成年人和其他行动不便者等特殊困难救助对象，由于一些流出地迟迟不予接回，导致其长期滞留在流入地救助管理站内，不能得到及时返乡安置，影响了救助管理工作的开展。事实上，不仅是这些人，就是一般救助对象的返乡也很困难。一方面，流出地缺乏接回有特殊困难的救助对象的动力，这些人回乡以后安置也有困难，一些地方甚至认为还不如让他们在城里寻一条活路，也给自己省去一些“麻烦”；另一方面，很多一般的救助对象也不愿意主动返乡，因为当初就是为了谋生出来的，回去也没有用。这样，事实上相当数量的受助者在救助期满以后仍然留在流出地，甚至重复接受救助。

第六，街头流浪乞讨人员有增多的趋势。

在实施救助管理制度以后，很多地方反映街头流浪乞讨人员有骤然增多的趋势。在一些城市，甚至到了所谓“五步一岗，十步一哨”的程度。这事实上不是救助管理制度本身的问题，而是部分地由其引发的问题。因为救助管理制度主要面向“生活无着的流浪乞讨人员”，这就在实际上承认了可以谋生的流浪乞讨人员的存在，或者说在一定程度上承认了乞讨的职业化。而在现实生活中，有时乞讨确实可以获得收入，甚至是比较高的收入。这样就吸引了一些贫困地区的人们以及其他一些“别有用心”的人们。与此同时，他们还不必担心被强制收容并遭受磨难。显然，在此情况下，街头流浪乞讨人员增多的趋势是可以理解的。不过，解决这个问题靠改进或加强救助管理制度是不行的，只有通过完善其他方面的社会管理机制来解决。而把街头流浪乞讨人员增多归因于救助制度改革，则是更加错误的观点。毕竟，救助管理制度改革的方向是正确的。

第七，部分地区落实救助管理经费有困难。

在旧的收容遣送制度下，收容遣送站只是在大城市、中等城市、开放城市和其他交通要道流浪乞讨人员多的地方设立，而且允许收容遣送站组织收容人员劳动以获取收入，因此很多收容遣送站的财政能够得到保障，日常运转没有问题，甚至还是很富裕的机构。实施救助管理制度以来，要求县级以上城市人民政府都根据需要设立流浪乞讨人员救助站，同时明确规定救助站不得向受助人员、其亲属或者所在单位收取费用，不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动。实施救助管理的经费一般由地方政府予以保障。

在20xx年5月28日民政部、财政部发布的《关于做好城市生活无着的流浪乞讨人员中特殊困难救助对象跨省返乡工作的通知》（民函〔2004〕128号）中指出：地方各级财政部门要按照《财政部、民政部、中央机构编制委员会办公室关于实施城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法有关机构编制和经费问题的通知》（财社[2003]83号）要求，落实救助管理工作经费，省级财政部门应根据跨省救助任务量对跨省救助管理站予以补助。财政部督促省级财政部门落实救助管理工作经费。中央财政通过一般转移支付对中西部救助管理工作予以补助。

这样，在一些经济欠发达地区，由于财政困难，兴办救助站并维持救助站日常运转就面临着较大的压力。由此导致前文所述许多中小城市救助管理站基础设施差，许多地方救助管理工作所需机构、人员编制、经费解决不到位的问题。 第八，救助服务不能贴近受助者，很多救助管理人员专业素养较差。 由于《救助管理办法》规定了自愿受助的原则，所以很多救助机构从原来上街强制收容这个极端走到另外一个极端，那就是坐在救助站等求助者上门。事实上，由于很多城市救助站的分布很不合理，特别是在一些大城市，原来就是收容遣送站，一般都离市区比较远，很多求助者往往不知道救助站在哪里，即使知道，由于太远也不方便求助。因此，需要救助者往往难以及时、方便地获得救助服务。这大概也是到救助站自愿求助者较少的一个原因。

此外，很多救助管理人员原来就是收容遣送人员，长期以来习惯了盛气凌人、行政命令、长官意志、一刀切，习惯了对救助者施舍，而不能意识到进行救助是自己的应尽之责，不能平等地与受助者沟通，缺乏兴趣关心受助者，缺乏耐心了解受助者，缺乏宽容接纳受助者，缺乏细心保护被访者，缺乏真诚帮助受助者。一句话，很多救助管理者缺乏基本的助人的专业素养。这样就很难使受助者获得良好的救助服务，甚至使受助者感到自卑、羞耻，或者感到厌恶。在宏观层面上，这样做会导致救助资源的浪费，无助于达到助人自助的目的。

三、救助管理制度的完善

以上救助管理制度在实践中暴露出的问题，有些是制度细节设计不周导致的，这是可以通过调整和健全制度设计来解决的；有些问题是制度设计的整体思路还存在问题，如果不作大的修正，就不可能解决问题；有些问题则是与其他制度衔接不好、目前社会经济发展状况相联系的，如果不着眼于相关制度的完善、不着眼于解决目前社会经济发展中的突出问题，是很难指望救助管理制度发挥最佳效益的。限于篇幅，在此笔者仅就完善救助管理制度，促进其发挥最佳效益的几个大问题进行初步的讨论。

第一，应当进一步剥离救助管理制度的“管理”职能。

按理说，从收容遣送制度向救助管理制度的转变，实际上已经明确了对流浪乞讨人员提供救助的目标，对于流浪乞讨人员及其社会影响的管理已经不再是新制度的目标了。《救助管理办法》的第一条就明确指出救助管理制度的目的是为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度。而不象以前的收容遣送制度是为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，也就是以社会管理为主，同时实施救济、教育和安置。在一定程度上也可以说，救济、教育和安置流浪乞讨人员是维护社会秩序、保持安定团结的重要手段。

但是，新制度仍然在名称中加上了“管理”字样，这样不仅造成了名实不符、自相矛盾，而且导致了公众和社会的错误期待，使得新制度在实践中承受着巨大的舆论压力。面对新制度实施以后流浪乞讨人员增多，强讨恶要问题有越来越严重的趋势，市容市貌受到影响，以及城市治安面临威胁，一些人开始批评新制度对于流浪乞讨人员管理不力，甚至其本身就是诱致流浪乞讨人员增多的重要因，因为它为流浪乞讨人员中生活无着者提供了保底机制。与此同时，有些人甚至透 露出怀念旧制度的倾向。

事实上，对流浪乞讨人员实施救助和进行管理是两件事情，虽然它们之间有一些联系。如果期望一项制度同时兼顾这两种目标，可能是很难的。旧的收容遣送制度失败就是一个教训。

为此，有必要删去新制度名称中的“管理”二字，干脆、彻底地剥离新制度的“管理”职能，并透过加大正确宣传的力度，转变公众对新制度的认识，消除种种不符合新制度精神的误解和期待。

关于流浪乞讨人员的管理，我们可以通过对原有社会管理制度进行改革，或者创新社会管理制度来加以解决。比如说，可以尝试加强行政管理，设立“禁讨区”，或者对乞讨行为进行明确规范；可以通过改进和完善立法，对那些“告知不去、劝阻不听、制止不服”的职业乞讨者依法加强管理。特别是对在公共场所强讨恶要、寻衅滋事、扰乱公共秩序、妨碍交通秩序的，对偷窃、骗取、抢夺、敲诈的，对拐卖、收买、教唆少年儿童乞讨牟利的，对组织、参与带黑社会性质乞讨团伙的，应该通过完善和利用《治安管理处罚条例》、《刑法》等相关法律，依法予以处理和打击。

第二，应当进一步强调救助制度的延伸和中介地位。

迄今为止，还有很多人把针对流浪乞讨人员的救助制度看作一项独立的救助制度，这种认识是有偏差的。事实上，针对流浪乞讨人员的救助只是临时性的救助措施，是其他针对普通常住居民的救助的一种延伸，目的是在承认人员自由流动的条件下，努力使针对普通常住居民的救助延伸到流动人员身上，使其能够惠及流动不居的人口。比如说，使生活无着的流浪乞讨人员享受到最低生活保障、家庭供养或者五保供养。如果没有有效的针对普通常住居民的救助制度安排，单靠针对流浪乞讨人员的救助制度是无法满足受助者需求的，最终这项制度也难以独立支撑下去。

为此，有必要进一步强调流浪乞讨人员救助的延伸性、临时性，要更加明确地把针对流浪乞讨人员的救助制度安排看作是建设一个社会救助的中介，透过这一中介，能够把需要救助的人纳入到常规救助制度安排中去，这就是流浪乞讨人员救助制度安排的成功。换句话说，这种制度安排的成功与否，主要是看它能否有效地衔接各项常规性救助制度，发挥好其中介作用，而不是看它自身究竟能够提供多少内容的救助。

在进一步明确了流浪乞讨人员救助制度的延伸和中介地位之后，就有必要赋予这项制度必要的权威，强化其协调职能，包括协调有关地方、部门和救助机构的职能，以确保其中介作用之发挥。否则，失去了协调的权威和能力，新的流浪乞讨人员救助制度仍然可能走向失败。

第三，应当积极探索立足于流入地来满足求助者的需求。

从现有制度安排上讲，针对流浪乞讨人员的救助制度大体上还是遵循“哪里来，哪里去”的思路，这跟原来的收容遣送制度是一样的，只不过在具体方式上有所调整，由原来的强制遣送改为说服劝导。

问题是，在承认人员自由流动的情况下，继续遵循一相情愿的“哪里来，哪里去”的老思路是否行得通？实践表明，是行不通的，至少是有很大困难的，或者说是要付出高昂成本的。这种成本之高也许足以拖跨制度本身。即使是在原有计划经济体制和观念还存在巨大影响力的时代，收容遣送制度也没有得到切实执行。很多被遣送回去的人，很快又返转回城，甚至是还没有回乡就开始打道回城了。我们很难想象在今天市场经济条件下，能够顺利地说服流浪乞讨人员返乡。即使真的说服回去了，也很难保证他们在原住所的生产、生活能够得到妥善安置。事实上，前文在分析救助管理制度实践时，已经指出了这个问题。

有鉴于此，我们认为可以考虑来一个思路上的大转换，即立足于流入地来满足求助者的需求。比如说，将生活无着的各类流浪乞讨人员，尽量按照需要嵌入城市的各项救助制度、救助设施和救助机构中。

我们提出这种新思路是有比较充分的理由的。一方面，按照旧思路很难行得通；另一方面，遵照新思路既能有效满足求助者的客观需求，又能节约制度执行成本。不仅如此，从快速城市化和社会一体化的趋势上看，也应该如此。城市化的过程不应该，实际上也不可能是仅仅聚集财富和精英的过程，它必然伴随着问题的聚集和弱者的聚集。从理性的角度考虑，城市应当正视问题，包容问题，并努力依靠自身解决问题，应当体现对各类弱者的包容和关怀。一相情愿地想把问题推出去是不可能的，尤其是推到与城市差距很大的农村，更是不能解决问题的。 第四，应当着眼于全面完善社会保障体系，特别是要着眼于建立健全农村社会保障体系，致力于实现城乡社会保障的统筹。

前面说到，作为针对流浪乞讨人员的救助制度，应该主要发挥其中介作用，履行其协调职能。但是，这种中介作用的有效发挥和协调职能的切实履行有一个重要前提，那就是我们这个社会确实存在着比较健全的针对常住居民的社会保障体系，否则，往哪中介？往哪协调？

然而，目前的客观现实正是：社会保障制度还严重不健全，从而严重制约了流浪乞讨人员救助的效果。比如说，我们城市居民的最低生活保障制度、医疗救助制度、教育救助制度、住房救助制度、就业援助制度、儿童救助与保护制度以及住养式福利照顾等等，自身还存在很多局限，特别是其一般只面向本地城市居民，无法惠及外来人员；比如说，我国广大农村的社会保障制度建设还严重滞后，除了五保供养制度外，还没有其他全国性的制度性的社会救助。这样就无法为农村居民提供哪怕是最基本的生活保障。

因此，为了使流浪乞讨人员救助制度能够真正发挥作用，最终需要全面完善社会保障体系，完善能够覆盖全民的社会保障体系。近期尤其需要加大农村社会保障体系建设的力度，优先完善农村社会救助体系，保障广大农民的基本生活安全，逐步缩小城乡社会保障差距，最终朝着城乡统筹的方向前进。

第五，应当大力缩小城乡差距，努力促进城乡协调发展。

归根结底，流浪乞讨在很大程度上是贫困催生的现象，是城乡发展差距过大催生的现象。如果不能消灭贫困，如果不能缩小城乡差距，针对流浪乞讨人员的救助就会面临持续的压力与挑战。流浪乞讨人员救助制度的最终目标应该是没有流浪乞讨人员。为此，必须强调治本之策，这就是综合采取多种有效手段，推动农村社会经济快速发展，大力缩小城乡差距，努力促进城乡协调发展。

资料来源：中国网 .cn/ 09/05/2005