社区综合电子政务平台应用调研报告
青岛市电子政务办公室
社区（村务）综合电子政务平台建设两年来，各区市在网络平台建设和软件平台开发应用方面做了大量工作，为我市信息化社会建设打下了基础。但在系统应用推进过程中也存在一些亟待解决的问题。为加快推进社区（村务）综合电子政务平台应用，五月份以来，我们或安排专门时间或利用其它工作机会，先后到市北区、黄岛区、莱西市、崂山区、四方区等区市的电政办及四方区和市北区部分社区、村居进行了调研，对区市在推进社区（村务）综合电子政务平台方面遇到的共性问题进行了归纳，并对下一步如何完善和推进平台应用进行了思考。
一、主要建设成果
总的来说，各区市对社区（村务）综合电子政务平台的建设都比较重视，能够克服一些实际困难，集中人力物力建设社区网络并推进平台应用，同时结合区市实际需求，在部分领域进行了较有针对性的应用开发，积累了一定经验。
一是积极推进社区网络建设。
目前，青岛市七区共有城乡社区995个，五市共有城乡社区5688个。据目前掌握的情况估算，七区约有95%的社区实现了联网，其中市内四区联网率接近100%，只有个别社区因为拆迁、搬家等原因暂时不能联网；崂山区、城阳区、黄岛区比例相对低，主要原因是个别农村社区居委会受办公场所偏远等因素限制暂时无法接入网络；五市约有93%的社区村居已通过一定途径实现了连网，其中即墨、莱西市和平度市联网率相对较低。
二是积极推进管理平台应用。
社区网络和综合电子政务平台的建设，解决了信息化“最后一公里”问题，有效衔接了各级政府与基层之间的管理和服务。在加强管理方面，各地除了利用该平台实现各级政府与基层社区的政务信息上传下达外，在平台目前共同开发的12个模块（党务管理、政务管理、基础信息、信息公开、文明管理、社区建设、档案管理、计生管理、民政管理、人口库、保障性住房管理、创新工作）中，大部分区市已针对不同模块展开应用。这些应用，对于社区信息数据规范化管理、节约各类资源、促进信息共享等方面发挥了积极作用。例如，崂山区
和平度市利用该平台进行社区村居有关信息公开，在“信息公开”模块为社区村居开发了数据上传功能，在各类公开数据（包括通知公告、政策法规、党务公开、事务公开、财务公开）统一进入社区数据库的同时，能够自动在区市相应的政府门户网站上实现村务公开。这一做法，不但规范了基层管理，积累和完善了基层基础数据，也为探索落实基层群众自治制度有效路子做了积极尝试。在整合资源、积累和完善基层数据方面，市北区、莱西市将计生信息整合到该平台，同时针对原有的计生垂直业务系统存在市民信息中没有具体居住信息，不利于社区开展工作的缺点，依靠该平台开发了与之形成互补的计生模块，在保证原有垂直系统对计生数据的需要的同时，满足了社区工作者的实际需要。
三是拓展服务平台建设
在积极推进基础平台应用的同时，一些区市还根据各自工作特点进行了一些特色应用，例如平度市将一些特色农产信息发布在网上，为农民提供直接的电子农务服务（但目前还没有开辟社区间信息交互功能，实现不了电子农务）、胶南市开发一些涉农、涉渔、气象、水利等信息，四方区居家利用平台建起了社区居家养老服务台帐。
二、存在的主要问题
应当看到，目前取得的成绩，同信息化社会建设发展的要求相比，只能算是一些初步的、基础的工作，还存在诸多影响基层社区信息化深入发展的主、客观因素。
一是对社区信息化建设重要性和紧迫性认识不够。一些部门和区市对于为什么要进行社区信息化，究竟要解决什么问题，实现什么长远目标，不是很明确，潜意识里片面认为社区工作都是鸡毛蒜皮的小事，可有可无，没有必要大张旗鼓地进行信息化，何况目前社区信息化条件不成熟；或者认为社区信息化就是居委会工作电子化，配几台电脑，连连网，收发一下文件就可以了。这是目前社区信息化建设进度不快、应用层次不高的主观方面的原因。思想是行动的先导，没有明确和统一的认识，就不会有干好工作的动力，就不会舍得在社区信息化建设方面积极投入，难免形成目前各地不推不动，缺乏主动性、积极性和创造性，甚至仅为应付考核而做一些表面工作的不利局面。
二是平台基础设施配备较差。
目前个别区市的基础网络因各种原因还没有完全建成，影响了全市社区信息化建设的整体进度。一些基层社区虽然已经实现联网，但
联网的机器数量少、配臵落后、故障率较高。在市北调研过程中，有的社区反映一般社区只有两台计算机可以上网，而且往往一台还在社区领导办公室，为了按时完成工作，一些基层工作者不得不加班加点，轮流上机，一旦机器或系统出现故障，工作则难以进行，家中具备上网条件的社区工作人员甚至经常需要将工作带回家干。市区社区尚且如此，农村社区和村居的状况可想而知，有的农村社区甚至将陈旧的党员远程教育系统配臵的电脑作为社区信心化机器使用。这种基础设施薄弱的现状，降低了基层工作者信息化的热情，影响了基层信息化的进程。
三是平台现有功能未充分应用。
目前开发的12个一级模块60多个二级模块中仅有1/5左右在不同区市得以应用，多数模块处于无人问津状态。究其原因，首先是各级政府部门延伸到基层社区的工作大多没有依靠该平台开展，社区使用该平台开展日常工作的外在需求小；其次是基层对信息化手段给工作带来的长远影响认识不到位，导致信息化建设的内在需求不足，自身热情不高；再次是受配备的硬件设施数、质量影响以及自身信息化素养不高的限制，使基层对推进自身信息化望而却步；其四是目前开发的模块功能不尽完善合理，对基层开展工作没有足够的吸引力。最后是考核评价机制没有发挥好引导作用，目前的评价指标多注重单个区市社区信息化工作进展情况，而没有从统筹全市社区信息化工作的角度出发，统一安排某一模块在全市的同步推进。
四是现存软件资源整合远不到位。
目前在社区运行的行业垂直管理系统包括计生、部分民政业务、劳动保障、房屋管理、党员远程教育等,很多业务都依赖相同的基层数据，例如人口基本信息。但目前这些系统资源整合度极低。随着下发街道和社区垂直应用系统的增多，这种“纵强横弱”的信息化发展模式带来的矛盾也越来越突出。表现在上级部门下发的垂直应用系统相互独立，从单一业务来看，信息化手段确实提高了行业工作效率，但从基层工作整体来看，横向上各类基础数据不能共享，导致数据多头采集、重复采集，增大基层管理难度，加重工作负担；从全市角度来看，数据标准不一致、不准确，非但不能共享，而且容易造成各个行业间数据打架现象。
在调研过程中，基层工作者对于部门独立运行系统，不能进行整合的现状意见最大，反映最多，认为政府信息资源不能有效整合，不
仅增加了基层人员重复录入工作，更为困难的是，一些部门由于相互间不通气，常常发生刚为某一部门入户调查不久，另一部门又要进行入户数据调查，涉及较多的重复数据采集，引起居民不理解和不配合，增加了工作难度，浪费了有限的人力物力，有损政府形象。
五是区市间存在重复投资现象。
目前，基于社区平台的几乎所有应用都集中在区市以下，青岛市市直部门还没有一套业务系统是基于该平台开发布臵的。分析原因，不难看出：已经拥有垂直业务系统的市直部门，由于现有系统基本能够满足工作需要，没有从为基层减少工作量、提升数据质量的高度考虑资源共享问题，对利用社区平台整合资源的态度不积极；尚未开发业务系统的市直部门，一般受经费短缺等限制，加之对社区综合电子政务系统功能了解不够，也无基于该平台进行部门业务统一开发的主动性。而区市出于工作需要和压力，不得不根据各自需要在各自区市范围内自行开发——这是目前基层信息化的主要模式。这种模式，与我市“四统一分”的管理模式不一致，不但存在功能上重复开发、资金上重复投入的现象，而且存在标准不一，质量不高的问题。标准不一表现在区市间开发时为了体现“创新”思想，往往相互间不通气，数据标准不统一，推进进度不一致，难以整合，形不成某行业全市域的完整数据，不能满足市级委办局需求；质量不高表现在一些区市开发前缺乏充分论证，开发出的模块利用率低，不具有示范效应和推广价值。这种由区市自行开发的模式，实际上是在不断形成新的信息孤岛，造成新的资源浪费，与全市所有延伸到的基层社区的业务逐步统一整合的大趋势方向相悖。
六是基层信息技术力量薄弱，影响了基层信息化进程。
目前社区工作人员信息化水平普遍较低，对系统运行过程中出现的一般问题都要依靠专人解决，而区市没有维护人员编制，编外人员的工资、交通等经费又无法落实，加之现有设备本身比较陈旧、配臵较低、故障率高，所以保障系统正常运行存在困难。而农村社区、村居分布较分散，硬件配臵普遍更低，无形中又增加了社区平台正常运行的保障难度。
三、下一步工作建议、
社区信息化工作开展不是很理想，有诸多原因，但重要的一点是对社区信息化的意义认识不到位，对社区信息化的作用定位过低，没有把社区信息化同城乡建设的长远目标联系起来，同建设信息社会联
系起来，对社区信息化要做的工作不清楚，目标不明确。为加快推进该项工作，有必要继续加以明确和强调，要通过广泛深入的宣传教育，让各级政府和基层社区认识到，社区信息化是政府电子政务的神经末梢，是社会信息化的基础，是经济社会建设的附着点。加快社区信息化建设，既是建设服务型政府的现实需要，也是加强社会管理、统筹城乡发展、落实基层群众自治制度的重要手段和必然途径。近期一些地区不断曝光的骗取低保金问题，从一个侧面反映出社区信息化建设不到位对公共服务和公共管理带来的负面影响。
（一）明确社区信息化建设的目标和任务
如何定位社区信息化取决于究竟要依靠其实现什么样的目标。十七大报告指出，“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体”，这是今后一段时间内城乡建设发展的目标，作为实现这项综合工程的必然手段和有力抓手，社区信息化的意义也绝不应该仅仅停留在居委会电子化或基层政府工作电子化，而要从社区建设实际情况出发，着眼于实现十七大提出的城乡建设目标，利用先进的信息技术，构建起连通政府、企业与社区居民，以社区为单位的公众信息平台，解决社区建设中长期存在的信息杂乱、管理手段落后、条块分割、服务滞后、职能错位等问题，以扎实的社区信息化建设，为我市信息化社会建设奠定基础。
一是打牢社区信息化基础。
建立健全城乡社区信息数据库，是下一步全面推进和提升社区工作的基础，也是各级政府在实施政务管理时做到有的放矢的重要前提。当前，一些社区工作难有起色，一些政府部门的出台的政策不奏效、不受群众欢迎、事与愿违，一些服务不能做到雪中送炭，排除人为因素，归根结底是因为没有相对准确的基础数据作为决策依据，导致出台的措施带有明显的片面性、盲目性和滞后性。社区信息化的一项重点内容就是从城乡社区内部着手，通过信息化手段将社区分散的、无序的个体信息汇聚起来，为公共服务和公共管理提供较为准确的决策依据。
目前，我市正在全市范围内围绕包括自然人和法人等基础数据库，整合分散在市直各行业中针对自然人、法人的数据资源。一方面社区信息化建设要充分利用我市电子政务大环境已有成果，共享现有信息资源，避免重复建库，浪费资源；另一方面，要充分发挥社区工
作者熟悉社区情况的优势，紧密依靠社区工作者将各类数据资源进行校对、补充和关联整合，形成内容完整、数据准确、独具权威的基础库，为全市各级政府和行业进行政务管理和决策提供较为准确权威的基础数据。同时，以此为契机，发挥社区更接近居民，更能及时掌握和反馈社区信息变化的一手资料的优势，建立起政府部门业务办理过程中留存数据和社区对象实际数据进行比对更新的长效机制，让社区工作与政府工作形成优势互补。
二是构建公共服务桥梁
面向基层，面向全体民众开展工作，这既是建设服务型政府的具体举措，也是信息化社会建设的应有之义。要把构建各级政府服务基层的桥梁作为社区信息化建设的一个重要目标之一。目前，我市行政审批工作已在区市一级有效展开，但还没实现做到一站式受理、分头办理的水平，还需要进一步整合。下一步，有必要将目前已建成的政务服务系统（例如审批服务系统）向基层延伸，整合政府部门的各类服务事项，构建统一的基层服务平台，由社区专职信息服务员负责通过该窗口受理居民需要政府服务的事项，实现一站式受理，职能部门分头办理的服务模式，以服务积聚人气，赢得基层群众对社区信息化的支持和依赖。
在搞好政务服务的同时，要通过社区信息化建设，培育社会力量为基层提供高质量的家政服务。要重新认识和定位社区服务。随着社会的发展，一方面，城乡居民对专业正规的家政服务的需求越来越迫切，另一方面，我市目前的社会服务还很不规范，整个家政服务业还处于分散状态，缺少统一的服务标准和有效地监管，服务质量难以保证，服务纠纷时有发生。目前一些社区也开展了面向居民的服务，但主要是为一些特殊群体提供有限的家政服务，社区本身没有能力和义务为居民提供家政服务，但为了履行政府交付的任务，这些有限服务还处于苦苦支撑的尴尬状态。满足居民多样需求、提供专业正规的服务，同时将社区工作者从家政服务中解脱出来，必然要由政府出面，通过培育专业的社会力量来实现。通过社区信息化建设，可以构筑社会力量为居民提供家政服务的桥梁：通过信息化手段，采取政府监管、企业加盟、居民监督的形式成立和运作大型家政服务公司，借助统一的社区门户网站和服务电话发布和受理服务，将政府、企业和居民有机联系起来，发挥不同的角色作用，完全可以高质量地满足居民对专业家政服务日益增长的需求。下一步，社区信息化与民政信息化要积
极互动，搞好社区服务，宁波、杭州等一些城市的先进经验也验证了这一点。
三是延伸公共管理平台。
社区作为人民群众生活的集聚地和社会活动的基础层，应是各级政府实施公共管理的出发点和落脚点。但在现实中，公共管理平台由于信息断档，基本上是停留挤压在街道一级，并不能直接到达基层社区，导致公共管理缺位和滞后现象频发。要通过社区信息化建设，将政府电子政务平台和社区信息平台有机融合，实现公共管理平台的有效延伸。各级政府部门与社区工作积极互动，借助相对完善的社区信息数据库，通过充分挖掘数据资源，可以做到主动作为、及时作为，显著提升政务管理水平。特别是计生、公安、城管、民政、卫生、老龄、安监、国土资源与房产管理、工商、税务等与社区居民和企业联系较密切的部门，通过平台延伸，把社区信息平台作为自身工作的立足点和起始点，更可以大有作为。
四是修筑社区居民反映诉求、消除矛盾、参与治理的通道。 应该看到，社区居民不只被动地接受管理和服务，还有着不同诉求和参与管理的权利，在延伸公共管理平台的同时，要充分尊重基层群众的主动性和创造性，通过提供有效的平台，发挥人民群众的内部调剂功能，实现自我教育、自我监督和自我管理。目前个别社区开通了自己社区的网站，提供了少量服务和管理功能，但无论是网站内容还是服务管理能力上都不足以吸引足够的访问量，形同虚设现象较重，这是对社区网站定位不合理的必然结果。建设全市统一社区门户网站，是提升城乡社区自我管理水平的有效途径。特别要通过设立社区信息公开等栏目，让社区民众有机会有途径关心和参与社区建设、有能力监督社区建设。要加强社区网站交互功能的建设，通过开辟社区论坛，为基层群众提供相互交流、讨论的便捷平台，吸引社区公民参加管理、表达诉求、培养公民意识，实现自我教育和管理，为落实基层群众自治制度打好群众基础。同时，建立社情民意反映机制，加强对社区建设建议和意见回复功能的考核和评比，将社区门户网站作为各级政府关注和倾听基层呼声，引导社会舆论，加强对基层运行监督的重要窗口。
（二）理顺运行保障机制。
目前指导社区信息化建设的重要文件是两办联合下发的青厅字
[2008]26号《关于建设全市统一的社区网络和社区综合电子政务平
台的通知》，对于确立建设目标、理清职责分工、明确建设内容等方面都起到了重要作用。但在实际建设过程中，区市存在的困难也不容回避，特别是部分区市在建设资金、开发模式、信息资源管理和运维保障等方面的问题需要进一步明确。
一是在网络建设和运维方面理顺投资保障机制。
目前十二区市的情况是，越是财政困难的区市需要联通的基层社区、村居数目越多，财政负担越大。作为社会建设和民生建设的“固本工程”，各地建设进度不一，也必然导致全市信息化建设“短板”效应的出现。在继续实行网络平台区市分级建设的同时，建议对财政困难的区市，由市财政统一保障部分资金，每年按照一定标准直接拨付区市电政办，解决社区网络租金、社区信息员工资以及区市编外维护人员工资等缺口。
二是在平台软件开发上处理好统与分关系
鉴于目前多头开发、重复投资、标准不一现象，要正确处理软件开发过程中“统”与“分”的关系，既要通过“统”来确定标准，体现“共性”，解决资源共享问题，又要通过“分”来适应区市间不同工作模式，体现“个性”，以调动区市积极性。建议一般情况下，面向部门的业务系统，均须报市电政办备案后由市直部门牵头统一开发，再分级布臵应用，区市可以在全市开发的基础上结合本地工作做个性开发，一般不得独自开发业务系统。因特殊情况，区市需要单独开发或市直部门委托区市试点的，须遵循经市直部门认可的数据标准并报市电政办备案，以便下一步在全市范围内统一布臵应用，满足全市需求。
三是在软件整合上理顺主次角关系
建议主要由我办牵头统一整合各类业务软件资源。通过对异构系统的有效整合，以及社区数据库的建设，形成前台统一“单点登陆”、后台数据统一存储分发、中间层各应用系统分别处理业务的基层信息化三层体系架构。该架构保留原有应用系统对既存业务的处理，并不“消灭”社区现存的应用系统，可消除各职能部门对系统整合的顾虑。同时通过社区数据库的建设，实现“数据一次采集、资源多方共享”的资源共享模式。虽然整合难度很大，工作艰辛，但较之让区市整合，利大于弊。一是区市电子政务建设部门整合能力相对低。由于编制原因，一些区市的电子政务主管部门处于呼声不响亮、工作不强势的状态，协调能力较差，在整合部门资源方面面临的实际困难很大；二是
让区市负责整合，必然带来整合资源不一样、进度不一致、标准不统一，不利于全市社区电子政务统筹发展；三是市级电子政务建设环境较区市有明显优势，且我办整合力强，一劳永逸，区市不必分头忙活。
四是在应用推进方面建立协同推进机制。
目前在应用推进方面，采取的是区市自由推进的方式，推哪个模块，什么时间完成，全由区市自己决定，导致模块应用进度不一，单一业务上形不成全市有效数据，难以被市级委办局使用，起不到宣传示范效应。下一步，建议对目前已开发的模块，经调研，行业比较认可或经改进后认可的模块，采取全市统一推进应用的方式。
五是为基层信息员稳定发展提供保障机制
建议出台基层信息员招聘和社会保障办法。通过公开招聘和加强基层信息员培训教育，尽早建设一支相对稳定、素质较高的基层信息员队伍，从制度上为信息化社会长远发展提供保障。城市社区要结合安排社区大学生就业、志愿者服务等工作招聘信息员，农村社区要抓住五市选拔任命大学生村官（94名）的有利时机，充分发挥大学生村官信息化水平较高的优势。在此基础上，以完善充实城乡社区基础数据库、受理政务服务、加强电子农务建设等几个方面重点，及时展开社区信息化各项工作，并在过程中挖掘和树立社区信息化建设典型，为社区信息化建设做出示范，做好工作交流，以点带面，逐步提高城乡社区村居信息化水平。同时，可以进一步探索系统维护外包机制，充分发挥社会力量（例如联通公司）在政府信息化建设中的作用。
（三）要统筹城乡，突出特点。
要通过社区信息化加强城乡互动，互通有无，实现城市带动农村，以城促乡。其一，从物质交流上，要发挥社区综合政务平台政府背景的优势，为城乡群众搭建贸易桥梁。目前，城乡贸易中因为供求信息不畅或信息可信度低，导致中间环节盈利过多。分别在社区综合政务平台和社区门户网站搭建政府背景的城乡互动平台，通过农村社区居委会或村委会对农产品的质量把关和信誉担保，建立相应的产品追溯机制，发布农产品供应信息，城市社区居委会通过建立农产品在本居民区的销售准入制度，为城市居民提供直接可靠的农产品，使城市和农村居民均能受益于基层信息化带来的实实在在的好处。其二，从文化交流上，通过社区综合政务平台，搭建社区特别是城乡社区文化交流平台。城乡社区将各具特色的文化节目在网上公示，相互认可后可以交流演出；其三，从信息技术普及和服务上，联系农委等涉农部门，
通过社区统一门户网站和部门门户网站两条途径，为广大农民提供农业技术信息服务。农村信息化普及率低，农民信息化水平普遍较低，有必要提供两条不同的获取农业信息的途径，即有条件上网的可以从互联网获取农业信息，没有条件的，可以通过免费的社区平台下载信息。