税务部门内控机制建设的国际借鉴

【内容提要】本文从近年来税务部门内控机制建设的实践出发，概述当前税务部门内控机制建设的现状，指出存在的问题，并借鉴发达国家的先进经验，提出进一步加强内控机制建设的对策和思路。

【关键词】 内部控制 国际借鉴 对策

内控机制即内部控制机制，是指组织为实现自身目标，保证管理活动的经济性、效率性和规范性，对组织内部业务流程进行全过程监控而制定并实施的一系列政策、程序和措施的过程。自90年代起，我国借鉴国际上广泛认可的COSO先进内控体系理论与实践经验，对企业和政府部门的内部控制进行了研究和推广。

一、税务部门内控机制建设概况

税务机关作为国家重要的经济执法部门，代表国家依法行使税法赋予的权力。在权力行使的同时，税收工作各岗位和各个环节都存在一定的廉政风险和执法风险，这些风险，仅靠教育、觉悟、自律约束是很难完全奏效的。因此，税务部门推进内控机制建设，是惩防体系建设的重要内容，也是从源头上防治腐败的有效措施和提高反腐倡廉工作能力的重要途径，更是税收执法权和行政管理权“两 1

权”监督制约工作的深化和提升，对于积极应对税收执法和行政管理中的各类风险，保证权力的正确行使将起到积极作用。

长期以来，税务部门从不同层面实践内控机制，制定了一些内部的管理制度，但在相当长一段时期没有上升到理论的层面，也没有内控的系列概念。20xx年国家税务总局提出了加强内控机制建设的思路，20xx年初，确定了在全国税务系统7个单位开展内控机制建设试点工作。在总结各试点单位经验的基础上，20xx年全国省级税务机关开始全面推进部门内控机制建设。

税务部门内控机制是结合税收工作特点，由各级税务机关的领导班子、职能部门及其工作人员共同参与，通过明确权责分配、规范权力运行程序、强化风险管理、加强信息化建设、健全规章制度，使部门权力运行实现分权制衡、流程制约、风险管理、信息化运行，从而在税收执法和行政管理各项权力运行中，形成内生制约力的管理机制。

推行内控机制建设以来，税务部门在推进廉政教育、完善部门制度、拓展监督渠道、探索管理思路和防范执法风险上取得了明显成效。但随着形势的发展，特别是在当前经济形势复杂多变和社会价值观多元化的情况下，内控机制建设还存在着一些亟待解决的问题。

二、当前税务部门内控机制建设存在的问题

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（一）思想认识上还不够到位。少数干部职工思想观念落后，对内控机制建设的重要性、必要性和紧迫性认识不足，在内控的自律监管上表现为不适应、不积极；有的对内控机制存在模糊的认识，认为内控机制建设属于纪检监察部门的事情，与税收业务部门无关，岗位风险意识不强。

（二) 内控预警的信息化程度不高。现有的税收执法监督信息系统，内部控制的只是税收执法权，而税收行政管理还没有全面推行信息化管理，并且预警监控信息化管理水平较低，大部分监督控制还停留在传统手工操作阶段，只能进行事后监督，不能适应税收执法、行政管理全程监督控制的需要，直接影响了内控机制的效率和水平。

（三）风险防控主体职责不够明确。从目前部门职责定位上看，对税收执法进行监督控制的职责定位于政策法规部门，对廉政风险防范的职责在监察部门，而从内控机制内在要求来看，其他业务部门也是防范风险的主体，并且其他部门负责人即为风险防控的责任主体，但是上级对此没有明确规定，法定依据不足。

(四) 内部监控框架有待于健全。虽然建立了风险防范制度，预警机制和监督机制建设也取得了一定成效，但是还没有普遍制定风险防控的核心制度，内控系统实时自我监控、自动纠错的功能还未有效发挥，大多表现为事后检 3

查、事后处理，监控评价体系弱化。

三、国际内控机制建设的先进经验

内控机制理论源于西方企业管理实践，其发展大致经历了内部牵制阶段、内部控制制度阶段、内部控制结构阶段、内部控制整体框架阶段、企业风险管理与内部控制阶段。国际上比较有名的内控模式有英国的Cadbury、美国的COSO和加拿大的COCO，其中以美国的COSO模式最为成熟。现行的内部控制已上升到全面风险管理的高度。它作为一种新兴的管理理论，被广泛应用于会计、金融、保险等行业。

（一）强调高级领导层的控制责任。首先,最高决策层要充分理解本组织的主要风险,正确设定风险的可接受水平，并定期督导高级管理层识别、估量、监督和控制这些风险，确保内控系统的有效性，同时通过建立独立的评估委员会帮助决策层行使这方面的职责。其次,高级管理层负责制定识别、估量、监督和控制风险的程序，通过维护某种组织结构去明确职责、权限和报告关系，确保职责的有效执行；制定有效的内控政策，并监督评审内控的充分性和有效性。

（二）倡导和建立强有力的“控制文化”。一方面最高决策层和高级管理层负责促进在道德和完整性方面的高标准，并在机构中建立一种文化，向各级人员强调和说明 4

内控的重要性。另一方面组织中的所有员工都需要理解他们在内控程序中的作用,并在程序中充分发挥他们的作用。

（三）充分关注对全部风险的评估。对组织内部各管理环节进行全方位的风险评估，并不时调整内控，以便恰当地处理任何新的或过去不加控制的风险,并对组织不能够控制的风险采取正确的防范措施。

（四）控制活动是组织日常工作不可分割的一部分，而不是对组织管理的额外补充。有效的内控系统能够迅速采取应变措施,避免不必要的成本；建立适当的控制结构，明确定义各管理级别的控制活动。特别强调适当分离职责;识别和尽力缩小有潜在利益冲突的地方,并遵从谨慎的和独立的监督评审。

（五）强调组织间的信息和交流。首先是保证信息的完整性、可靠性和可获性,并且信息应能够前后连贯一致。其次是信息系统应受到安全保护和独立的监督评审，防止突发事件;特别注意有效地控制电子信息系统和信息技术的使用。另外,建立有效的交流渠道,确保相关信息的正确传达。

（六）加强监督评审活动，强调缺陷的纠正。组织各管理层人员应不断地而不是间断性地在日常工作中监督评审组织内控的总体效果和主要风险;对内控制度定期进行独立、有效和全面的内部审计,并将结果向高级领导层直接 5

报告，及时报告并果断处理所发现的内控缺陷。

（七）对内控制度的评价已成为内审监督部门的日常监管工作和现场检查监督的一部分。内审监督部门和外部审计机构应要求组织具有有效的内控制度,充分和有效地化解组织的风险特别是主要风险;监督部门应检查高级领导层的内控态度、内部审计部门的有关工作和外部审计的检查结果等等,对不合要求的及时采取措施。

四、税务部门内控机制建设的发展思路

根据内控机制建设的目标原则和近年来税务部门的探索实践，借鉴国际内控机制建设的先进经验，对加强和改进税务部门内控机制建设提出如下思路：

（一）强化教育引导，营造“内控”氛围。通过不间断、多形式的学习宣传和岗位风险教育活动，努力培育廉政文化，营造“内控”氛围，提高干部职工对内控机制建设重要意义和内控理论的认识，使之进一步明确内部控制的目标、重点和方法，提高自我防范岗位风险的意识和能力。

（二）完善岗责体系，科学配置权力。一是落实主体责任。各单位内控机制建设领导小组是本单位内控机制建设的领导者和组织者，负责指导、组织、协调和推动内控机制建设工作。系统内各业务、管理职能部门是本单位内控机制建设工作的主体，负责开展本业务领域内的控制和监 6

督工作。监察、法规等部门是本单位内控机制建设工作的监督者，切实履行监督的职责，促进长效内控机制的实施。二是明确岗位职责。各基层主管税务机关是本系统内控机制建设工作的执行者，负责落实内控机制建设工作的具体要求。贯彻执行上级下达的内控机制建设工作计划和任务要求，落实相关提示性风险预警信息的具体处置措施；执行职能部门下达的风险处置指令，及时反馈相关处置结果。要按照岗位分离原则，把每一个岗位的素质能力要求、工作职责、工作标准、职务风险、工作纪律等内容通过详细的岗位手册固定下来，让每一名干部对自己工作的各个方面了然于胸。三是科学配置权力。通过分解权力，形成有效制约的管理链条，在程序上规范权力运行，实现分权制衡和流程制约，降低随意性，防范廉政风险，简化办事程序，提高工作效率。

(三)落实风险动态管理，及时排险堵漏纠偏。要按照“对照岗位职责-梳理岗位职权-找准权力风险-公示接受建议”流程，采用岗位自查、岗位互查、领导帮查、集体排查等方式，紧扣人事任免、经费预决算和重大资金安排等重要事项，对领导班子和职能部门岗位进行决策权风险点梳理，对执法裁量、政策解释、审批审核等重要环节，根据岗位职责，侧重在分管领导、职能部门领导岗位以及相关特殊岗位进行执行权风险点梳理，全面排查风险点。 7

在制定风险防控的核心制度的同时，对于那些过时的规章制度、操作规程、管理措施，要及时关注风险，适时修改完善；要加强对风险项目监控，及时掌握风险信息的动态变化，发现存在或可能发生的风险，及时发布风险信息，运用督导、纠错、谈话、提醒等形式，纠正工作中的失误和偏差，化解职务风险，避免问题演化发展为违纪违法行为；不断建立和完善“前期预防、中期监控、后期处置”的内控体系，促进内控机制建设的健康发展。

(四)加大科技防控力度，提高效率和透明度。充分发挥现代科技优势，不断提高各工作系统的信息化水平。一方面整合和优化现有的税收执法管理系统、税收执法监察子系统，提升预警功能和效果；对税收执法权重点风险事项，如减免税审批、资格认定、代开#5@p、纳税评估等重点环节，进行信息化预警管理；对行政管理推行信息化管理的同时，对行政管理权重点风险环节实行内控预警信息化管理。另一方面不断拓展税务公开范围，利用广播电视、微博、短信、政务公开网站和政务公开手册、政务公开栏等公开载体，实现办税、用人、用财全方位的透明，确保公开到位，不留死角，实现“权力阳光”。

（五）强化评价监控体系，建立长效管理机制。建立科学稳定的监控评价体系，综合运用信息审核分析、记录抽查、工作复查、集中检查、动态巡查、核实调查、一案 8

双查、审理审查和责任追查等手段和方法，加强对内控情况的考量和评估。加强内审部门力量，开展经常性的审计工作，并在评审监督中保持独立性，充分发挥内审部门的职能作用。逐步建立完善内控评价体系，通过对内部控制执行情况进行综合分析评价，并做出审计结论，客观地评价内控在防止舞弊、消除风险的有效性，针对出现的问题制定解决问题的办法，对违反法律、纪律的行为提出处理意见。此外，法规、纪检监察部门要按照内控核心制度和有关规定，定期对税收执法权、行政管理权重点风险事项的内控工作进行检查，发现问题及时处理和纠正，抓好内控制度的落实，有效地遏制职务犯罪，形成长效管理机制。

参考文献

【1】《内部控制国际比较研究》[M] 张宜霞 北京 2006 中国财政经济出版社

【2】《COSO框架下的内部控制》[M] 牛 成 北京 2005 经济科学出版社

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第二篇：内控机制建设报告

内控机制建设调研报告

建立健全惩治和预防腐败体系，是我们党深刻总结反腐倡廉实践经验、准确把握我国现阶段反腐倡廉形势得出的科学结论，是从提高党的执政能力、保持和发展党的先进性的全局高度作出的重大决策。推行内控机制建设加强廉政风险防范是实践科学发展观、有效实现反腐败工作关口前移的重要举措，是把党风廉政建设和反腐败工作融入地税各项领域之中，使其正确行使税务职权，并从源头上有效预防廉政风险的有效手段，时刻提醒地税干部筑牢防线、不闯红灯和保护干部，确保系统上下“零发案”的迫切需要。

一、开展内控机制建设的情况

将风险管理引入税收工作，建立科学有效的内部控制机制，保证权责的正确行使，要做到“收好税、带好队”，就必须通过建立岗位风险内控机制，为干部职工干事创造一个安全廉政的环境，做到权力行使规范、高效和廉洁。因此分局开展内控机制建设主要从以下几个方面着手。

（一）全面梳理岗责和权力事项

结合当前的地税机构改革和税源专业化管理，分局对各岗位职责和权力事项进行全面梳理，形成完整的岗位目录和“权力清单”，在此基础上，进一步明确内部各部门的权力事项，界定部门职能，细化岗位职责，明确每个岗位的工作职责和行为规范，使全体人员做到各司其职、各负其责，确保权力行使的责任落实到部门、到岗、到人。

（二）深入排查找准弄清风险点

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风险排查是推行内控机制建设的关键环节，是在明晰岗位职责的基础上，需要着力做好的工作事项。风险找不到、找不准、找不全，建立内控机制建设就缺乏针对性，因此，在推进过程中，分局每名干部职工都结合自身岗位职责，对照相关法律法规及管理制度，将所在岗位可能存在的风险点找全、找准，通过风险排查，使干部职工清楚自己应履行的工作职责，清楚行使权力时的风险所在，从而达到自我防范、自我纠错的目的。

查找风险点通过自己找、群众帮、领导点、民主评、组织审等多种形式，找准各岗位每一个环节可能存在的风险点和易发生风险的事项，对排查出的各类风险点列出可能发生的违法、违纪、违规情形和涉及的法律、法规、制度、规定、办法等情况逐一登记，提出防控措施意见和建议，根据风险发生几率和危害程度自我界定岗位风险等级，填写《岗位廉政风险排查表》，并层层审定。

（三）着力规范权力运行流程

在排查风险点的基础上，针对税收执法权和行政管理权的权力事项和用权方式，优化运行程序，建立内控措施，制定作业标准，实现权力运行的过程制约、程序控制。一是优化权力运行流程，明确具体权力事项的业务操作程序，简化办事程序，减少不必要的环节。二是根据现行税收征管和行政管理的规定要求，编制权力运行流程图，在优化流程的基础上，对权力事项的运行程序以图形的方式表达出来，通过流程图将权力行使过程进行固化，使每项权力的行使过程做到可视可控。

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二、推进内控机制建设存在的薄弱环节

一是对内控机制建设工作的重要性认识不够，在思想上没有足够的警觉性。在组织收入任务压头，征管基础建设和信息化建设投入时间和精力太多的情况下，认为只要税收任务完成了，征管基础搞上去了，就能“一俊遮百丑”，再搞风险防范是多余，没有真正做到“两手抓，两手都要硬”。

二是对内控机制建设特殊性和重要性宣传不到位，全员参与内控机制建设意识差，未形成廉政风险“大家谈”、人人参与、相互监督的良好氛围。少数干部职工对内控机制建设的重要性认识不够，由于思想认识方面的问题，造成了一些干部职工有抵触情绪，表现在廉政风险点的查找上敷衍应付，而不是积极主动地参与其中。

三是少数人员缺乏廉政风险意识和防范意识以及客观上缺乏风险防控机制。主要表现为部分人员不思进取，得到且过，不深入学习和钻研税收业务；执法人员对法律法规的理解偏差，执法不严谨、不规范；工作漂浮、懒散、漏征漏管。

三、推进内控机制建设的对策

（一）强化防范教育，增强防范意识和全员参与意识。

惩治腐败是成绩，预防腐败也是成绩。按照“预防为主，防教结合”的工作思路，始终坚持把预防摆到前面来，突出教育预防的首要作用，真正做到“教育在前、打招呼在前、防范在前”。一方面，要组织干部职工对涉税法律法规、规章制度和业务知识的学习，提高干部队伍的整体业务素质，使其掌握各种税收法律法规和规范性文件的 3

实质内容和执法程序，避免过错执法行为的发生；另一方面，强化法制和警示教育，树立执法与风险长期并存的理念，促使地税干部正确对待和行使法律赋予的权利，做到警钟长鸣、防微杜渐，使个人的执法行为不偏离法律的轨迹运行。并教育税务干部要增强自我保护意识，注重执法行为的规范，在纳税人各种不合理的投诉和反映中有足够的证据来保护自己。

（二）统一思想认识，形成内控机制建设合力。

加强推进内控机制建设工作的宣传动员，强化岗位廉政风险教育，使干部职工了解内控机制建设的目的和意义，提高风险防范意识，逐步培育内部控制理念，增强干部职工参与内控机制建设的积极性和主动性，引导更多的干部职工对内控机制建设工作的开展献计献策。

（三）梳理完善制度，建立权力制衡工作机制。

以制度规范权力运行，是内控机制建设要解决的重点，把内控机制建设与贯彻《廉政准则》、落实党风廉政建设责任制、税源专业化管理、现代化分局建设、“两权”监督和干部队伍日常管理有机结合起来，贯彻好各项工作制度，落实好加强税收执法监督的各项规定。对人、财、物管理权、税收执法权等廉政风险点，在全面梳理的基础上，进一步健全内控制度，明确具体权力事项的业务操作程序，坚持制权与增效相结合，简化办事程序，减少不必要的环节，建立起职权清晰、责任明确，既相互制约又相互协调的权力制衡机制。 4