1 引言
我国正处在社会转型的关键时期，农村越来越多的土地被征用。失地农民作为一个新的弱势群体已客观存在。农民在失地之后，生活质量下降，就业机会减少，医疗、养老、教育支出加大等一系列问题都随之而来，失地农民权益的严重受损使得政府、用地单位与农民之间的矛盾日益激化。对我国这样一个发展中的农业大国来说，探究解决失地农民的权益保障问题的任务显得尤为艰巨，也更具有现实意义。要从根本上保障失地农民的合法权益，必须从导致失地农民“失利”的根源入手，从法律、制度和社会保障体系三个方面建立失地农民的利益保障机制，以顺利推进我国城市化和工业化的进程，促进社会经济的和谐发展。 2 失地农民的定义
失地农民,顾名思义,是指失去土地的农民。对于失地农民的界定,学者多有见解,他们从不同的视角,给予了不同的定义。李春斌认为,失地农民是指在我国现代化进程中由于城市扩小城镇建设,而逐步失去包括林地、耕地等农用地的农民???;李腊云、王全兴认为,失地农民指的是因非农建设需要(农民住宅用地除外)占用农村集体土地从而失去农业用地份额的农民???;吕勇认为,失地农民是介于农民和市民之间的过渡群体???;刘翠霄认为,失地农民是指那些原来拥有土地并且以土地收入为主要生活来源的农民,其土地被政府部门或开发商征用了,征用者只提供给农民有限的补偿费而不负责为其安排工作,有限的补偿费根本无法保障失地农民的长期稳定生活问题,这些没有稳定生活来源又失去了土地的农民被称为失地农民???。笔者认为,失去土地的农民是一个特殊的弱势群体,他们在失去了土地保障的同时,并没有得到城市人所应享有的社会保障,他们在为我国经济和社会的发展作出贡献、甚至是牺牲的同时,并没有得到他们本应得到的补偿与回馈。因此,关注失地农民就应聚焦其权益的得失。界定失地农民,首先要界定其法律地位,而对失地农民法律地位的界定,则必须考虑其义务/权利因素。这是因为法是以权利和义务为机制调整人的行为和社会关系的,权利和义务贯穿于法律现象逻辑联系的各个环节、法的一切部门和法律运行的全过程???。换言之,权利和义务共同构成了法律的主要线索,失地农民失去的不仅仅是土地,还有附着在土地上的一系列权利。这些权利包括财产权利、基本的生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列权利。因此,从法学角度看,失地农民则是指因失去土地而失去土地上包括财产权利、基本生活保障的权利、就业机会的权利以及与土地相关的一系列权利的一类特殊法律主体。
3 失地农民利益受侵害的主要表现
随着城乡一体化进程的加快，各地的政府部门在具体实践中存在诸多侵犯失地农民权利的行为，其主要表现为：
3.1 失地农民的生存权与发展权受到侵害
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失地农民问题的核心是其生存权和发展权。土地被征用后, 失地农民收入水平下降, 生活困难。目前对失地农民安置虽有货币补偿、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保障等形式,但主要还是采取货币安置方式。由于对失地农民货币化安置只能解决他们近忧, 难以化解远虑,从而导致部分农民失地又失业, 同时还不得不支付对他们来说一大笔费用来购买以前自己生产的粮食和日常生活必需品, 这就导致一部分失地农民生活逐步困难, 而因征地引发的社会矛盾急剧上升。在全国各地土地上访案件中, 70%以上因征地引发, 并且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。
3.2 失地农民的就业权受到侵害
农民失去土地后，首要的问题就是如何就业，由于我国绝大部分农民的文化素质和劳动技能较低, 参与市场竞争的能力较弱, 农民转移到二、三产业比较困难， 失去土地后很难找到新的就业方式, 许多人每天无所事事, 到处闲荡, 甚至有人无聊之余进行赌博,成为社会不稳定的因素。而对于已获得就业安置的失地农民来说, 当单位机构改革时, 通常被列为精简的对象, 因此失地农民的就业回流率普遍较高。
3.3 失地农民的基本生活保障权受到侵害
我国目前的社会保障主体是城市居民，不包括农民，当农民失去土地后，也就失去了其享受社会保障的权利，成为游离于农村和城市之间的弱势群体。失地农民的基本生活、子女教育、养老和医疗等困难重重, 面临着社会保障的缺失, 贫富差距进一步扩大。未安置就业的失地农民享受不到养老、医疗等保险, 已安置就业的农民, 也面临着因为安置政策不全面、安置方式混乱和因安置单位经营不景气而下岗所造成的社会保障缺失。另外土地征用费的发放虽然使农民的收入 和生活有较大提高, 但这只是短期的、暂时的, 随着补偿费的日益消耗, 收入较低的农民由于失去土地又找不到工作, 生活没有来源, 形成新的贫困户。经济基础较好或有技能的失地农户, 以公路、县城的开发为契机, 投资置业, 从事二、三产业经营, 变得更加富有。
4 失地农民失地的同时失利的原因
4.1 失地农民社会保障立法严重滞后
社会保障制度是国家的一项基本法律制度。西方发达国家社会保障制度的建立,都以制定和实施社会保障法为标志。现代文明国家均由宪法作出规定,享受社会保障是公民的一项基本权利。我国5宪法6第45条、第14条第4款对公民享受社会保障的权利也作了规定,但从总体上说,我国的社会保障立法严重滞后,至今还没有一个专门的关于社会保障内容的法律出台,只有一些立法层次较低的行政法规、规章,而且这些仅有的立法大多的适用对象只是城市居民或老年人、妇 2
女、失业人员、退休人员等???。而针对失地农民社会保障的法律可以说还是空白。如:20xx年9月,在国家劳动与社会保障部提出的今后社会保障的计划和白皮书中,只有很少的内容涉及农村社会保障,而且仅仅提到了在某些地区开展新型合作医疗和农民最低生活保障的试点,中国特色的社会保障体系框架中根本没有提到失地农民的社会保障。因此,为了体现社会公平,为了构建和谐社会,我们应加快立法,为维护失地农民的权益提供法律支持。
4.2 农村土地产权制度的缺陷
我国现有法律规定了我国农村的土地所有权是属于农村集体,而/农村集体所有0的含义包括3个方面:(1)村农民集体所有(19xx年5民法通则6,第74条);(2)乡(镇)农民集体所有(19xx年5民法通则6,第74条);(3)村内两个以上农村集体经济组织的农民所有(19xx年5土地管理法6,第2条)。在实践中,/农村集体0或/农民集体0是一个看不见、摸不着的抽象的没有法律人格意义的集合群体0[7],是一个虚置的权利主体。换句话说,政治法律上规定的集体土地所有权与农户经济上拥有的所有权事实上是分离的。土地归集体所有是虚的,集体最多不过是土地的经营者、管理者。因此,我国现有土地制度对土地权属的界定并不明确。而且,正是由于这种土地财产权界定不清,责、权、利不清,导致了土地征用过程中利益博弈各方遇到权利时,各个主体相互争利，遇到责任时,则相互推诿,无人负责。基于此,在实践中政府拥有分配土地的绝对权利,农民天然成为弱势的一方。可见,现行土地制度的缺陷为失地农民问题的产生埋下了伏笔。
4.3 土地征用制度的缺陷
现行的征地制度的缺陷可以说是农民失地失业问题产生的直接原因。这是因为:首先是缺乏对土地征用公益目的性的限制。众所周知,为了防止国家公权侵害私权,各国宪法和法律规定公益目的性是土地征用的唯一正当理由。我国宪法也从这个方面作了规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征用。但是对于如何判定其公益性或是非公益性的征地,则没有作出相关的规定。在我国还没有建立完善的土地征用制度的情况下,这很容易在征地方面导致公私不分的混乱现象,进而侵害失地农民利益。其次是征地补偿标准不科学。现行征地制度规定的征地补偿费是按土地的原用途的年产值倍数来测算的,它既没有考虑土地对农民承担的生产资料和社会保障双重功能,也没有真正体现土地的潜在收益、利用价值以及劳动力失业损失,更没有体现土地市场的供需状况;随着社会经济的发展,物价水平的提高,耕地收益以及对土地的需求将不断增加,土地价值将持续上涨。而现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格,过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期,补偿范围仅包括了直接损失,没有包括间接损失,尤其是没有包括农民的择业成本和从事新职业的风险金。第三是对于利益分配缺 3
乏明确规定,因而造成了土地补偿款的分配、使用和管理混乱的现象,严重地损害了失地农民的利益。
4.4 法定安置途径的缺陷
目前我国对失地农民进行的安置是依据土地法实施条例执行的,安置的方式主要有农村集体经济组织安置、用地单位安置及货币安置。而实际上这三种安置方式都潜在地存在着这样和那样的问题。农村集体经济组织安置,风险大、没有安全保障;用地单位安置,在实际工作中难以操作;货币安置虽简单易行,操作方便,但仍难以解决失地农民的生产生活问题。这是因为货币安置是一种纯粹的经济补偿。办法,即国家按照被征收土地的原用途给农民予以直接的经济赔偿,这种经济补偿机制是低水平、不全面的,难以完成征地后遗留下来的所有问题。事实上,农民在拿到补偿费的同时,也就步入了失业的行列。如不寻求新的就业机会,就会坐吃山空,如重新就业或自主经营,也很难规避种种风险。显然,这种补偿在结果上无法恢复被安置者以前的收入和生活水平,也无法保障未来不会陷入贫困。这警示我们:现行的征地安置政策是一种普遍缺乏效用且易被滥用的方法,不足以预防失地农民的贫困,不能为失地农民解决后顾之忧。
4.5 社会保障机制的缺陷
我国长期以来实行的是二元化城乡经济结构,城市实行的是高补贴、广就业的社会保障制度,而农村实行的是以群众互助和国家救济为主的社会保障制度,其保障水平大大低于城市。家庭联产承包责任制的实行,形成了土地福利均分的格局,土地作为保障农民基本生活需要的主要手段,它既是农民的基本生活保障,也是最后保障。农民在失地的同时也失去了农民的身份和土地的绩效福利,却并未同时获得市民的社会保障待遇。于是,他们变成了既不是农民,也不是一般的市民,更不同于失业工人的特殊群体)))失地农民。因而既不能获得市民的社会保障,也不能获得失业工人的社会保障。目前,由于失地农民问题呈现愈来愈严峻的态势,各地均尝试性的就失地农民的社会保障作了一些工作,但都还处于自行探索的阶段,发展也不均衡,缺乏全国性的统一规划和政策。从失地农民社会保障体系的内容来看,保障项目单一,且各地都没有从社会经济协调发展的高度,建立起全面、有效和可持续的失地农民社会保障体系。
5 失地农民利益保障机制的构建
5.1 改革农地产权制度
农村土地产权制度是农村的基本经济制度, 它决定着农民与土地的关系, 也决定着农民与政府与集体及其他人的关系, 同时决定着农地资源的利用和配置效率。当前我国三农问题和失地农民问题的凸显充分暴露了现行农村土地产权制度的严重缺陷。我国现行法律对农地所有制的性质界定不清, 农地所有权主体 4
虚置而多元,作为农民集体构成要素的单个农民可享有的土地权利模糊,而且农地所有权的一项重要权能———土地处分权还被划归政府的名下, 再加上实践中的农地所有权主体严重错位, 集体所有权的行使程序缺无,从而使农民的土地权益缺乏应有的法律基础和组织保证,失地农民的利益也失去了基本的法律支撑。再者,农地直接入市交易,进行有序、合理的配置,也需要产权结构的明晰化。因为只有在产权清晰的条件下,才可能形成完善的市场机制和真实的价格信号。所以,对农村土地产权制度,必须重新构建。
重建农地产权制度, 首先要重新确定所有制形式。对此目前学界众说纷纭, 最具代表性的观点主要有三, 即维持集体所有制、农地国有化和农地私有制???。我们认为, 集体所有制的主体———农民集体现实中并不存在 (村委会和村民小组并不是真正的农民集体), 集体与个人的利益关系不好界定, 集体所有权的行使不易操作, 村民及其代表之间的委托代理关系难以理顺,凡此种种弊端, 决定了集体所有制下的土地产权难以明晰, 其结果必然造成农民土地权益的缺失, 以及土地利用的低效率。长期以来的事实也已经充分证明了这一点。因而可以肯定地说, 这种所有制是最不可取的。
农地国有制又称国有永佃制, 与农地集体所有制相比, 它有着许多明显的优点。第一, 国有制是公有制的主要形式, 符合我国社会主义制度的性质, 因而制度变革的政治阻力和政治成本小; 第二, 农地国有化后, 与城市土地的所有制形式一致, 便于对土地进行统筹管理和保护, 也有利于城乡一体化土地市场的建立和运作, 有利于土地资源的合理配置; 第三, 实行农地国有化,削去了乡村组织的土地所有权, 可以防止乡村组织以所有者名义对农民土地利益的侵害和进行土地寻租, 而且管理职能的减少也有利于基层政府机构的精简; 第四, 在农地国有制下, 农民拥有持久而稳定的土地使用权, 从而必然使农民进行土地投入、土地保护及农业生产的积极性大为提高。然而, 农地国有化也让人存在一些难以化解的疑虑。一是在一般情况下, 国家不可能直接行使土地所有权, 要委托地方甚至基层政府代理, 而代理人对自身利益的追求难免导致既违背国家意志又损害农民利益的结果; 二是如果国有化后给予农民的土地使用权不是永久的而是有限期的,且像城市土地一样到期必须一次性缴纳使用费, 可能在农村中引发很大的动荡; 三是国家不是超越客观现实的抽象物,说到底也是一个利益集团, 尤其是在当前权力制衡机制缺乏、社会监督失效的情况下, 如果国家在拥有农地所有权后, 不能尊重农民的权益,反而凭借强大的公权力与农民争利, 将给农民造成更大的侵害,那样的话,就完全违背了我们进行农地产权制度改革的初衷。
就农地私有制来讲, 尽管一些人认为其在我国可行性不大,但它的优越性却 5
是不容否认的。首先, 土地私有可以使农户取得完整的土地所有权, 也即取得一种彻底的私权, 大大排除了公权干预和公权侵蚀的空间, 而且, 土地所有权归农民私有后, 农民可以名正言顺地坐到农地转让的谈判桌前来, 从而使农民的利益得到应有的保障。其次, 私有产权的权责明晰。排他性是产权最一般、最显著的特征。从产权主体的角度看, 产权的排他性与产权主体成员的数量成反比, 主体成员数量越多, 产权的排他性越弱; 主体成员数量越少, 责、权、利越容易明晰, 这就可以防止农民土地权益的受侵现象, 减少经济纠纷, 从而降低土地交易的成本。再次,只有作为基本经济单位的个人成为经济系统的主角,才会形成完善的市场机制和真正的市场价格,才能使土地得到合理配置。又次,耕者有其田是农民永恒的愿望,只有让土地归属农民,农地才能得到最有效的利用和保护。正像发展经济学家金德尔博格所说,给农民以土地的所有权,他会把沙漠变成绿洲,如果让农民以租赁的方式经营土地,他会把绿洲变成沙漠。另外,国家关于取消农业税和乡统筹、村提留的决定, 从客观上否定了农民以外的其他组织和个人对农地的所有权,也为农地私有化提供了有利条件。惟其不利的是,传统理论历来把公有制看作社会主义的重要特征, 而对私有制一直持排斥态度,这势必增加推行农地私有制的难度。然而,只要我们本着实事求是的精神,以“三个有利于”为标准来看待农地产权制度改革,完成这样的理论突变并非绝无可能的事情。
相当一部分人担心农地私有化可能引发大规模土地兼并从而造成农村两极分化, 其实未必。日本、美国、台湾等很多国家和地区都是土地私有制, 但大规模的土地兼并现象并没有出现。再说, 适度的土地兼并不但不是坏事, 还有利于农业规模经营和农业产业化的实现。
5.2完善现有的土地征用制度
5.2.1明确界定“公共利益”
现行农地征用制度的一个重大缺陷就是对“公共利益”界定不清, 而且将所有非农建设用地全部纳入政府征用的范围。这是不合宪, 也不合理的。第一《,宪法》规定, 国家只能“为了公共利益的需要”, 才可以依法对土地实行征用, 经营用地不属于“公共利益”的范畴, 因而不应当实行征用; 第二, 政府征地权是一种公权力, 而经营用地的受益者是商人, 政府使用公权力为商人谋利,于理不通。农地征用制度的这种状况,无形中剥夺了农地的市场准入权,并把农地转用的大部分收益归到政府与用地者囊中。
我们应当借鉴国外的经验, 把征地严格限定在“公共利益”的范围之内, 同时在有关法律中采取列举法, 将公共利益用地的范围加以界定。大体可列举为以下五种: ⑴国防用地; ⑵国家机关和公益性事业研究单位用地; ⑶能源、交通、水利等公共设施用地, 如铁路、公路、机场、水库等; ⑷公共设施用地,如水、 6
电、气等管道、站场用地; ⑸公共福利事业用地, 如学校、医院、养老院等( 营利性的除外) ; ⑹特殊用地, 如监狱、看守所、拘留所、劳教所、收容所等。除此以外的其他一切非公益用地, 包括收费的高速公路、国道, 营利性医院、学校、养老院等都应当在服从国家土地总体利用规划的前提下, 由供需双方在市场中通过公开、平等的谈判、交易实现转让。
5.2.2以市场价格为基准给予被征地农民合理补偿。
在现代社会, 世界各国因公共利益依法征收农村土地已很普遍。由于土地征收是一种公权割让私权的现象, 为了防止公权对私权的过度侵害, 大多数国家和地区都对原土地权利人的损失给予了比较完全的补偿,其中两项主要补偿———土地补偿和附带损失补偿都是以当时的市场价格为标准。我国现行土地管理法规定征地补偿原则为原用途补偿, 征地补偿测算方式采用以被征收“该耕地”的前三年平均产值乘以法定补偿倍数的办法, 这种测算方式存在考虑因素单一、产值及倍数偏低且随意操作空间大等问题,造成补偿水平普遍较低, 这也正是征地纠纷频发的主要原因。20xx年《国务院关于深化改革、严格土地管理的决定》指出, 征地补偿必须保证被征地农民生活水平不因征地而降低, 并体现长远生计和未来发展需要的原则。但是, 怎样才能真正落实这一原则呢? 我们认为, 最关键的, 就是要对失地农民给予以市场价格为基准的土地及附带损失补偿。理由如下: 一是现在我国实行的是市场经济, 国家所有的城市土地也是采用市场交换的方式, 按市场价格向用地者出让, 农村土地作为重要而且稀缺的生产资料, 理应也遵循市场经济的规则, 以市场价格为基准进行所有权行转让???; 二是市场交易是一种相对公平、平等的交易, 在这种条件下所形成的交易价格也是相对合理的价格, 况且, 市场价格也是土地区位、土地供求关系及当地经济发展水平等多种因素的反映,因而本身具有客观公正性; 三是如果经营性用地实行市场化转让, 国家征地补偿标准与企事业单位用地的购买价格相差较大, 就会造成同一地段, 甚至同一村庄的农地因为转用对象的不同而收益悬殊的现象, 造成对被征地农民的严重不公, 从而可能引发农民对政府的不满。必须清楚,征地与非征地的主要差别,在于前者可以用带有强制性的行政手段取得,而后者只能在市场上通过平等交易来获得,而不是也不应当在于价格上的差异。
当然, 按市场价格对被征地农民进行土地补偿, 势必会加大公益建设的用地成本, 加重政府的经济压力。但是, 这并不能成为否定这种补偿原则的理由。因为: 其一, 既然是公益项目, 是供全体社会成员共同享用的设施, 理应由负有提供公共产品职责的政府埋单, 用公共财政积累来支付, 而不应让部分社会成员———被征地农民来承担超出常人的经济责任; 其二, 不能一味追求经济上的低成本, 不然就可能付出政治上的高代价。因为以侵害被征地农民利益的手 7
段来降低公益建设的成本, 可能引发和激化农民与政府的矛盾, 甚至影响社会的稳定; 其三, 土地作为商品和基本生产资料,只有在土地所有权交易价格能够反映土地的稀缺程度的情况下,才可能达到有效配置和合理利用。而且,用地成本的提高会促使政府在立项时慎重决策,这将对近些年盛行的政绩工程、形象工程起到一定的抑制作用,从而有效地保护耕地资源。
5.2.3重新确立征地补偿款的分配原则。
征地补偿费的分配是保障失地农民利益的一个重要环节。目前, 由于我国农村土地是集体所有制, 法定的所有权主体多元交叉, 尤其是《土地管理法》的有关规定不够合理, 于是导致了征地补偿款被层层截留、失地农民利益严重受侵的现象。现行法律规定, 政府征地的四项补偿中数量最大的土地补偿费归农村集体组织所有和使用。在土地集体所有的情况下, 这一规定乍听起来顺理成章, 但如果加以深入分析, 就会看出这其实是违宪的。《宪法》规定, 农村土地归农民集体所有而不是归农村集体组织所有, 农村集体组织充其量只是农民集体的代理人, 他只有为农民集体利益代理的义务而无终极占有的权利, 就像股份公司的董事会不能占有全体股东的利益一样。至于现在乡镇政府普遍抽取5-8%土地补偿费的情况, 更是毫无道理。因为土地补偿费是土地权利人产权让渡的收益, 乡镇政府不是土地权利人, 所以根本不应该从中得到哪怕一丝一毫的利益。
因此, 我们认为必须重新确立征地补偿款的分配原则, 把土地补偿费毫无保留地直接分给失地农民。同时要用法律形式明确规定, 农村集体组织兴办集体企业, 必须在农民完全自愿和权责明确的条件下, 另行筹集, 任何组织和个人不得以任何理由截流征地补偿款。只有这样, 失地农民的保命钱才不致被大肆侵吞, 他们的后续生活才能保障。
5.2.4完善、规范农地征收制度的法律程序。
程序的公正是结果公正的重要保证。农地征收是国家运用公共权力割让集体土地所有权和农民土地使用权的行为, 在强大的公权力面前, 农地的权利人农民集体和农民个人都是弱者。要使他们的利益在征地中不受或少受侵害, 就必须完善和规范政府征地的法律程序。
我们认为, 规范的征地程序至少应当包括以下内容:
第一， 征地审核与公告。需要征收农地的公益建设项目事先必须由政府提出用地申请,报人民代表大会(或人代会的常设机构)审核,审核其是否属于公共利益范围,征地的位置和面积是否适当。审核批准后由实施征地的地方政府向农地权利人公告。国外多数国家和地区的农地征收都由国会或州议会审核,借鉴这一做法, 我们可以把原先的上级主管部门审批改为由人大审核, 目的在于加强对政府的监督, 避免政府内部同一系统监督机制变异失效的弊病。各级人大可以 8
设立专门委员会, 具体负责征地审核事项。
第二, 价格评估与补偿协商。公告后, 用地政府部门须委托专业地产评估机构对拟征地块的市场价格进行评估, 农地权利人———农村集体组织和农民也可以自行委托评估机构进行评估。然后由双方代表平等协商补偿标准。基本达成一致意见后,再召开听证会, 充分听取所有农地权利人的意见, 如无较大异议, 政府按商定价格进行收买。引入专业地产评估机构???可以减少政府对征地价格的操控,避免盲目、随意性, 尽量使征地价格公平合理, 这也是市场经济国家在征地中通行的惯例。而农地权利人的直接参与也必将有效保护被征地农民的利益。需要指出的是,听证会要由人大相关机构主持,以防政府的偏听偏信。
第三, 司法仲裁与启动征地权。如经两次以上协商仍不能达成一致意见, 为不贻误公益建设工期, 可提交法院的土地法庭由法庭裁定补偿价格。政府在按照法院裁定价格向被征地农民发放补偿后, 启动土地征收权, 实施征地。
多数国家和地区都把征地权看作政府的一项最高权力, 不轻易启动。即便是公益用地, 也是以收买为主, 以征收为辅,只把征收作为最后的补充手段。这样做,由于失地农民有充分表达自己利益诉求的机会, 因而既能较好地保护失地农民的利益, 又可以大大减少政府与农民的摩擦。很值得我们在改革征地制度时借鉴。
第四, 法律救助。如被征地农民对法院的补偿标准裁定不服, 有权在规定期限内向上一级法院提出上诉, 由上级法院重新裁决。如二次裁决价格高于第一次, 政府必须在一定期限内向农民补足高出的土地补偿款。
总而言之, 农地征收是一种用公权割让私权、引起土地产权永久性变更的重大行政行为, 况且政府又具有地位与权力的绝对优势,如果没有严格的法律约束, 极易造成对农地权利人利益的过度侵害,并从而影响经济的发展和社会的安定。因此,我们应当认真反思现行征地制度的缺陷, 并在此基础上重新构建一套严密、合理、完善的农地征收制度,使失地农民的土地权益得到有力保障。
5.3 建立健全社会保障体系
5.3.1 建立和完善失地农民最低生活保障制度
最低生活保障制度是现代社会保障制度的重要环节, 是公民的生存权得到保障的重要体现。我国宪法第45条明文规定: “中华人民共和国公民在年老、残疾或者丧失劳动能力的情况下, 有从国家和社会获得物质的权利”。从理论上讲, 最低生活保障覆盖的范围应是一个国家的全体公民。但实际中,由于经济支持力度的不同, 目前尚不能在全国所有农村都建立完全相同标准的低保制度, 所以容许存在差异。
保障对象界定为生活水平一时或永久地低于或等于国家公布的最低生活水 9
平的人群。只要符合条件, 不得以失地农民曾获得高额的土地征用补偿费而将其排除在外。须从维持基本生活的物质需要、当地人均国民生产总值和人均纯收入、地方财政和乡镇集体的承受能力等多方面来考虑最低生活保障标准, 在此基础上确定一个较为科学的标准, 不同的地区之间可以存在差异。笔者建议我国农村居民最低生活保障资金由乡镇、村集体经济负担, 各级政府及时调整财政支出结构,增加对低保资金的投入, 执行“年度预算、定期拨付、年终决算、结余流转”的运行机制, 同时还必须辅之以社会化帮扶的渠道募集资金。
5.3.2 建立和完善失地农民养老保障制度
建立失地农民养老保障体系, 从根本上解除农民对失去土地后养老问题的担忧,可以很大程度减少因养老问题产生的城市化阻力。失地农民的社会养老保险要分清对象, 对于已经就业的失地农民,归入城镇职工养老保险制度；对尚未就业的失地农民应建立有别于城镇的统账结合的养老保险模式, 参保范围和对象应采取自愿性和强制性相结合。
由于目前经济发展水平较低,农村和农民的现金收入水平普遍很低,尚不具备建立以个人缴费为主的社会保障体系的条件,全部费用由国家承担也不现实, 因此，必须通过多渠道的资金筹集方式来解决问题。在基金的筹集方面, 原则上由农民个人、农村集体、当地政府共同承担，具体比例、数额要结合当地实际情况确定。政府承担的部分从国有土地出让收入和增值收益中列支以及安排专项财政拨款, 集体承担部分从土地补偿费和集体经济积累中提取????, 失地农民个人缴纳的部分可视其具体经济状况在安置补助费中扣除, 另外还应从土地出让金中提取部分资金用于建立被征地农民社会保障风险准备金。养老保险费的交纳标准和养老金的发放标准应随着经济发展水平做相应的调整, 使失地农民既履行应尽的义务又享有分享经济发展成果的权利。在领取养老金时, 失地农民还面临着如何计算工龄的问题。土地被征用前,他们从事农业生产活动,同样为国家做出了很大贡献, 这段时间应当记入重新就业后失地农民的工龄, 否则有失公平原则。
失地农民的养老保险制度实行统账结合的模式。政府负担部分和村集体缴纳资金的一部分,用作养老保险基金, 建立养老保险的统筹账户。由于各地的征地政策区别很大,统筹层次暂以县市级为宜, 以村集体负担的部分资金和个人从安置补助费中列支的资金建立个人账户, 同时根据权利与义务对等的原则, 结合城镇职工养老保险制度的经验, 采取个人缴费的方法来充实个人养老账户, 缴费水平可以较低但应有一个下限, 并鼓励多缴。失地农民的养老保障的待遇与缴费多少直接挂钩, 并且不应低于当地最低生活保障水平, 否则制度的价值无从体现。健全基金的管理及运行机制。失地农民的社会保障基金的高效运作必须有 10
一整套严格的监管体系作保证, 因此建立健全相关的管理制度如财务核算制度、审计监督制度、绩效评价制度等,在基金管理的规范化和运作的法律化上显得尤为重要。笔者建议可在劳动与社会保障部门或财政部门设立一个专门从事失地农民社会养老保险基金存储和管理的机构, 实行收支两条线和财政专户管理, 单独建账、专款专用。另外还要确立多元化的投资理念, 如实物投资、购买国债、银行存款等,把基金投资的风险降到最低, 还可由地方财政担保向银行贷款用于地方建设, 实现基金的投资回报。除上述方法以外, 应发挥非正规养老保障的重要补充作用。现在农村青壮年人口城市化和农村家庭小型化使得家庭养老保障功能较以前有所削弱, 但仍然发挥着不可替代的作用。
5.3.3建立和完善失地农民医疗保障制度
目前建立失地农民医疗保障最迫切的任务是尽快建立大病保险制度, 但我国绝大多数农村经济发展水平还不高, 还不具备把所有失地农民的医疗保障均纳入社会医疗保险制度的条件,因而应当坚持因地制宜的原则, 建立多形式、多层次的医疗保障制度, 并建立国家、集体和个人共同投入、风险共担的机制。为失地农民建立相应的社会医疗救助制度的有效办法是政府与民间结合, 强化多元投入机制, 引导社区经济、企业、慈善机构及个人等方面的捐助, 来充实失地农民医疗救助基金。 商业保险可作为另一条选择途径或补充模式, 为失地农民投保团体大病保险等。有条件的地方建立新型合作医疗保障制度, 要创新合作医疗的筹资、运行、监管、激励等机制????。具体包括（1）加快农村合作医疗组织的立法。新型农村合作医疗制度是政府引导农民建立的以大病统筹为主的合作制度, 主要是以农民为主体和依托组成合作组织, 并遵守合作组织的基本原则和发展规律。农村合作医疗组织并非政府的派出部门或者附属机构, 也应当明确农村合作医疗组织不是营利性组织, 它以保障和满足农民的利益为首要目标。（2）建立以个人出资为主, 集体扶持, 政府适当支持的筹资机制, 多渠道筹集资金。
（3）针对农村合作医疗的资金筹集、管理和使用, 对农民住院费用的确认和报销, 医院的检查、治疗、用药等合作医疗运行的各个环节, 要制定科学、严密而又便于操作的系列管理制度, 加强管理。（4）本着管理、监督两条线的原则, 建立健全合作医疗的民主监督机制。农村合作医疗资金的筹集、使用和管理等有关情况, 要列为政务公开的主要内容之一, 定期向社会公布, 接受群众监督。 6 结论
解决失地农民的社会保障问题,是当前解决农村问题的一个难点,它事关农村和社会稳定的大局。健全社会保障体系是在我国国情下，保障失地农民权益的最便捷途径，但是作为一个全面推进法治进程的国家,对失地农民的社会保障问题的有效解决,既要靠制度,又要靠法律，更需要政府对失地农民原有土地用益物 11
权的充分肯定。因此，我们应该坚持不懈地参与失地农民权益保障的理论和实践，不断完善这些法律制度，顺利完成建设社会主义新农村和全面小康社会的战略目标。
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