城市居民出行调查中常见问题分析及对策

吴高军  王云

（北京晶众时讯市场调查有限公司，北京 100037）

摘要：城市居民出行调查是一项十分复杂的社会性综合调查。它为交通需求模型的建立和交通规划方案的制定提供了重要的依据。本文主要结合20多个城市的居民出行调查情况，针对居民出行调查的几个关键技术问题进行研究，包括：调查方案设计，交通小区划分，人员组织及培训等工作，并提出相应对策，为提高居民出行调查的质量和效率提供参考。

关键词：居民出行调查；交通调查；问题及对策

Studying on Common problems and countermeasures of urban residents trip survey

Abstract：The urban residents trip survey is a very complex social survey. It provides an important basis for the establishment of the travel demand model and the program development of the transportation planning. In this paper, combined with the residents trip surveys of over 20 cities, researching several key technical issues for resident trip survey, including: survey design, traffic zone division, staff organization and training, and put forward corresponding countermeasures, providing a reference to improve the quality and efficiency of the residents trip survey.

Key word:Travel survey of residents；Traffic survey；Problems and Countermeasures

1  引言

城市居民出行，是指居民为完成某一目的，使用一种或几种交通方式，耗用一定的时间从出发地点经某一路径到达目的地的位移过程，居民出行调查是解决城市交通问题最基本也是最全面的方法之一^[1]。居民出行调查可以全面系统地反映出城市居民的社会属性信息和个人出行信息，进而分析出城市交通出行的特征，即交通产生和其在交通网络中的分布形态。

居民出行调查的实施步骤是：首先是建立组织机构，由市政府牵头，其他相关部门相互配合，相互合作；然后是调查方案的拟定，包括：调查表格设计，样本抽样及分布，调查区域的选定；接着是人员培训，表格资料的发放；随后就是调查执行，最后是表格回收，数据录入与分析。

居民出行调查中的每个环节都十分重要，如果某个环节出现差错将会影响整个调查质量。由于这是一项人工调查法，难免会遇到各类问题，如：样本分布不均，表格设计有问题，培训不当导致表格信息填写有误等现象。随着各大城市在交通规划当中对调查精度的要求逐渐提高，解决这些问题势在必行。以下主要通过分阶段、分类型的方式对居民出行调查过程中常见问题进行分析总结，并提出处理这些问题的对策。

2  常见问题分析及对策

2.1  调查方案设计阶段

（1）交通小区划分

交通小区划分最为常见的问题就是：交通小区划分的太粗或太细；没有划分对外交通小区；交通小区对城市用地进行了不合理的分割这三类问题。

实践证明，交通小区划分的不合理，最终调查回来的数据将会产生很大问题，无法正确合理的体现城市居民的出行特征^[2]，因此，要按照国内外交通调查的成功经验对交通小区进行合理划分，概括下来有以下几个原则：

1）交通区的划分应根据城市规划区域的用地规模、人口规模、土地利用性质和规划布局特点来确定；

2）一般以行政分区、人工构筑物及自然疆界（如河流、铁路、森林公园、山脊等）作为交通区界；

3）尽可能以主干道作为各区的中轴线，要求区界与主干道宜有相等的距离；

4）小区不宜横穿两条公共交通主干道^[3]。

另外，划分对外交通小区时可以不划出实际的区域。而用一个方向或一个点来代替。如一个城市有8条对外出入的公路，则可用这些公路与交通调查境界区边界线的8个交点作为这个城市的8个对外交通小区，并予以编号。

（2）前期抽样

居民出行调查的数据是城市交通规划的基础，它的准确度直接影响着规划的质量。恰当的调查方法和抽样率对保证数据精度和节省费用至关重要。目前，国内在前期抽样过程中比较常见的问题有：抽样率设计不合理，采用国内外经验值；样本量分布不均等现象。

基本抽样方法有简单随机抽样、分层抽样、等距抽样、整群抽样等几种^[4]根据数理统计的误差分析，可知采用分层比例抽样，抽样误差为最小。一个城市的出行抽样调查，可以按市中心区、建成区、规划近郊区和远郊区几个层次作为分层依据。各层可以采用不同的抽样率，其中，中心城区的抽样率通常大于城市边缘区的抽样率。确定抽样率后，再以划定的交通小区为单元，以户为单位进行等距抽样。为保证抽样的合理性，在按照抽样率和小区人口将表格分发给调查员时，同时要强调抽样调查的均匀性，避免出现少数调查员将被调查家庭集中在某一栋居民楼或某一居民小区的现象。

（3）调查表格设计

1）调查表格中一些重要信息遗漏

比较常见的如许多调查表中没有设计“无出行”的选项。实际上，在城市每天的生活中。并不是所有的居民都会出行。在现代城市中。一些居住小区服务设施比较完善。许多如文化娱乐、购物甚至简单的医疗活动等在居住区内就可以完成，一些老年人多数在居住小区内活动。这种活动不占用城市道路，不满足“出行”的概念要求。如果表格中不反映城市居民的这种行为特征，其结果将会夸大居民人均出行次数。因此，居民出行调查表格的设计应紧密联系所要服务的规划项目。如在进行公交线网规划时应在居民出行调查表中增加公交意向调查，在进行停车场地规划时应在居民出行调查表中增加停车意向调查。

2）调查表格信息划分太细或无用信息过多

有些调查表格设计中将出行特征这一栏中的出行方式，用地性质等划分得太细，而在如今经济不断发展，居民生活水平不断提高的社会里，人们会对如此复杂的问卷产生排斥心理，不乐意填写。反而对那些内容简洁，信息量少的问卷比较乐意填写。因此在表格设计当中应该力求简单。

3）没有考虑被调查者的认知程度或理解能力

一些城市调查表格中设计的概念之间有包含关系、歧义或生僻，或者没有考虑被调查者的认知程度。如将居民职业分为干部、管理人员、工人、服务人员等就存在歧义；又如将出行目的之一定义为“回程”也存在难以理解的问题，表格设计者原意是“回家或回单位”。但用“回程”来代替却给居民和调查员的理解增加了困难，还不如直接用“回家”和“回单”位更容易让人理解；还有一些城市在调查表格中设计不为大家所熟知的概念，如某城市在居民出行调查表中设计了一个“选择BRT(即快速公交)的意向”的选项，BRT在我国属于新事物，许多居民还不了解。

2.2  调查组织工作阶段

（1）组建调查组织机构

在实践调查执行过程中，因为出现过仅仅将规划局、规划设计院、交警支队作为整个调查项目的指挥机构，最终很多政府其他单位不是很配合，造成诸多不必要的误会，影响调查进度。因此，项目组织机构的建立应该由规划局、建设局、统计局、公安局、国土资源局、各区政府、各街道及各居委会(或社区)等政府相关职能部门相互协作，共同完成。

（2）宣传动员工作

宣传动员工作是与居民沟通的重要手段。在一些城市，由于对出行调查缺乏宣传，居民对这项调查不了解，以致在调查时需要对居民进行较长时间的解释，既费时又费力，有时还得不到居民的理解。因此，为了能够提高市民和政府相关部门的配合力度，保证调查的顺利实施，应在实施调查的前一周甚至更长的一段时间里就开展调查宣传工作，并持续到调查工作全部结束。要充分利用当地报纸、电台、电视台、互联网等大众媒体，反复宣传居民出行调查的意义，播放有关调查的通知和表格填写的方法，使得开展居民出行调查的工作家喻户晓。

（3）人员组织工作

    一般，一项居民出行调查的顺利完成，其背后一定有一支强大富有效率的调查员队伍。其实，调查员的组织工作算是整个调查过程的重要环节，如果不能及时召集调查员参加专门的培训活动，必将导致最终的调查质量大受影响。为了提高人员组织效率，就应该发挥政府职能部门的层级关系，首先应该与区（县）政府对接，然后与各街道办（乡镇）协调，要求各街道办（乡镇）负责人去组织协调各个社区（村）干部来参加此次调查。

2.3  调查人员选定与培训阶段

（1）调查人员选择

目前，我国居民出行调查通常选择的调查员有两类：居委会工作人员或者在校大学生。

西安市20##年居民出行调查主要由各街道（乡镇）的居（村）委会来完成，与在校大学生相比，其优缺点如表2-3所示 ：

表2-3  不同调查员的优缺点比较

据调查资料了解，20##年扬州市开展了城市居民OD出行调查，当时的调查员选用的是社区干部，通过对其问卷回收情况进行分析所得，问卷合格率为86.8%。然而，20##年扬州市又开展了一次城市居民出行调查，调查员选用的是在校大学生，最终的问卷合格率为79.9%。实践证明，居委会干部作为调查员最终的效果远比在校大学生明显，所以，选择居委会干部作为调查员是一种比较有效合理的调查手段。

（2）调查人员培训

目前，国内外有很多城市的居民出行调查培训只是采用发放材料或者视频培训的方式，这样会造成众多关键信息遗漏，或者没有达到预期的培训效果等现象。结合实践经验，最好的培训方式还是培训材料与面授相结合，如：在培训中设置表格试填写环节，当场为调查员答疑解难，帮助其顺利完成实际调查工作。

以下列举了几个居民出行调查中表格填写比较容易出现的问题：

1）出行起讫点存在问题

在居民出行调查中，往往会出现某个居民的后一次出行的起点不是前一次出行的终点，这种情况是不合理的，属于漏填错误，即这两次出行之间漏掉了一次或几次出行。另外还有问卷出现“有去无回”的现象，即只有从家到学校或者单位的出行，漏掉了从单位回家或者从学校回家这一次出行记录，这样的问卷填写方式也是不合理的。

2）一次出行所用时间与实际不符

在居民出行调查表格填写过程当中往往会出现一次出行的时间与实际偏差较大。一次出行的时间和出行距离、出行方式是有一定关联的，据统计，在城市道路中，步行速度大约5km/h左右，自行车速度大约为15km/h左右，汽车的速度大约为20-40km/h^[5]。例如：一次出行距离为5km，步行时间为60分钟，采用自行车时间大约为20分钟，采用汽车所需时间大约为8-15分钟左右。如果居民的一次出行时间差距太大，那就需要对其真实性提出质疑及校核。

3）家庭人口的理解有偏差

居民出行调查中的家庭人口一般包括：常住人口和暂住人口（包括来家里的客人）。而实际调查中居民容易将经常在外地打工或者在外读书的子女算在里面，而这些人实际并不在本市，结果会出现家庭人口多但出行的人很少的现象，如果不去除这些不合理的现象，就会分摊城市居民人均出行次数，为整个调查带来不利的影响。

4）特殊职业的人群填写有疑义

一些特殊职业的出行调查要特殊处理。常见的如出租车司机和公交车司机的出行就比较难以填写。比如出租车司机在载客过程中，他的出行意愿是随乘客影响的，属于被动出行，当他空车返回时属于主动出行；公交司机在工作期间每天的形势路径是固定的，这是工作需要，也属于被动出行。他们的出行并没有单独对城市道路造成影响，并且出租车司机和公交司机的出行起讫点完全可以通过出租车调查和公交跟车调查进行获取。因此，这类特殊职业者在填写居民出行调查表时只要填写其主动出行的情况即可。

2.4  调查实施阶段

在本阶段中，最大的压力都集中在调查员身上，他们需要按时按点地进行入户调查，并且保质保量的完成手头上的任务。但是，实施调查过程中部分问题总是难以控制，已经在培训中强调好几遍的注意事项，很多调查员仍然没有明白，在指导居民填写表格时还是会犯错误，最终填写的问卷就会产生问题。在以往的几十个城市的调查过程中，个别调查员由于怕麻烦，在实施阶段即使遇到问题，也不及时向项目组反应，导致最后调查的数据存在各种各样的问题。因此，为了避免这类问题的发生，或减小其对调查结果的影响，我们可以采用调查过程中电话回访和随机选取调查员进行跟踪入户的方式，这样就能了解每个调查区域的进展情况，又能及时帮助有问题的调查员答疑解难，有效提高了调查质量。

2.5  数据处理与分析阶段

从系统工程的角度来看，城市居民出行调查数据统计包括调查表审核、编码、建立数据库、录入和设计管理系统五个阶段。容易出现问题的主要是前期的审核、编码过程。在审核问卷中往往会发现大量的问卷缺失交通小区编码，为了填补这些漏洞就需要雇用大批兼职进行交通小区编码工作；由于很多居民在填表中地址写的很不明确，造成编码员很难在地图上找到相应的位置，结果就是随意填写一个，这种情况会导致该居民的出行特征错误，为后期的数据分析带来麻烦，最终的数据不能如实反映城市的交通现状。

因此，对于后期的数据处理分析阶段，每一步工作量都是巨大的，且前一步工作对后一步工作有直接影响，所以要对每个阶段均采取严格的质量控制措施，从而确保调查数据真实有效，为确定城市交通需求模型奠定基础。

3  实例分析

3.1  西安市居民出行调查介绍

（1）调查规模

本次居民出行调查采用协调各抽样社区专干入户调查采集数据的方式开展。整体准备工作从20##年7月份开始，到20##年9月份数据录入基本完成。调查覆盖范围广、涉及内容多、动员力量大，其中涉及13区县、75个街道(乡镇)、754个社区(村)、1126个调查员、40900个家庭户，约148058人(以平均一户家庭3.62人计算)。

（2）调查范围

本次居民出行调查涉及区域为“西安市十一区两县”，即碑林区、莲湖区、灞桥区、新城区、雁塔区、未央区、经济技术开发区、临潼区、长安区、高新技术产业开发区、沣东新城、户县、高陵县。

3.2  调查流程分析

本次西安市居民出行调查总体的流程包括：方案编制阶段，前期准备阶段，调查实施阶段，数据录入阶段，数据分析阶段这五个阶段。以下对流程当中几个关键环节进行分析：

（1）抽样率设计

根据城调队提供的现有社区人口数据，确定初步抽样方案如下。之后将根据与各街道办人员的确认，考虑社区拆迁等最新变化情况进行适当调整。西安市居民出行调查抽样包括以下四个步骤，如图3-2-1所示：

（2）宣传动员工作

此次西安市居民出行调查借用了当地的电视/电台，报刊杂志（如：西安晚报、华商报等），网站（如：大秦网、西安市政府网站等），社区或村宣传橱窗等各大媒体进行宣传，目的是为了让全市居民了解到有这项调查工作，并希望得到大众的广泛支持，让调查户更加容易理解和配合本次调查工作。

（3）建立组织机构

为了保证本次居民出行调查工作的顺利开展，整个调查活动成立了由居民出行调查领导小组及其下设办公室、专家指导组合工作小组三级组织机构。其组织结构图如下图3-2-2所示：

图3-2-1  样本户分配原则图                   3-2-2  组织架构图

（4）调查人员培训

为了提高调查质量、加强各级调查队伍相关人员对本次居民出行调查工作的重视程度，确保各相关人员正确理解调查内容、掌握调查技巧、提高调查水平，调查工作小组经过反复讨论，形成了“集中上课、分组讨论”的培训方式。

3.3  回收合格率评价

西安市居民出行调查的录入数据总共289753条出行记录，经过对录入数据的初步检查，共筛选出3498条不合格记录，数据合格率约98.8%。

3.4  可行性分析

以上通过对西安市居民出行调查的分析，实践证明，本文所提出的几点对策在此次调查过程中取得了非常好的效益，不管在前期的抽样率计算，宣传动员工作，还是在后来的调查培训环节都起到了良好的效果。可见，以上对策能够为居民出行调查的顺利执行带来很大的帮助，不仅提高了调查进展的速度，而且提高了调查质量。

4  结论

城市居民出行调查中还存在部分小问题，如：调查时间的选定不合理，问卷回收中表格信息填写有问题等现象，但这些都能在前期准备和方案设计中能够避免或解决。本文主要就是围绕几个关键的技术问题，对其进行剖析，并提出有效可行的解决方法，以上对策希望能为提高居民出行调查质量和效率提供参考。

参考文献

[1]陆华普．解析城市交通[M]．北京：中国水利水电出版社，2001：12-14.

[2]陆锡明等．20##年上海市居民出行调查报告[R]．上海：上海市城市综合交通规划研究所，2007.

[3]陆华普．交通规划理论与方法[M]．北京：清华大学出版社，1998：33-39.

[4]王京元等.居民出行调查中的抽样技术研究[J].公路交通技术.2005,4（22）：99-107.

[5]周干峙．发展我国大城市交通的研究[M]．北京：中国建筑工业出版社，1997：25-85.

第二篇：北京城市交通问题症结分析及其对策

北京城市交通问题症结分析及其对策

北京市城市规划设计研究院 朱嘉广 李 伟

引言

过去十多年，北京市在城市交通建设和治理方面付出了种种努力，城市交通建设取得了惊人的成绩，交通总体供给水平和机动化水平得到明显提高。但是，与人们日益增长的对于首都北京的期望值相比，与人们的收入、住房、穿衣等方面所发生的巨大变化相比，与举办20xx年奥运会的要求相比，与国际化大都市的要求相比，北京的交通还存在相当大的问题和差距。交通问题是一个复杂的城市问题，特别是在特大城市。造成交通问题的原因是多方面的，只有找出这些问题的根源所在，有的放矢，才能真正解决北京城市交通问题。

一、交通表象问题

北京市的交通问题主要集中在市区，主要表现在以下几个方面：

◆ 道路交通拥挤，出行效率下降

市区道路交通堵塞路段增多、堵塞区

域扩大、车速下降，“路上车挤车、车上人

挤人”状况没有改变，交通出行时间增长，

出行效率下降；支路系统不健全，交通量

过于集中在干线道路而引起主要节点出现

堵塞；道路网应变能力差，遇事故极易引

起大范围交通瘫痪。

◆ 公共交通服务水平不高

公共交通总体水平不高，主要表现为图1-1

市区道路拥挤不堪换乘不便、公共交通运力不均、车内拥挤、舒适度差、运营速度低等。

换乘问题突出，地面公交之间、地面公交与轨道交通之间、城市交通与对外交通之间换乘距离过长，换乘不便。公共交通主要换乘

点的平均换乘距离达到255米，其中30%

竟超过500米。

◆ 停车问题突出

基本停车位存在较大缺口，停车秩序

混乱，占路停车现象严重，特别是占用步

道现象极其普遍。

◆ 交通公害问题日益严重

虽然近年来随着能源结构的调整，大

气环境质量有所改善，但是北京仍然是中

国环境质量最差的城市之一。机动车对环

54 图1-2 小汽车占步道现象普遍

境的污染正逐渐成为北京市区的主要污染源，并且呈日益严重的趋势。机动车尾气对整个大气污染的贡献率在逐年上升，有些指标占到50%以上，特别是对人体健康危害较大的可吸入颗粒物PM10和PM2.5主要是由机动车尾气所致。

◆ 交通安全感下降

交通安全，特别是道路交通安全问题突出，道路交通事故率高居不下，驾车、乘公交车、骑自行车、行人过街的交通安全感均有下降。

◆ 步行、自行车、公共交通环境未得到明显改善

从十多年来的城市交通发展中得到实惠最多的人群，是小汽车利用者（包括出租车），这部分人群的出行只占市区居民出行总量的约20%；而另外80%的人群的出行是采用步行、自行车和公共交通方式，他们的交通条件并没有得到明显的改善，有些反而下降，其中交通弱者的出行条件更为恶化。

以往的道路规划和建设中，路权过多

地给予了机动车交通，行人和自行车交通

的空间受到挤压，安全感日益下降。市区

部分道路扩建工程，被拓宽的往往只是机

动车道，而步道和自行车道往往成为被压

缩对象；公交车站的设置考虑不周，不以

人为本。在道路改建和交通组织管理中，

出现了取消非机动车道、禁止非机动车通

行的现象。随着交通量的增长，机非混行

道路交通秩序日益混乱，由于未设隔离设

施，造成大量机动车侵占非机动车道，非

机动车受到来自机动车的威胁日益增大。

步行交通问题更为严重，表现为步道被任

意占用、压缩和切断，无障碍化设施及盲

道不规范、不成系统。行人过街需长距离

绕行，行人过街设施缺乏对交通弱者的考

虑，使得行人交通受限，安全得不到保障，

交通弱者出行困难。

◆ 交通秩序混乱

行人和自行车无视交通信号，群体违

章现象严重。机动车与非机动车串道行驶；

公共交通乘车基本上没有秩序，不分先来

后到，老幼病残孕乘车安全没有保障。 图1-4 机动车与自行车串道行驶图1-3 步道被压缩

二、交通问题的症结

以上所列只是交通问题的主要表面现象，而这些表面现象的后面都隐藏着许多深层原因，

有些表面现象之间以及原因之间就存在因果关系。因此，城市交通问题决不是个单纯的问题，

55

它牵扯到方方面面而且关系错综复杂。在此，将城市交通问题的根源或者症结，归纳为以下六个方面进行分析。

1. 单中心城市结构导致交通量在中心区过度聚集

北京城市中心区人

口、经济、建筑高度密

集并逐次向外递减，是

典型的单中心向心式土

地利用形态。这种单中

心城市结构必然导致中

心区的城市功能高度集

中。中心区包含了行政、

办公、文化、商业、商

务、教育、居住等几乎

所有的职能，在世界所

有的首都城市中，北京

城市中心区所集聚的功

能几乎是最全的，但同

时北京中心城区的空间

资源非常有限，两者之

间的冲突导致中心区高

密度、高强度开发。

这种单一中心的城市空间结

构和城市功能在中心区的过度集

中，导致交通流在中心区高度聚

集，向心型交通所具有的不均衡

性加重，并超过同期中心区道路

交通可以承受的能力。这是造成

中心区道路交通大面积拥堵、交

通公害日益严重的主要原因之

一。

图2-2 旧城区、近郊区交通强度示意图

（20xx年综合交通调查）

中心区功能过度集聚示意图 图2-1 北京城市中心区功能过度聚集示意图 （资料来源：中规院）

2. 交通需求的增长超出规划预想

过去十多年，北京市人口逐年增加，注：旧城区（东西崇武） 近郊区（朝海丰石）

国民经济迅猛增长。随着人口和经济的增长，交通的需求也出现迅猛增长，而且大大超出了总体规划的预想。面对这种形式，城市交通部门在扩大交通供给方面进行了种种努力，但也仅仅处与偿还过去遗留的“欠帐”状态。交通供给虽然有了显著的增长，但仍远不能满足交通需求56

的增长。

市区居民交通出行总量从19xx年的53.64亿人次，上升到20xx年的69.28亿人次，增加了29％，并超过了总体规划预期值（20xx年63亿人次，20xx年68亿人次）；全市民用机动车保有量由19xx年的27.1万辆增加到20xx年103.6万辆，增加了近3倍（282％），大大超出了总体规划预期值（20xx年70万辆）。相反在道路交通供给方面发展十分有限，对比19xx年，20xx年市区道路面积只增长31％，轨道交通线路总长只增加了14公里，公共电汽车线路虽然增加了一倍多，但其年客运量却只增加了18％。

3. 可持续发展的交通发展战略未得到全面落实

坚持城市交通的可持续发展原则，就需要坚持城市交通的高效快捷性、节能环保性、公平性和安全性四大原则。应该鼓励发展效率高、能耗低、环境负荷小的交通方式；同时，限制效率低、能耗高、环境负荷大的交通方式。即大力发展公共交通，实行公共交通优先，为自行车交通和步行交通创造良好条件，保障交通弱势群体交通权利，限制小汽车交通的恶性膨胀，并始终将交通安全因素放到交通建设的首位。

然而，在交通需求迅猛增长、道路供给又十分有限的形势面前，没有全面采取以大力发展公共交通为核心的可持续发展的交通发展战略和模式，可持续发展的理念没有系统地渗透到城市交通发展的各项政策和策略之中。城市交通没有向着高效快捷、节能环保、公平、安全的方向发展，依然没有走上可持续发展的轨道。

（1）公共交通长期得不到重视

相对于道路设施的投资，公共交通的投资明显偏少。公共交通设施投资占城市交通投资的比重，“八五”期间为29%，“九五”期间只有18%。由于长期缺乏资金的支持，公交场站建设和枢纽建设严重滞后，而轨道交通的发展更是长期裹足不前。

（2）交通结构呈不断恶化趋势

20xx年市区公共交通承担出行量（不含步行）的比例仅为26.5%，不仅大大低于规划预期值（45%），而且低于

19xx年的32%。与此

同时，小汽车承担的

客运比例却由1986

年的5%上升到2000

年的23%，出租汽车

由19xx年的不足1%

上升到20xx年的

8.8%。我们一直期待

着自行车交通向公共

交通方式转移，但从

下图看，自行车交通

并没有向公共交通方

式转移，而转向了小

汽车和出租车方式。

图2-3 各种交通方式的承担比例 （1986、20xx年居民出行调查） 57

上述数据告诉我们一个非常清楚的事实，即交通可持续发展政策所鼓励的交通方式的比例在下降，而所不鼓励的交通方式的比例却大幅上升，城市客运交通并没有向着高效快捷、节能、环保的方向，而是向着低效率、能耗大、不环保的方向发展。运输效率高的公共交通得不到应有的发展，而有限的道路空间被运输效率低的小汽车、出租车交通大量占据，是导致道路交通服务水平下降、道路交通公害加剧的最根本原因。

（3）自行车交通政策不明确

尽管实施不力，但大力发展公共交通，实行公共交通优先政策，在社会上已经达成共识。然而，对于自行车交通的发展及其政策却存在着争议。过去十多年，自行车交通在城市交通中的地位并没有明确，因而缺乏有关自行车交通政策和完整的自行车交通规划，导致其在城市交通建设中未得到充分重视，在一定程度上受到排挤。一部分人将自行车看作是落后的交通工具，不符和现代化要求，并有损城市景观和城市形象，认为应该有计划地淘汰自行车。这既不符合北京市市情，又与交通的可持续发展政策以及世界潮流背道而驰。自行车利用者中多数属于中低收入阶层，为他们创造良好的交通条件，有助于体现交通的社会公正性。

总之，过去十多年，我们的主要精力和投资一直放在以增加干道容量、提高机动车通行能力为主的交通应急工作，而没有同时做出足够的努力来发展公共交通、改善自行车交通和步行交通环境。实际上，每疏导一处拥堵路段，机动车交通量就会有所增加；每建一个立交，机动车交通量就成倍增长，而步行交通和自行车交通条件就会下降，特别是公共交通的换乘条件严重恶化。如此这般日积月累造成了今天客运交通结构出现严重失衡的局面。

4. 主观认识不足

一些主观认识问题，是导致交通问题难以解决的原因，如：

（1）对扩充道路的效果和副作用认识不足

误认为不断地扩充道路能满足交通需求。十多年来，为应对机动车交通的大幅增长，北京市将交通建设的重心一直放在扩大市区道路容量上，交通投资的大部分投向道路特别是干道的建设和改造。在道路建设中，往往只注重提高机动车道的通行能力，忽视公共交通线路和车站的统筹安排及合理布置，忽视自行车交通和步行交通建设。其结果是大大刺激了机动车交通需求的迅速增长，道路交通拥挤状况不但没有缓和，反而变得更严重。出现了“小汽车交通增长——交通环境恶化——修建道路——小汽车交通量进一步增长——交通环境进一步恶化——再修路”的恶性循环。这种恶性循环所带来的不仅仅是规模不断升级的道路拥堵，还使机动车所产生的大气、噪声等污染日益严重。

与北京市出现的情况一样，国外大城市也都曾经出现过同样的“恶性循环”，走过类似的弯路。无情的现实迫使美国在80年代、日本在90年代接受了“扩充道路无法解决交通拥挤”的现实。现在，交通需求管理（TDM）已经成为发达国家城市交通专家思考的主流之一。新加坡更是早在70年代就实行了严格的交通需求管理措施，而成为交通需求管理的先驱。

与发达国家城市相比，北京的道路基础设施无疑是落后的，因此扩充道路设施，逐步完善道路网结构是应该的也是必须的。但是将主要精力和投资放在市区道路扩充上是不正确的，应该道路建设与交通需求管理两手抓，寻求在交通结构得到优化的前提下满足交通需求；改变道路建设的指导思想和目标，将道路建设的重心转移到通过道路的建设提高公共交通的服务水平、58

改善自行车和步行交通条件

上来。

（2）对发展公共交通的

难度认识不足

对发展公共交通，提高

公共交通分担率的困难程度

认识不足，是导致以往所采

取的措施不到位的原因之

一。十多年来的实践告诉我

们，要想使公共交通分担率

增长哪怕1个百分点都相当图2-4 新加坡电子化道路拥挤收费系统（ERP）困难，需要经过各方面周密的部署和长期不懈的努力；而要想使小汽车分担率提高1个百分点则太容易，只要建一个立交桥，展宽两条路，或建几个停车场，或者不用任何主观努力，在不经意间就能达到目的。所以，要想彻底扭转公共交通所处劣势，需要下比以往更大的决心、更大的力度，在出行的各个环节下功夫，甚至在初期（未来几年）采取“矫枉过正”的策略。

（3）对交通先行的理解出现偏差

沿城市发展轴建设交通走廊，沿交通走廊发展新的城镇，这种以交通为先导促进新城沿轴向发展的模式是可持续发展的模式，已经被广泛接受。93年总体规划提出的“两个战略转移”就是强调要重点发展郊区卫星城镇，十年间，虽然先后开通了通往郊区各主要卫星城镇的高速公路，但是两个战略转移的效果并不明显，原因之一是对交通先行缺乏深入研究，对交通走廊的含义和不同的作用认识不足。

交通走廊一般是指高速公路和以轨道交通为主的快速公共交通，二者所起的作用和影响是不同的。如果象过去十年的做法那样只建高速公路，那么沿高速公路发展的新城所吸引的，多数将是以小汽车为交通方式的居民，就如同美国式的郊区化是建立在汽车轮子之上一样。由于拥有小汽车的人只占少数，所以新城没有形成对广大中低收入者的吸引。这些问题在过去十年的实践中得到了印证。这种做法将会导致居民日常生活对小汽车的过分依赖，将会带来交通的高能耗和对环境的高污染。人们一旦对小汽车交通有了依赖，要想使其改变到公共交通将会付出更高的成本。

如果我们当初首先建设的不是高速公路，而是象东京等城市那样建设大容量快速轨道交通（市郊铁路），或者象巴西的库里蒂巴那样建设大容量快速地面公共汽车系统，那么情况就会与上面相反，将会吸引更多的中低收入者迁居新城，人们的日常生活将会建立在以公共交通为主的基础之上，促进城市向可持续发展方向发展。这种发展模式被称为以公共交通为导向的城市发展模式（TOD: Transit Oriented Development），也是被世界公认的城市可持续发展模式。我们现在要做的是“亡羊补牢”，立即着手建设通往郊区新城的市郊铁路。

（4）对公务用车发展的危害认识不足

对于政府部门公务用车，发达国家普遍采取及其严格的控制政策。例如在日本和德国，只有国会议员、政府副部级以上官员才配有专车，其他公务员上下班以及公务活动都利用公共交通，少数是利用出租车方式。

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北京是中央所在

地，与国外发达国家城

市所不同的是，北京拥

有大量公务用车。如下

图所示，20xx年，北京

市小客车保有量约为

86万辆，其中公车37

万辆，占43%（其中包

括企业公车、政府及事

业单位的公务用车），私

车49万辆，占57%。

又据20xx年的交通调

查，公车的日均出行次

数为4.09次，远高于私车

的3.04次，如果假设每辆

车都有出行的话，那么每

天公车的出行总量是151万车次,私车是148万辆，这意味着在小汽车交通中，公车占一半。虽然私人小客车保有量已经超过公用小客车，但是以公车37万辆的规模和较高的出行率，不应该忽视的公车给道路交通带来的影响。

一般认为私人小汽车的快速增长是造成市区道路严重拥堵的原因，但是却忽略了大量的公务用车也是一个不容忽视的重要根源。谈论小汽车的负面影响的时候不能只谈“私家车”，而对“公家车”避而不谈。

在工作时间段（9:00～17:00）公务用车占有相当大的比例，而出租汽车的空载率又极高（高于50%），完全有能力承担更多的公务出行。所以，近期应该鼓励公务出行由公务用车向出租汽车、远期向公共交通转移。为改善北京的客运结构，提高出租汽车的载客率，需要各级政府带头，推动公务用车制度改革，把高投入、高消耗、高污染、低效率的公务小汽车大幅度地压下来。

（5）对出租汽车的功能定位缺乏认识

根据统计数据，20xx年全市出租汽车保有量从19xx年的1.1万辆上升到6.36万辆。根据居民出行调查，20xx年出租汽车所承担的客运交通比例由19xx年的不足1%上升到8.8%。20xx年平均每车每日载客20.87车次，平均每车次载客1.54人；交通早晚高峰期间平均有效里程利用率仅为51％；交通早晚高峰期间市区道路机动车交通总量中出租汽车约占30％。

以上数据表明，和小汽车一样，运输效率低、能耗高、污染大的出租汽车大量占据着并浪费着十分有限的道路空间和停车空间。造成这种状况的主要原因是公共交通服务水平不高、出租汽车规模过大、价格相对过低和清一色的“沿路扫客”的运营方式。

从平均载客人数和运营方式看，出租汽车属于私人交通方式，不应该作为主流客运交通方式。从多数发达国家大城市的状况看，以轨道交通为主的公共交通是城市客运的主流交通方式，

出租汽车只是公共交通的辅助方式，起补充作用。普通市民往往只在一些特殊地区，如在公共图2-5 北京市小客车保有量（根据市交管局数据整理） （按照交管局的分类，小客车包括：小轿车、旅行车、吉普车、轻型小客车） 60

交通覆盖范围以外地区，以及携带重物、接送病人客人、公共交通非营业时间段等特殊情况下才利用出租汽车，而以出租汽车为上下班及日常出行交通工具的人极少。

无疑，“使普通市民都坐得起出租汽车”的政策是正确的，但是不能让出租车成为市民日常出行的代步工具也是极其重要的。必须对北京市出租汽车的功能定位进行深入研究，结合公共交通的发展战略安排，重新确定出租汽车的规模和运营方式。

（6）忽视公交票价的影响

由于公共交通票价体系不合理，与鼓励市民使用公共交通的政策不完全相符，使得本来服务水平就不高的城市公共交通系统的容量还没有被充分利用，并造成新的社会不公。

5. 缺乏规划实施保障机制

北京城市交通系统中各行业有着明确的竖向分工，各行业都有侧重于自身发展的行业计划，往往各自为政，缺乏横向联系，存在内容和内容之间、内容和城市交通政策相抵触的情况。实际工作中，经常就事论事，头疼治头，脚疼治脚，对于所提对策是有助于还是有损于城市交通总体目标的实现缺乏深入研究。从局部上看每个对策、方案在短期内或多或少都能解决点实际问题，但综合起来看却与总体规划所定战略和目标发生背离，而现行体制却制止不了这种背离行为。最明显的例子就是城市公共交通的发展问题，总体规划虽然明确提出要大力发展公共交通，十年后的今天进行总结时，发现城市交通的每个行业都取得了很大成绩，但综合结果却是公共交通相对萎缩，而小汽车交通却大幅增长，与可持续发展背道而驰。因此，没有一个科学的规划实施机制作为保障，总体规划提出的交通发展战略、交通政策不能得到认真贯彻和落实。

6. 忽视交通精神文明建设

交通道德文明落后表现为大量的交通违章、混乱的乘车秩序和行车秩序、弱化的交通安全保障等。和交通的物质文明发展相比，交通的道德文明发展更加落后。交通道德的好坏直接影响到社会其它精神文明。交通秩序的混乱，直接造成道路实际通行能力下降，使本来就有限的道路资源还不能发挥应有效益。

导致交通精神文明落后的原因主要有以下几方面。一是城市交通中没有充分体现社会公正性，如果缺乏公正，人们就不会自觉遵守交通规则、维护交通秩序，也建立不起良好的交通道德准则；二是公共交通运营部门没有承担起维护乘车及候车秩序的责任；三是城市交通政策没有向交通弱势群体倾斜，因为是否关爱交通弱势群体反映社会文明的程度，是社会进步的一个标志；四是交通法规没有充分体现上述公正性和扶弱性，法规本身存在漏洞；五是执法不严，执法不公。

建立一个良好的交通秩序和良好的交通道德准则，是城市交通部门不可推卸的责任。 小结

可持续发展所鼓励的交通方式，特别是运输效率高的公共交通得不到应有的发展，而有限的道路空间被运输效率低的小汽车、出租车交通大量占据，以及不合理的城市形态和土地使用，是导致城市交通服务水平下降、道路交通公害加剧的最根本原因。解决交通问题，首先需要进行理念的更新，和对交通体制及交通资源进行整合。

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三、主要对策

北京城市交通发展的总目标是建设以人为本、可持续发展、以轨道交通为主体的高标准现代化交通体系。近期战略的核心是大幅提升公共交通的吸引力，彻底扭转交通结构逐步恶化的趋势。

为此，应将举办20xx年奥运会作为一个（也可能是最后一个）良机，在“绿色奥运”“人文奥运”上做足文章，彻底扭转交通结构恶化趋势。针对城市交通问题的症结，对症下药，从根本上解决城市交通问题。

1. 交通建设适度超前，引导城市空间的拓展

吸取以往的经验和教训，采取交通建设适度超前的策略，发挥交通建设特别是轨道交通对城市空间结构调整的带动和引导作用，促进郊区新城的健康发展。

2. 交通政策区划

针对城市不同区域的特征和要求，采取不同的交通政策。

◆ 核心地区（旧城区、CBD、中关村核心地区、大型商业地区）

突出体现以人为本的交通思想，将有限的道路空间优先分配给步行交通、公共交通和自行车交通；人车分离、机非分离；路权上实行步行者优先；严格限制社会机动车的不合理使用。

◆ 中心地区（核心地区以外的市区、新城的中心区）

大力发展公共交通，实行公共交通优先、人车分离、机非分离。为步行交通和自行车交通创造安全和良好环境，倡导使用公共交通和自行车交通，限制社会机动车的不合理使用。

◆ 其它地区

各种交通方式均衡发展，实现人车分离，人车共存。提供充足的道路设施，为小汽车的使用创造宽松环境。

3. 大力提升公共交通的容量和服务水平

加快公共客运行业的改革, 对现在的公共交通经营体制作重大调整；科学调整公共交通线路和网络；坚持不懈地将轨道交通网络迅速提高到较高水平；提高车内舒适程度，改善换乘环境，提高换乘效率，使公共交通总体服务水平有较大提高。近期加快建设快速地面公交系统（BRT），力争在三年内大幅提高地面公共交通的运送能力和服务水平。

4. 全面实施交通需求管理（TDM）

全面研究和实施交通需求管理措施。借鉴新加坡和伦敦等城市的经验，研究导入 “电子化道路拥挤收费系统（ERP：Electric Road Pricing）”；推进政府部门用车制度改革，充分发挥出租车的作用；发挥停车设施的调控作用；积极发展驻车换乘，积极发展驻车换乘的交通方式，针对全市所有公共交通车站，根据需要就近设置免费的自行车存车处，在五环路附近的地铁车站、郊区新城的轨道交通车站和主要公共交通枢纽，就近设置充足的小汽车及自行车免费停车场；研究制定相关政策，积极推进时差出勤、弹性工作制、在家办公、电话电视会议、网络会议等制度和形式。

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5. 加强土地使用控制和引导

（1）按照交通容量确定土地使用强度

在城市总体规划和详细规划阶段加入交通影响评价内容，改善大型建设项目交通影响评价制度，将土地开发强度控制在交通环境容量许可的范围之内。

（2）推广对公共交通有利的土地使用规划政策和方法

在城市土地使用规划领域全面导入荷兰的土地使用“ABC政策”。

所谓ABC政策，是荷兰城市土地使用规划中的一项重要政策，其目的是为了极大限度地促使人们使用公共交通，减少使用私人机动车，从而提高交通的能源使用效率，降低城市的环境负荷。

企业的种类不同，其产生和吸引的交通量的密度也不同。根据企业的交通性质，将企业的用地位置划分为Ａ、Ｂ、Ｃ三种区域（见下表）。

Ａ地区主要集中在公共交通发达的中心车站附近，适宜安排的企业为就业者密度高，上下班交通量大，业务出行中对机动车依赖性小的企业；Ｃ地区主要集中在高速道路的立交和进出口附近，适宜安排的企业为就业者密度相对较低，业务中对机动车的依存度较高的企业；Ｂ地区介于Ａ地区和Ｃ地区之间，为公共交通和机动车交通都较方便，离公交车站和高速道路的立交较近的地区。由于上下班交通量大的企业被安排在中心车站的附近，可以极大地提高公共交通的利用率，相反，对机动车依赖性大的企业，因为被安排在高速道路立交附近，既可以最大限度地缩短机动车行驶距离，又能减少货车进入市中心区。 Ａ、Ｂ、Ｃ地区划分要点

交通方式 指定位置 适合的企业

人员产生和吸引密度高，业

务上对机动车依赖性小的

企业

介于Ａ地区和Ｃ地区之间

的企业

人员产生和吸引密度低，业

务上对机动车依赖性大的

企业 Ａ地区 以公共交通为主 主要公交车站附近 Ｂ地区 公共交通和机动车交通 介于Ａ地区和Ｃ地区之间 Ｃ地区 机动车交通为主 高速道路立交、出入口附近

（3）实现居住与工作岗位的就地平衡，为自行车交通创造有利条件

6. 改善道路网，公平分配交通资源

（1）实现道路建设重点转移

道路建设重点，逐步由市区向郊区转移，引导和促进远郊新城的发展，支持郊区旅游经济的进一步发展。城市道路建设重点，由快速路、主干路逐步向次干路、支路转移，实现不同功能层次道路的科学级配，提高道路网的应急能力。

从历史风貌保护和人居环境的角度，慎重对待旧城区道路的建设和改造，特别是要慎重对待胡同的改造，避免过境车辆的驶入，避免引起新的交通安全和环境问题。坚持“有所为，有所不为”的道路建设方针。

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（2）实现道路资源的公平分配

扭转过去过于为机动车交通创造条件的发展模式，充分照顾大多数人的利益。道路建设要注重为公共交通、步行交通和自行车交通创造良好条件，保障交通弱势群体应有的交通权利，实现交通资源的公平分配。

7. 建立政策保障体系

按照交通发展战略及其目标，解放思想，全面调整有关交通收费价格、财政、税收、法规等方面政策。政府通过对这些政策和法规的调整，充分体现政府的意志，实现对交通企业的监管以及对交通运营的调控。

建立监督和评价机制，定期对城市交通发展战略、目标和政策的实施及落实情况进行评价和检查，特别是监督城市交通客运结构的变化；定期组织对战略和政策进行调整，实现动态编制。

8. 整合交通体系，加快改革步伐

整合规划、投资、建设、运营和管理各个环节。改革现有交通管理体制。根据精简、统一、效能的原则，科学设置交通管理部门及其职能，统筹各部门的分工和协作，加强部门之间的沟通协调，转变政府部门在城市交通中的职能和对城市交通的管理方式。

9. 发展信息化交通

在规划、建设、运营、管理和服务等城市交通各个领域推行信息化。

10. 提高货物运输效率

构筑道路运输管理和物流信息网络体系，建成面向行业主管部门，为宏观监测、调控、分析、决策服务的道路运输和物流信息管理系统；形成面向全社会和广大道路运输和物流综合服务等一体化社会服务的运输和物流信息系统，提高货物运输效率。

11. 加强交通的精神文明建设

在城市交通政策中充分体现公正性；使交通政策向交通弱势群体倾斜；公共交通运营部门制定行业运营准则，提高服务水平，承担起维护乘车、候车秩序的责任；完善交通法规，充分体现公正性和扶弱性，去除交通法规中不明确的方面；严格执法，执法公正。

12. 广泛的公众参与

在城市交通的规划、建设、经营和管理的各个层面建立有效的公众参与机制。

结束语

北京城市交通问题错综复杂，原因方方面面；解决交通问题，需要更新理念，改革体制，整合资源；解决交通问题，需要结合实际，抓住核心问题；优化交通结构，任务艰巨，但不是不可能，关键看决心大小，和能否把握住机会；政府应明确表明立场，支持什么，不鼓励什么，限制什么；对于可持续发展的交通方式，政府应理直气壮地宣传和支持，并给予政策倾斜。 64