美国社会信用体系建设经验及对中国的启示
■文/肖上贤
摘 要：我国社会信用体系建设正处于起步阶段，且尚存在着较多的问题，社会信用体系不健全已影响到社会主义市场经济的进一步发展。本文通过对美国社会信用体系建设的经验进行总结，以期为我国社会信用体系建设提供借鉴意义。
关键词：信用 社会信用体系 启示 The Experience from the Construction of American Social Credit
System and its Enlightenment
Abstract：The Construction of social credit system in our country is still in the first stage, and there is a series of questions, has badly affected the development of the socialistmarket.This paper summarize the experience from the construction of American social credit system, in the hope of providing reference for the construction of social credit system in China.
Keyword：Credit Social Credit System Inspiration
一、美国社会信用体系发展历程
美国社会信用体系建设可以追溯到从19世纪40年代，随着市场经济发展、信用交易规模的扩大和科学技术特别是信息网络技术的出现，而逐步走向完善和成熟。美国社会信用体系建设先后经历三个阶段：
第一阶段：市场需求下的萌芽发展阶段(1841-19xx年)。这一阶段正处于美国资本市场发展初期，大量工业债券吸引了众多美国国内和欧洲各国的投资者，由此产生了对企业和债券征信的市场需求。1841年邓白氏公司成立，首开企业、债券征信先河。随后，普尔公司于1860年、穆迪公司于1890年、标准公司于19xx年、菲奇公司于19xx年先后加盟征信行列，美国的征信制度开始萌芽。此外，19世纪中叶开始，消费信用也悄然兴起，消费者信用征信机构也应运而生。 1
第二阶段：政策引导下的快速发展阶段(1936-19xx年)。19xx年至19xx年的世界经济危机严重冲击了美国资本市场，在这期间美国发行的债券有30%不能如期偿还债务，但经评级机构评定为高级别的债券却很少违约。这让投资者和政府确信，信用评级可以为投资者提供保护。此后，政府开始利用评级机构的评级结果，并以评级结果作为投资的准则。19xx年，为控制银行的信用风险，美国货币审计署（Office of the Comptroller of the Currency）明确规定，如果银行持有的债券按照面值入账，则该债券必须经过至少一家评级机构评级，且公开评级不得低于BBB，否则应按照市场价值进行减值，因此导致的账面损失50%冲减银行的资本。19xx年，货币审计署和美联储进一步规定，禁止银行持有BBB级别以下的债券，且银行持有的所有债券必须经过至少两家评级机构的公开评级。而19xx年美国颁布的《证券法》明确规定禁止证券承销公司（主要是投资银行）对有价证券进行评级，评级机构的地位更加突出。随后美国全国保险协会在制订保险公司投资合格证券标准时，也采用了评级机构的评级结果。这些投资准则的确定促使美国征信机构不断涌现。在这一时期，美国零售服务信用迅速发展。大量的商家企业纷纷推出零售服务信用，一些大型商家企业通过组建各种类型的金融公司，向居民提供消费信贷，为企业提供短期贷款，各种类型的公司卡、商店卡、银行卡、车队卡、旅游卡、国际卡也纷纷出笼，消费信用开始走进千家万户，信用卡开始风靡美国，在很大程度上促进了美国征信业的发展。
第三阶段：法律规范下的成熟发展阶段(19xx年至今)。在20世纪60年代至70年代期间，社会各有关方面强烈要求国会适时出台信用管理相关法律，美国开始制订与信用管理相关的法律。19xx年《公平信用报告法》的出台标志着美国信用服务业开始进入规范化发展的轨道。随着信用法律法规体系的不断完善，信用服务机构不断兼并重组，资本加速集聚，美国信用服务业也不断成熟发展。
二、美国社会信用体系建设经验
1、健全的法律法规体系
美国在信用方面的相关法律法规有17部，涉及信用产品的加工、生产、销售和使用等各个环节。其中比较重要的法律法规有：《公平信用报告法》、《消费 2
者信用保护法》、《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》、《诚实借贷法》和《公平结账法》等。
在美国，约有五分之三的信用法律法规集中于个人信用服务体系，主要目的是保护消费者权益，由美国政府的联邦交易委员会负责主要执法和权威解释，另外五分之二属于规范金融机构向市场投放信用信息的法律，由联邦储备委员会负责主要执法和权威解释，美国对于企业信用服务体系则没有专门的信用管理法规。
在消费者权益保护方面，美国信用法律法规中最为核心的是《公平信用报告法》，该法案同时规范了消费者信用报告征信机构和消费者信用报告的使用者，这两方面的主体都要遵守该法的有关规定，通过这些规定，直接保护了消费者权益。从内容上来看，《公平信用报告法》主要规范个人信用报告行为，保护信息不对称的弱势方（消费者），它直接规范的目标都集中在规范授信、平等受信机会、保护个人隐私权，消费者资信服务机构和与此相关的商业银行、金融机构、房产商、商账追收行业都受到了直接和明确的法律约束。《诚实租借法》和《公平信用结账法》的核心内容也是保护消费者，规范商业银行和其他金融机构的授信业务，要求授信机构必须明白无误地公开信用交易条款。《平等信用机会法》保障消费者获得平等的信用机会，要求授信机构在对信用申请人进行调查和数据分析的基础上作出合理的授信，不得因性别、种族、婚姻状态、宗教信仰和年龄等因素而作出歧视性的授信决定。
在美国，法律对信用服务机构的市场准入没有特别的限制，一般投资者具备相应信用状况，达到法定注册资本额即可申请设立，但对信用服务行业的行为做出了明确的规范和约束。如《公平信用报告法》规范了消费者信用调查机构和消费者信用报告的使用者、消费者个人对信用调查报告的权利以及个人征信机构对于报告的制作、传播以及法律责任等多方面内容；《公平债务催收作业法》对于向消费者个人进行催账的专业商帐追收公司的行为做出了规范。
2、成熟的市场主体
（1）信用产品的生产者——信用服务机构
大致可分三类：①从事个人信用信息服务的信用服务机构。目前美国有3家大的征信机构（也称为消费信用局），即Trans Union、Equifax和Experian。这 3
3家大的征信机构都拥有覆盖全国的庞大的信用信息数据库和众多的信用管理人员。除此之外，美国还有200多家小型消费者信用服务机构，提供不同形式的消费者信用服务。在美国，几乎每个成年人都离不开信用报告，从申请信用卡、分期付款、抵押贷款等信用消费，直至寻找就业机会等等，都需要对消费者的信用资格、信用状态和信用能力进行评价。②企业资信服务机构。主要是指对各类企业进行信用调查、信用评估的信用中介机构。目前，邓百氏是美国乃至世界上最大的全球性企业资信服务机构，主要进行两种征信业务：一是为企业之间的交易所需对企业作信用评价，一种是为企业向银行贷款时对企业所作的信用评价。③为企业融资服务的评级机构。主要指对国家、银行、证券公司、基金、债券及上市公司进行评级的信用评级机构，例如标准普尔、穆迪和惠誉。
（2）信用产品的消费者
主要有三个方面：①居民个人在申请消费信贷、申领信用卡和求职等活动中都会使用信用产品。美国法律规定，个人查看自己的信用记录也需要向征信机构付费，20xx年《公平信用报告法》修正案要求征信机构每年免费向个人提供一份信用报告。②企业、银行、保险公司、零售商、房产商和雇主等都要使用信用产品，是信用产品消费的主体。银行作为授信方在给消费者发放消费信贷时主要依据征信机构提供的消费者信用报告；企业在发行债券等融资活动时必须要有指定信用评级机构的评级。③政府也从信用服务机构购买信用信息，如联邦政府每年向邓百氏公司购买企业税务等信用信息。
3、分工明确的管理体制
美国的联邦体制决定了美国信用管理体系是一个“双级多头”格局，即分联邦和州两级管理，且每一级都设若干管理机构。加之民间行业协会组织，美国信用管理体系实际由两部分组成，一是联邦、州政府管理体系，二是行业协会自律管理体系。
行使联邦当局信用管理职能的机构主要有联邦贸易委员会、财政部货币监理署、联邦储备委员会、联邦存款保险公司、国家信用联盟管理局和司法部等。它们各自的职能分工是：(1)联邦贸易委员会负责拟定主要信用管理法案的提案，推动法案的实施和适时修改；监督消费者信用保护法律的执行，监管与贸易有关的零售信用服务机构，包括提供消费信用的商家企业、非银行类金融机构。(2) 4
货币监理署主要监管国民银行的信用经营活动，规定报告制度和实行检查制度。
(3)联邦储备委员会重点监管联邦储备体系中的非国民银行和银行持股公司的信用经营情况。(4)联邦存款保险公司主要从保险业务的角度监管所有参加存款保险的银行和金融机构，同时对它们的信用安全负责任。(5)国家信用联盟管理局主要对口管理信用联盟组织和信用社的信用活动情况。(6)司法部主要负责对违规行为进行监督和处罚，对违法行为进行民事诉讼和刑事判决。州一级政府都有专门的管理服务机构，根据制定的配套法规进行监管，兼有推广普及信用消费知识、信用法律知识等工作职责。
4、建立了全方位的失信惩戒机制
在美国，对失信者的惩戒是信用制度的关键部分。美国失信惩戒机制的核心是把失信者或经济活动中发生的失信行为，扩大为失信方与全社会的对立，从而对失信者产生强大约束力和威慑力。在美国，法律支持信用服务机构向当事的交易双方、雇主和政府机构提供有偿信用调查报告，让失信记录能顺利的在社会传播，把失信者对交易对方的失信转化为对整个社会的失信。由于美国的信用交易十分普遍，信用制度完备，使得缺乏信用记录和信用记录历史很差的企业和个人被披露于相关的经济和社会领域，从而对其生存和发展带来负面影响。而且失信者行为按照法律规定要保留7年以上，使失信者对失信行为在一定期限内付出沉重代价。
5、市场主导和政府引导的运作模式
美国社会信用体系是一种完全以民营市场化运作方式为主体的模式，所有信用服务机构都是以盈利为目的，完全处于竞争状态。政府鼓励市场竞争，但也并不是一味放任不管，而是注重积极引导。一方面通过制定法律，来维护信用市场秩序，维护消费者利益；另一方面通过政策引导，来推动信用市场的快速发展。如在20世纪30年代初美国政府就明确规定：所有须从金融市场、资本市场贷款和融资的企业，所有政府和企业债券，都必须事先进行资信评级。这种政策引导的结果，极大地促进了美国评级业的繁荣，同时对企业信用行为也形成了一种激励与约束机制。在完善的信用法律体系和政府的不断引导下，美国最终形成了独立、客观、公正的、符合市场经济规律并依据市场化原则运作的征信系统，具有明显的市场化特征：
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（1）机构组成方面。美国的信用服务机构主要由私人和法人投资组成，没有公共信用服务机构。
（2）信息来源方面。民营征信机构的信息来源广泛。在美国，消费者个人征信机构的信用信息除了来自银行和相关金融机构外，还来自信用卡发行公司和商业零售机构等。企业征信公司收集的数据来源主要是美国各公司定期提供的公司内部信用信息和一些政府公共信息。
（3）信用信息内容方面。征信机构不仅征集消费者的负面信息，而且征集正面信息，特别是在对纳税人的基本信息数据、税收信息、企业地址、所有者名称、业务范围和损益表以及破产记录、犯罪记录、被追账记录等方面。
（4）服务范围方面。美国消费者信用信息的获取和使用要受《公平信用报告法》及其他相关法律的约束，只有在法律规定的原则和范围内，才能使用相关的消费者信用信息。信用服务机构必须对信用信息的使用和查询情况予以记录和保存，以备监管部门检查。
（5）业务范围方面。美国的民营信用服务机构在从事消费者征信和企业征信业务上有明确的界限。比如邓白氏主要为社会提供企业信用报告和评分（特别是中小企业），而很少涉足消费者信用调查业务；标准普尔、穆迪和惠誉等专门从事证券信用评级业务；而三大消费者信用局则主要对消费者个人的信用信息进行收集、加工、评分并销售信用报告。这种业务上明确的社会化分工，使不同的信用服务机构重点围绕各自的核心业务不断创新、研究、设计，并不断推出新的信用报告产品，满足社会的需求。
6、组建信用行业协会，充分发挥行业协会作用
美国的信用服务行业协会是在信用交易发展基础上，根据信用服务企业的要求而逐步建立和发展起来的。到目前为止，美国影响较大的信用行业协会有：全国信用管理协会、消费者数据业协会、美国国际收帐者协会和美国银行公会等。美国信用服务行业协会的主要职能是：（1）联系会员单位，为业内的信用服务机构和从业人员提供交流的机会和场所；（2）进行政府公关或议会的院外活动，为本行业争取利益；（3）开展专业教育，举办培训、从业人员资格考试等活动；（4）举办学术交流会议，出版刊物；（5）制定技术标准；（6）为客户提供商帐追收服务和决策咨询服务，向政府提出修改法律的建议。
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7、开放信用信息
政府信用信息方面。美国对信息公开法制建设的重视，为建立社会信用体系提供了丰富的政府信息资源。从20世纪60年代起，美国通过颁布实施《信息自由法》、《联邦咨询委员会法》和《阳光下的联邦政府法》等数项法律，建立了信息公开制度，改变了过去行政机关对政府文件的态度，是美国政治、法律领域一次革命性变革。其核心思想是：原则上所有政府信息都要公开，不公开是例外；政府信息具有公共产品的性质，所有人获得信息的权利是平等的；政府对拒绝提供的信息负有举证责任，必须提供拒绝的理由；政府拒绝提供信息时，申请人可以向法院请求司法救济。此外，上述规定在法律上还界定了三个关系：信息公开和保护国家秘密的关系；信息公开和保护企业商业秘密的关系；信息公开和保个人隐私权的关系。
企业信用信息方面。美国法律对于信用服务机构正常取得企业信用信息没有任何限制。
个人信用信息方面。为保护消费者个人隐私，法律制定了限制条款，但法律规定除消费者个人隐私之外的信用信息都可以采集。在美国，信用局收集消费者个人信用信息不需要经过被记录者同意，大多数授信机构也会将消费者的不良记录主动提供给信用局，使失信消费者的信用记录增加负面信息。
二、美国经验对中国社会信用体系建设的启示
1、加快立法
目前我国在信用方面的法律法规基本上处于空白状态，要把社会信用体系建立起来，当前最迫切的任务就是建立健全与之相适应的法律法规体系。首先，需界定好国家机密与政府信息公开、企业商业秘密与信用信息公开、消费者个人隐私与信用信息公开之间的关系。尤其是要处理好企业商业秘密、消费者私人隐私与信用信息公开的界限，这是立法的难点也是重点，缺乏这方面的立法，就难以开展对企业和消费者信用调查评价工作，消费信贷、信用销售就难以形成规模。从这个角度来看，需尽快出台《信息公开法》、《个人隐私权保护法》和《企业商业秘密法》。其次，由于我国目前建立社会信用体系任务十分迫切，建议尽快颁布实施《征信管理条例》，围绕《征信管理条例》，逐步推出《企业信用征信 7
管理办法》、《个人信用征信管理办法》、《信用信息管理办法》、《企业信用评估管理办法》、《不良信用信息披露管理办法》等相关法律法规。
2、加快培育信用市场主体
一方面要大力发展信用服务机构。目前我国社会信用体系建设已迈出了探索的步伐，已培育了一批信用服务机构，但总体来看，规模都普遍较小，实力普遍较弱，难以满足社会信用体系建设的艰巨任务。因此，现阶段应努力打造一批实力强大的信用评级机构和征信机构，政府应为这些机构提供良好的发展条件，政府相关部门的信用信息要对这些机构开放，同时应给予一定的信贷和税收等方面的优惠，提高这些企业的市场竞争力，依靠市场力量逐步壮大。
另一方面，要大力培育信用产品的消费者。在美国，最大的受信主体和信用消费主体是居民个人。银行、信用卡发行机构和商家等既是信用交易的主体，又是信用交易的媒介和载体。企业是最大的投资信用主体，其形成的信用-投资模式与个人消费信用形成的信用-消费模式，构成了美国投资(积累)与消费比例的市场化调节机制。政府在信用体系中具有信用主体和监管者的双重身份，政府进行信用交易的行为动机主要是实施国家财政政策和国家干预经济的政策。
3、加快建立对失信者的惩戒机制 由于我国失信惩戒制度的确实，导致目前社会上有不少失信行为，甚至是恶意失信行为，因此，应尽快建立全国统一的失信惩戒制度，尽快形成行政性惩戒机制，采取记录、警告、处罚、取消市场准入，甚至依法追究法律责任等多种手段，依法加大对失信行为的惩戒力度。同时，应借鉴美国经验，通过实现信用信息共享，推动信用产品的广泛使用，把失信者对交易双方的失信转化为对全社会的失信，逐步形成社会性惩戒机制，使失信者一处失信，处处制约。
4、加快引导和培育市场对信用产品的需求
扩大信用产品市场需求，是建立现代信用体系的市场基础，当前引导需求、创造需求是十分紧迫的工作。目前我国对信用产品的使用较为有限，政府相关部门应创造良好的社会信用环境，要创造法律条件，使信用评级结果的使用成为经济活动中必不可少的环节。建议通过法规和政策来积极引导全社会对信用服务的需求，对一些行业的市场准入要有提供信用产品的特殊要求。短期内应重点引导政府采购、住房公积金贷款、政府投融资项目招投标、个人求职、租房、公务员 8
录用、评奖评优、登记注册、资格资质认定、行政审批、领导干部公选和公务员年度考核等领域市场准入对信用产品的需求。
5、加强全社会的信用意识
从美国经验可知，树立良好的信用意识是社会信用体系建设的基础，也是扩大社会信用需求的关键。政府、企业和个人作为社会信用体系的基本要素，要增强懂信用、守信用、用信用的观念和意识，把诚实守信作为基本行为准则，努力营造“守信为荣、失信为耻，无信为忧”的社会观念。我国社会信用体系建设虽然已得到党中央、国务院的重视，但很多人信用意识还很薄弱，甚至包括一些政府工作人员。因此，有必要采取灵活多样的形式，持久、广泛、深入地在全社会广泛开展信用教育和宣传开，传播诚信文化，不断增强社会公众的信用观念。同时，还应加大对失信行为的惩戒力度，可以通过开展专项整治和警示教育等手段来提高社会公众对失信惩戒的认识。
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